營商環境層面的法治環境提升與發展

蘇海悅

揚州市職業大學，江蘇 揚州 225000

一、法治營商環境的定義、重要性

營商環境，是指某國家、地區對于市場主體在市場準入、經營管理、爭端解決等方面有關外部因素和條件的總和，包括政務環境、市場環境、法治環境、人文環境等有關外部因素和條件的總和。

2019年11月5日，第二屆中國國際進口博覽會在上海國家會展中心開幕。國家主席習近平出席開幕式并發表題為《開放合作 命運與共》的主旨演講［1］。在該主旨演講中，習近平主席強調將繼續優化營商環境。中國對于營商環境的完善與提升給予了足夠的重視，將繼續在關鍵領域，深層次地完善營商環境，通過建立市場化、法治化、國際化的營商環境提升對社會經濟的治理能力，從而實現整個社會經濟的高質量發展。

為持續優化營商環境，不斷解放和發展社會生產力，加快建設現代化經濟體系，推動經濟高質量發展，國務院于2019年10月22日頒布實施了《優化營商環境條例》，該條例于2020年1月1日起施行［2］。中央各項舉措充分說明優化營商環境已經成為我國當前社會經濟生活中的重要工作。法治環境雖然只是營商環境的一部分內容，但卻是營商環境其他環節和內容的保護屏障和救濟手段，因此在整個營商環境中具有非常重要的地位。法治環境體現了一個國家或地區的法治化治理程度、水平，是一個國家或地區營商環境法治化特征的集中體現，從推動社會文明建設這個意義上說，法治環境也是一種生產力。

2019年2月25日，習近平總書記主持召開了中央全面依法治國委員會第二次會議。會議強調，法治是最好的營商環境，要以高質量、更全面的立法保障來促進經濟持續健康發展，要把平等保護貫徹到立法、執法、司法、守法等各個環節［3］。

由此可見，法治環境不僅是營商環境的重要組成部分，而宏觀的營商環境同時也把法治化作為其優化的目標。從營商環境角度出發，法治環境主要體現為：

（一）建立健全市場經濟法律法規體系

營商環境法治化要求市場經濟管理相關的法律、法規體系已經建立健全，而且法律、法規體系不僅僅是規范市場經營主體的行為，還要涉及對市場經濟的其他要素行為的規范，例如對政府機關、執法部門在市場經濟體系中作為或者不作為的法律、法規，還需要在法律、法規體系中建立民商法律法規、行政法律法規、刑事法律法規的有機結合，共同發揮作用。

（二）以依法行政為目的，將權力關進籠子中

依法行政是營商環境層面法治環境的基礎。實現政府機關公權力的行使在有效的法律監督之下，政府的政策制定在法律允許范圍內，且需要遵循法定程序。政府的行政權力必須得到有效的監管，確保政府機關在執法中的公平公正［4］。

（三）正確處理政府與市場即市場經營主體的關系，實現政府角色的轉變

政府機關在理念、職能上進行轉變，實現服務功能與監管功能并重，具體表現為簡政、放權、放管結合、優化服務，減少對市場主體過多的行政審批行為。

（四）在保障司法公正的前提下，促進司法效率的提高

保證司法公正是不可動搖的前提。同時促進司法效率的提高則是迫在眉睫的事情。一方面，要優化司法審判流程，保證商業活動的高效迅速進行。另一方面，要通過加強對司法行為、司法機關以及地方行政單位的監督、審查和管理，構建公開公正的司法環境，從而進一步推動法治環境的可持續提升與發展，逐漸弱化地方對于司法行為的不合理、不合法干預，凈化司法環境［5］。

（五）加強誠信守法教育，促進全社會守法意識的提高

需要在全社會開展與營商環境有關的普法教育，增強普通公眾、企業以及公職人員形成法律思維和守法意識，使社會公眾形成自覺遵守法律、依法辦事的思維模式。尤其是政府機關公職人員，要加強法治教育和守法意識，單位領導應帶頭學法、守法，起到模范、引領作用［6］。

二、我國法治營商環境現狀

2020年6月18日，萬博新經濟研究院聯合中國戰略文化促進會、中國連鎖經營協會、中國經濟傳媒協會和第一財經研究院，在線發布《后疫情時代中國城市營商環境指數評價報告》（下稱《報告》）［7］。該《報告》中闡述，2019年10月，國務院頒布《優化營商環境條例》（下稱《條例》），標志著營商環境建設進入到法治化新階段。依據《條例》的精神和要求，該《報告》對營商環境評價體系進行了全面升級優化，加入了政務服務環境、執法監管和法治保障環境，為推動疫后經濟全面恢復、營商環境持續改善、政府和企業決策優化提供更具操作性的參考。監管執法與法治保障環境主要反映企業對于各城市的市場主體保護、監管執法和法治保障的滿意度，例如企業維權便利度、執法標準是否統一、執法自由裁量權是否過大、糾紛解決機制是否公平便利等。

根據該《報告》的評分，位于“監管執法與法治保障環境”第一梯隊的城市有：深圳市、北京市、上海市、廣州市、武漢市、杭州市、南京市。同時該《報告》也指出，調研發現，很多城市對于法治環境的重視程度還不夠，存在執法標準不一、自由裁量權過大、企業維權不便利、政府誠信有待提升等現象。因此該《報告》在“優化營商環境的政策建議”部分中著重提出了“重視執法專業性和力度邊界，將法治環境落到實處”的建議。筆者認為，該《報告》上述內容可以視為近年來對我國法治營商環境進行較為深入分析的公開資料。

三、以江蘇省某地級市為例分析提升法治營商環境中的實踐、不足之處及完善建議

該地級市作為經濟發達省份江蘇省的普通地級市，其采取的提升法治營商環境措施具有一定的代表性，同時該市法治營商環境不足之處也具有代表性。下文筆者將就該市法治環境所采取的措施及不足之處進行分析，并就如何提升提出建議，也期望所進行的分析和建議能夠對其他地區法治營商環境的優化發揮借鑒意義。

（一）江蘇某地級市優化營商環境進程中提升法治環境的實踐

近年來江蘇某地級市（下稱該市、該地級市、該地區）在優化營商環境進程中對法治環境提升進行了諸多的有益嘗試和實踐。具體如下：

1.政策文件制定方面

在政策制定層面，該市從2020年開始每年均出臺優化營商環境的年度行動方案。行動方案中就有相當部分涉及法治環境的內容。例如規定了提升破產辦理質效、創新破產審理機制的方案，完善合同執行促進機制、構建解決執行難長效機制方案，加大知識產權保護方案，加強事中事后監管、加快政務誠信建設、整頓地方保護和行政壟斷行為方案等。各行動內容還附注了牽頭單位和責任單位。如“加大知識產權保護”行動中明確規定牽頭單位是市市場監管局，責任單位是市公安局、中級人民法院、仲裁委。

該市還在2021年出臺了《優化提升營商環境任務清單》。此文件中同樣對提升法治環境的任務做了具體規定。如完善合同執行促進機制、提升破產辦理質效、加強事中事后監管、構建信用為基礎的新型監管機制、加大知識產權保護等任務。

該市任務清單與行動方案兩份政策性文件互為補充。任務清單中規定的提升法治環境的部分任務內容在體現法治化目標同時也體現了對企業的關懷意識。例如規定了建立豁免清單制度，對市場經營主體一些輕微違法違規行為實行“首違不罰”“輕違不罰”。該豁免清單制度正是體現了在依法執法的同時“親商愛商護商”的關懷意識，有利于疫情時期的營商環境優化和企業生存狀況的改善。

2.具體舉措方面

就該地級市已經采取的具體舉措而言，主要包括：該市市委政法委在2021年向各職能部門初印發了政法系統進一步發揮職能作用積極營造優良營商法治環境的通知。該通知中列明了提升行政審批服務、嚴厲打擊侵犯企業權益違法犯罪、依法維護企業合法權益、強化涉企矛盾多元化解、健全掛鉤聯系企業機制、加強知識產權司法保護、優化提升企業法治服務、建立健全聯合會商機制等具體舉措。

該市政法委通知下發后，各政法部門根據通知精神，針對自身工作職能，進一步分別制定了該部門的具體的措施。例如該市公安局根據前述市委政法委的通知，制定了公安機關優化提升營商環境具體措施。公安局機關的具體舉措主要宗旨是堅持處罰和教育相結合原則，建立涉企違法免罰，從輕、減輕處罰清單并嚴格執行。

同時，該地區社會團體也積極配合政府部門采取行動，為提升法治環境助力。例如該市律師協會根據地區產業特點，充分發揮律師職業的專業優勢，積極推進地區產業鏈和法律服務有機結合，實現法律服務與產業鏈發展的無縫對接。

（二）該地級市法治環境不足之處及完善的建議

1.該地級市優化營商環境的立法有待推進

如前所述，該地級市有關優化營商環境的現有的政策性文件雖然較多，但都僅是政策性文件，缺乏嚴謹性，更缺乏法律強制效力。

據新聞報道，江蘇省S市發展和改革委員會在2021年3月12日公布了關于公開征求《S市優化營商環境條例（草案）》（征求意見稿）意見的公告。該公告標志著S市已經開始了關于優化營商環境地方立法的進程。

該地級市在行政區類別上與S市同樣屬于設區的地級市。因此在取得江蘇省人大批準的情況下，該市也具有制定地方法規（該市人大）和地方規章（該市市政府）的立法權。

因此，筆者建議，為了保障優化營商環境措施的穩定性、連貫性，更是為了保障其法律效力，該地區也可以執行相應的有關優化營商環境措施的地方法規或者地方政府規章。

2.加強該地級市各部門提升法治環境的聯動機制

根據目前公開媒體報道中，該地級市除了其下屬的某區工商聯和區檢察院進行了溝通聯系機制的有益嘗試外，其他部門的聯動情況鮮見于報道。

因此為了促進法治環境提升的高效進行，筆者建議構建部門聯動平臺，共同研究解決市場主體反映突出的問題。

3.加強提升優化法治環境宣傳的力度

從前文所述該地級市所制定的各項政策型文件來看，鮮有進行法治環境宣傳的措施。筆者建議擴大宣傳范圍，編制通俗易記的法治宣傳語，開展全社會范圍內的法治環境宣傳。在全社會宣傳“法治”這一重要的社會主義核心價值觀的同時，也能夠在全社會潛移默化地形成法治的共同價值觀，從而促進法治環境的提升，進而促進營商環境的全面優化。

4.加強涉外法律服務人才培養和涉外法律服務市場培育

隨著中國外向型經濟的發展，營商環境的優化也需要涉外法律服務的提升和涉外法律服務人才的培養。

同大部分地區一樣，涉外法律服務功能的欠缺已經成為該地區法治環境的一項短板。雖然該市已經成立了涉外法律服務中心，對該市涉外法律服務發展起到重要的作用。但是相比于更發達地區，該市涉外法律服務尚有較大的提升空間，尤其是涉外法律服務人才的培養，更是有不小的差距。因此筆者建議加強涉外法律服務人才培養和涉外法律服務市場培育，為營商環境層面的法治環境提升補齊短板。

四、結語

法治是最好的營商環境。形成良好的法治環境對推動整個營商環境的優化具有重要意義。本課題結合營商環境、法治環境的相關概念和理論，以江蘇某地級市為例，對法治環境提升的措施、不足之處進行了分析，并提出了進一步完善的建議，以期對我國營商環境的進一步優化做出自己的貢獻。