河湖長制下湖北省湖泊清淤及綜合治理路徑探析

袁修猛 杜 飛 廖 煒

(1.湖北省水利廳，湖北 武漢 430071；2.湖北省水文水資源應急監測中心，湖北 武漢 430051)

湖泊是水資源的重要載體，具有調蓄、供水、灌溉、航運、養殖、調節氣候等功能，是生態系統重要的組成部分。湖北素稱“千湖之省”，形態各異、大小不等的湖泊星羅棋布于長江、漢江兩岸，現有列入湖泊保護名錄的湖泊有755個，水面面積2706.851km2，是我國湖泊最密集的區域之一，這些湖泊對經濟社會發展和生態環境保護發揮著重要作用[2]。中華人民共和國成立之初，湖北省共有大小湖泊1309個，水域面積8503.700km2，因歷年泥沙淤積、人工圍湖墾殖、填湖造地，對湖泊保護不夠，導致湖泊數量銳減、水域萎縮、水體污染和富營養化、生態系統破壞等問題突出。近年來，人民群眾對優美湖泊生態環境的需求日益增長，湖泊生態環境問題成為關注的熱點，河湖長制的全面推行，為有效解決湖泊問題、復蘇湖泊生態提供了重要支撐。

1 湖泊現狀

1.1 湖泊分布類型和形態特征

湖北省湖泊主要分布在中東部地區，大致西起枝江，東迄黃梅，北以應城、皂市、鐘祥一線的黏土階地為界，南與湖南洞庭湖相連，介于東經111°45′～114°16′、北緯29°26′～31°10′之間，特別是江漢平原和長江兩側，面積較大的湖泊多聚集在這一地區(簡稱“江漢湖群”)，北部地區分布著面積較小的湖泊，而海拔較高的鄂西地區湖泊數量較少[3]。

湖泊的主要類型：?河成湖：江漢平原原來是水域遼闊的古云夢澤的一部分，后逐漸經長江及其主要支流漢江所挾帶的泥沙不斷淤積，陸地擴大，水域縮小并被分割成數以千計的湖泊，如洪湖、長湖等；?牛軛湖：平原地區的河流因水流對河道的沖刷與侵蝕，致使河流越來越彎曲，最后導致河流自然裁彎取直，原來彎曲的河道被廢棄，形成所謂的牛軛湖，如石首的菀子湖、天星湖等；?許多人類經濟活動產生的垸內湖，如張沉湖、涂鎮湖等；?冰川湖：冰川湖大多分布在高山有冰河的地方，當冰河溶化時，因為冰川挖蝕形成的坑和冰山溶化的水堵塞蓄積而成為湖泊，如大九湖[4]。

湖泊的主要形態特征：?湖水深度不大：江漢湖群多屬淺水型湖泊，即使是10km2以上的湖泊，中水位時平均水深也僅有2m左右；?湖底平坦，岸線不穩：內湖水位稍有升降變化，湖面便發生明顯的擴展或縮小；?湖底淤泥深厚，有機質含量高：江漢平原的湖泊大多淤泥厚度為1～2m，大湖(如洪湖)可達3m，湖泥有機質含量高，高者可達5%～6%[5]。

1.2 湖泊水質狀況和營養化狀態

2021年湖北省主要湖泊總體水質為輕度污染，主要污染指標為總磷和化學需氧量。2021年省控主要湖泊水質狀況和營養化狀態見表1。由表1可知，24個省控湖泊中，2個營養狀態級別為中營養，22個為輕度富營養，水質為Ⅱ～Ⅲ類的水域占31%，Ⅳ、Ⅴ類水域占69%，無劣Ⅴ類水域；水質同比下降的有5個，好轉的有2個，水質達標7個，達標率僅29%，水質狀況不容樂觀[6]。

表1 2021年省控主要湖泊水質狀況和營養化狀態

續表

2 清淤及綜合治理存在的問題

2.1 試點實施情況

2020年9月17日，湖北省印發了《關于做好湖泊清淤及綜合治理工作的通知》，啟動湖泊清淤及綜合治理工作。同年10月，選取漢川市汈汊湖、武漢市武湖、鐘祥市南湖大中小3個湖泊作為省級試點(見表2)，試點工作推動一年多來，進展緩慢，面臨諸多需要克服和解決的困難和問題。

表2 湖北省湖泊清淤及綜合治理試點推進情況

2.2 存在的主要問題

2.2.1 協調機制不暢

湖泊清淤及綜合治理工作一般由水利或生態環境部門牽頭負責，涉及發展改革委、財政、自然資源等多個部門，“分級、分部門、分地區管理三結合”的現有工作機制呈分散化特點，難以形成工作合力。跨區域的湖泊，各區域管理主體各自為政、各取所需，地域利益明顯；各類管理主體對湖泊清淤目標存在較大差異，當不同的區域、部門存在不同需求而發生矛盾時，沒有很好的機制進行協調，致使工作效果大打折扣。另外，有的湖泊清淤范圍內還涉及基本農田、耕地、自然保護區等政策限制，需要大量的協調工作才能確保項目順利實施。如武漢市武湖地跨黃陂、新洲2個行政區，項目范圍內存在1000多畝基本農田，還是黃顙魚國家級水產種質資源保護區，該項目因協調難度大嚴重影響了前期工作的推進。

2.2.2 湖泊“家底”不清

有研究表明，不是每個有底泥污染的湖泊都需要或者可以采用清淤方式來改善水環境，如果決策不當，不僅可能造成資金浪費，還容易造成湖泊生態的破壞。在決定對湖泊開展清淤前，首先要弄清每個湖泊的“家底”，包括湖泊內養殖情況、土地利用方式、環境敏感點等湖區概況，入湖排污口數量、排入水體、污水性質、主要污染物總量等湖域周邊污染源情況，湖泊底泥污染物類型、污染物含量、污染物分布及污染層厚度底泥特征，水生動植物種類、數量以及其中的保護種類、特有種類、土著種類等水生生物情況；在對清淤必要性和技術、經濟、安全、效益、方案可行性進行充分研究分析的基礎上，作出科學決策。目前，湖北省僅有308個湖泊的水質監測數據，缺乏湖泊底泥、水生生物等基礎資料。

2.2.3 資金來源不足

湖泊清淤及綜合治理項目需要大量資金，而目前資金來源主要以政府財政資金為主。對于湖北省來說，一方面，地方政府因疫情影響，財政收入減少，自身財政資金有限；另一方面，投融資渠道不暢，政府主導、企業主體、社會參與的投入機制不完善，爭取多方投入不足；此外，生態補償、生態建設基金、債券、保險、擔保政策等投融資模式在綜合運用中缺乏政策依據和具體配套措施。以汈汊湖、武湖、南湖3個省級試點為例，總清淤面積14.35km2，總清淤量892.12萬m3，投資分別為17.77億元、4.78億元和7.63億元，總投資為30.18億元，資金缺口為26.80億元，占比89%；3個項目缺乏明確的投資渠道及資金來源，資金短缺問題直接影響試點推進情況，清淤工作后勁不足。

2.2.4 淤泥處置不易

淤泥的處置與其他固體廢棄物類似，都應遵循“減量化、穩定化、無害化、資源化”原則，淤泥要達到安全、規范處置要求，難度較大，主要問題有：?堆放場地不足，受城市規劃、生態紅線等限制，淤泥堆放場地不足，一些地方租用場地堆放，存在二次污染和次生災害隱患；?處置費用偏高，淤泥運輸、堆放成本高，規模化處置難度大，如武漢市武湖的淤泥堆放費用為126元/m3，規模化處置成本為151元/m3，成本較高；?缺乏權威指導，淤泥成分復雜，污染程度差異較大，部分城中湖或工業園區附近郊區湖泊的淤泥重金屬含量較高，以傳統方式處置存在較大的二次污染隱患[7]。

3 河湖長制下湖泊清淤及綜合治理路徑探索

3.1 湖北省河湖長制實施情況

湖北省2017年率先全面建立了河湖長制，省、市、縣、鄉級全面推行河湖長制工作實施方案(意見)全部出臺，制定了由《湖北省河湖長會議制度》等16項制度組成的制度體系，建立了由各級黨委書記任第一總河湖長、政府一把手任總河湖長、分管領導任副總河湖長，黨政同責的雙總河湖長領導制度，落實省、市、縣、鄉、村五級河湖長3.8萬人[8]。

湖北省3.8萬名河湖長年均開展巡河巡湖100余萬人次，帶動數以百萬計的社會公眾參與河湖管護，一大批河湖突出問題得以有效解決。全面消除劣Ⅴ類斷面，無新增或反彈黑臭水體，35個集中式和1個備用集中式生活飲用水水源全部達標，長江干流多個市段和通順河、東湖等河湖水質達近40年來最好水平；解決“四亂”問題1096個，恢復湖泊水面面積140.70km2。

3.2 河湖長制助推湖泊清淤及綜合治理的思路

3.2.1 建立“湖長+”機制

a.以湖長為“領隊”，壓實各方責任。建立以湖長負責、水利或生態環境牽頭、相關部門配合、社會參與的責任體系和綜合決策、協同聯動機制(湖泊清淤及綜合治理聯席會議制度)，明確各級湖長和相關部門(單位)的職責，制定工作方案，強化保障措施，形成湖長主導、部門齊發力的工作格局。

b.納入目標考核，形成工作合力。將清淤工作納入湖長制工作考核內容，由省級湖長協同相關單位制定考核標準，對目標任務完成情況進行考核，強化激勵問責，促進各級湖長和相關部門(單位)配合協同和工作落實。

c.整合多方資源，統籌規劃實施。湖長組織整合水利、自然資源、生態環境、農業農村、住建、林業等部門資源，編制總體規劃，提前謀劃項目，建立項目聯合審批制度，探索統一規劃、統籌實施的湖泊清淤及綜合治理模式。

3.2.2 摸清淤泥底數

將湖泊淤泥調查評估作為湖泊清淤及綜合治理項目的前置性工作，通過湖泊底泥勘測與污染狀況調查，摸清湖區淤積范圍、淤積量、污染狀況，分析淤積原因，綜合水質和生物調查評價結果，湖長組織論證湖泊清淤必要性和可能性，提出針對性治理措施，精準實施有效清淤。湖泊淤泥調查評估路線見圖1。

圖1 湖泊淤泥調查評估路線

3.2.3 強化實施保障

a.加強政策保障。針對湖泊清淤及綜合治理工作遇到的困難和問題，湖長定期組織各有關部門按照職責出臺相關政策，強化政策協同，特別是制定基本農田、其他農用地、建設用地空間置換及資源資產與產權激勵方面政策。

b.建立穩定多元投入機制。建立政府、企業和社會等多元投入機制，加大政府引導資金的投入，出臺清淤資金獎補辦法，制定鼓勵多元化投資的政策，建立多元化的清淤融資渠道，推廣政府與社會資本合作模式，鼓勵引導社會資本參與清淤，對符合條件的可按規定享受環境保護、節能節水等相應稅收優惠政策。在核定的債務限額內，支持各地申請債券用于湖泊清淤及綜合治理項目，對接“國家綠色發展基金”等國家級基金，用好用活水利發展、生態修復與治理、水污染防治、城市管網及污水處理、現代農業發展、地方政府債券等資金。推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對湖泊清淤及綜合治理的投資力度[9]。

c.創新建管模式。支持有條件的地方將湖泊清淤、旅游開發、基礎設施建設、產業發展等項目捆綁，實行一體化開發、建設與運營，實現相互促進、互利共贏。

3.2.4 科學處置淤泥

a.加大技術攻關，提供技術支撐。省級湖長組織相關企業、科研機構、高校、社會組織等圍繞湖泊清淤勘察、淤泥安全處置開展技術研究，加強淤泥資源綜合利用的技術開發、示范推廣、重大項目實施、重大技術與裝備引進等，為科學清淤提供專業技術指導和技術支撐。

b.科學制定方案，提高清淤效益。綜合考慮環保、經濟、安全、綜合利用等因素，進行專項設計，科學制定處理方案，合理確定處理規模及處置方式，提高清淤效益[10-11]。

c.制定技術標準，發揮引領作用。在總結前期試點經驗和相關科研成果的基礎上，省級湖長組織制定湖泊清淤及綜合治理工作指導意見、標準和項目實施技術指南，指導全省工作[12]。

4 結 語

湖泊清淤及綜合治理是龐大的系統工程，涉及水利、生態環境、發改、財政、自然資源、住建、農業農村、科技、經信、林業等多個政府部門和社會方方面面，要求高、范圍廣、任務重、技術復雜。湖北省啟動湖泊清淤及綜合治理試點工作以來，遇到了協調機制不暢、底泥狀況不清、資金不足、淤泥處置不易等難題。推行河湖長制為破解難題提供了重要契機，通過“湖長+”的統籌模式，搭建工作平臺，出臺相應配套政策，建立科學有效的協商協作機制，加大清淤技術和設備研發，拓寬融資渠道，創新建管模式，充分調動社會積極性，可以提高湖泊清淤及綜合治理成效，不斷恢復和改善湖泊生態環境。