政民互動視角下繁文縟節對公民參與的影響
——公民滿意度的中介作用和政府信任的調節作用

文/方學梅 周青林 陳松（.華東理工大學社會與公共管理學院，上海 007；.中國郵政儲蓄銀行舟山市分行，浙江 舟山 6000；.上海海洋大學海洋文化與法律學院，上海 006）

一、引言

黨的十九屆四中全會指出，“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。鼓勵公民參與社會治理有助于政府滿足公民多樣化的服務需求，提高政府治理的水平和合法性。特別是在新冠肺炎疫情背景下，公民參與（如參與志愿服務活動、減少不必要的出行、自愿居家隔離、主動接種疫苗等）是控制新冠肺炎疫情、維護社會基本秩序的必要條件。在此背景下，探討公民參與問題都有重要的理論和實踐意義。①張友浪：《公共服務中的公民參與》，《公共管理評論》2020 年第2 期。

公民參與受到多種因素影響，既受到外部環境（制度、法律、社會經濟發展等）的影響，也受到個體因素（如公民滿意度、政府信任等）的影響。②鄭建君：《個體與區域變量對公民選舉參與的影響———基于8506 份中國公民有效數據的分析》，《政治學研究》2016 年第5 期。繁文縟節作為政民互動的制度環境對公民參與的影響不容忽視。一般來說，繁文縟節是指“仍然有效且需要遵從成本的規則、監管和程序，但是它們對規則目標的實現毫無貢獻”。③Barry Bozeman，“A Theory of Government‘Red Tape’，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.3，No.3，1993，pp.273-303.繁文縟節的表現形式一方面是高度形式化、過多且沒有意義的文書工作，另一方面是降低效率的程序、規章和制度等④Sounman Hong，“Performance Management Meets Red Tape：Bounded Rationality，Negativity Bias，and Resource Dependence，”Public Administration Review，Vol.80，No.6，2020，pp.932-945.，這種“病態型”的繁文縟節會在不同的場景中出現，經歷繁文縟節的利益相關者眾多。但是，在繁文縟節研究領域，注意力大多集中在公共組織內部及其員工層面。⑤Mary K. Feeney and Leisha DeHart-Davis，“Bureaucracy and Public Employee Behavior：A Case of Local Government，”Review of Public Personnel Administration，Vol.29，No.4，2009，pp.311-326.⑥Donald P. Moynihan，Bradley E. Wright and Sanjay K. Pandey，“Working Within Constraints：Can Transformational Leaders Alter the Experience of Red Tape？”International Public Management Journal，Vol.15，No.3，2012，pp.315-336.⑦林亞清：《限制抑或激活：繁文縟節如何影響公務員變革行為？》，《公共行政評論》2021 年第3 期。公共管理人員只是眾多可能經歷繁文縟節的利益相關者之一，人們在繁文縟節對其他利益相關者（特別是對公民）影響的研究方面十分匱乏。⑧Lars Tummers，Ulrike Weske，Robin Bouwman and Stephan Grimmelikhuijsen，“The Impact of Red Tape on Citizen Satisfaction：An Experimental Study，”International Public Management Journal，Vol.19，No.3，2016，pp.320-341.⑨Fabian Hattke，David Hensel and Janne Kalucza，“Emotional Responses to Bureaucratic Red Tape，”Public Administration Review，Vol.80，No.1，2020，pp.53-63.⑩Fabian Hattke，David Hensel and Janne Kalucza，“Emotional Responses to Bureaucratic Red Tape，”Public Administration Review，Vol.80，No.1，2020，pp.53-63.公民是公共組織的重要利益相關者，公民之所以重要，一方面是因為他們為政府組織提供了合法性，沒有公民的支持，公共組織的運作和最終的存在會受到威脅；另一方面公民人數眾多，公共部門必須通過提供公共服務這種直接方式或通過公眾輿論這種間接方式來與公民進行溝通和交流；同時，繁文縟節也是公民對政府最常提到的抱怨之一。因此許多政府改革都會著眼于減少公民與政府互動中的繁文縟節，以此來改善公民對政府的態度，促進公民參與。

因此，本文的研究問題是政民互動中作為制度環境的繁文縟節對公民參與產生什么樣的影響以及個體因素（公民滿意度和政府信任）是否會緩和這種影響。為了回答上述問題，本文采用實驗法來進行檢驗。實驗法是測試因果效應的重要方法，但在公共管理領域，該方法較少被使用。近年來，隨著行為公共管理的發展，實驗法開始受到學者們的重視①Stephan Grimmelikhuijsen，Sebastian Jilke，Asmus Leth Olsen and Lars Tummers，“Behavioral Public Administration：Combining Insights from Public Administration and Psychology，”Public Administration Review，Vol.77，No.1，2017，pp.45-56.②李曉倩：《行為公共管理學實驗：基于SSCI 期刊（1978—2016）相關文獻的分析》，《公共行政評論》2018 年第1 期。，但在繁文縟節研究領域，實驗法依然非常匱乏。

二、文獻綜述與研究假設

（一）政民互動中繁文縟節與公民參與

本研究的政民互動視角是基于行為公共管理學的“政府行為—公民體驗”雙輪模型。③張書維、李紓：《行為公共管理學探新：內容、方法與趨勢》，《公共行政評論》2018 年第1 期。政府行為主要包括公共服務的提供和公共決策的制定，公民體驗主要涉及公民態度、公民感知和公民行為。行為公共管理學的研究內容就是聚焦政府行為過程與公民體驗過程之間的相互影響與作用，因此本研究基于該模型探討在公共服務傳遞過程中服務者與被服務者即政府和公民之間的相互影響。

從表面來看，政民互動中的繁文縟節就是公民在與政府溝通交流的過程中所感受到的繁瑣、僵化以及拖延等。④劉文：《繁文縟節：現代性視角的理解與反思》，《理論界》2019 年第1 期。公共部門通常與繁瑣耗時的行政程序聯系在一起，雖然既定的規則、流程規范了公務員的行為，降低了腐敗行為發生的概率，但是它使公民辦事變得復雜化，降低了公共部門的服務效率，阻礙了公共服務的有效提供。⑤Muhammad A Nisar，“Children of a Lesser God：Administrative Burden and Social Equity in Citizen-state Interactions，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.28，No.1，2018，pp.104-119.例如，妨礙家庭獲得所需的福利，或者妨礙納稅人進行準確的申報。⑥Christopher Carrigan，Sanjay K. Pandey and Gregg G. Van Ryzin，“Pursuing Consilience：Using Behavioral Public Administration to Connect Research on Bureaucratic Red Tape，Administrative Burden，and Regulation，”Public Administration Review，Vol.80，No.1，2020，pp.46-52.一些關于公民與政府互動中繁文縟節影響的研究已經證明，它導致行政延遲。⑦Christensen Julian，Lene Aar?e，Martin Baekgaard，Pamela Herd and Donald P. Moynihan，“Human Capital and Administrative Burden：The Role of Cognitive Resources in Citizen-state Interactions，”Public Administration Review，Vol.80，No.1，2020，pp.127-136.⑧Fabian Hattke，David Hensel and Janne Kalucza，“Emotional Responses to Bureaucratic Red Tape，”Public Administration Review，Vol.80，No.1，2020，pp.53-63.除此之外，繁文縟節還給公民帶來行政負擔，即政策實施過程中的繁重體驗，或者更具體地說，是“公民在與政府的互動中所經歷的學習、心理和合規成本”。⑨Pamela Herd and Donald P. Moynihan，Administrative Burden：Policymaking by Other Means. New York：Russell Sage Foundation，2018.例如，移民政策涉及的復雜的文件和高申請費用，以及高等教育政策，申請經濟援助所需要的高水平知識。①Donald Moynihan，Pamela Herd and Hope Harvey，“Administrative Burden：Learning，Psychological，and Compliance Costs in Citizen-state Interactions，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.25，No.1，2015，pp.43-69.有研究指出，過程性制度對公民參與有著重要的影響，過程性制度是指在公民參與政策的過程中對各個環節做出制度性規定。這個制度應該是規范且合理的，當制度開始演變成繁文縟節時，那么對公民參與的影響就會發生變化。②張宇：《行為引導與控制：提升公民政策參與有序性的雙重路徑》，《中國行政管理》2016 年第10 期。基于此，本研究提出假設1：

H1：繁文縟節對公民參與具有顯著負向影響。

（二）公民滿意度的中介作用

隨著新公共管理運動在公共領域內的發展，顧客滿意度這一概念和工具從企業管理領域被移植到了公共管理領域，由此“公民滿意度”應運而生，用來表示公民在實際感知政府部門所提供的公共產品和服務后與預期相比較而產生的一種心理狀態。從公民滿意度的概念可知，公民滿意度作為顧客滿意度的發展和延伸，同樣地，也顯示出了強烈的顧客導向，政府部門不再是管理者，而是成了公共服務產品的提供者，接受公共服務產品和服務提供的公眾就變成了“顧客”。公民滿意度這種直接面向公眾的評價模式與新公共管理中的政府績效評估的理念契合，所以公民滿意度就成了政府績效評估中的重要指標，同時也是判斷政府服務水平高低的重要指標。

繁文縟節與滿意度的關系，已經在公共管理文獻中被廣泛研究。一類研究是關于政府和公共組織內部在日常運轉中的繁文縟節對組織內部員工滿意度的影響，研究發現繁文縟節與工作滿意度之間呈現顯著的負相關。③David Giauque，Adrian Ritz，Frédéric Varone and Simon Anderfuhren-Biget，“Resigned But Satisfied：The Negative Impact of Public Service Motivation and Red Tape on Work Satisfaction，”Public Administration，Vol.90，No.1，2012，pp.175-193.④Leisha DeHart-Davis and Sanjay K. Pandey，“Red Tape and Public Employees：Does Perceived Rule Dysfunction Alienate Managers？”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.15，No.1，2009，pp.133-148.另一類研究是關于公民在與政府部門互動過程中面臨的繁文縟節對公民滿意度的影響，大部分研究都發現，二者之間存在顯著的負相關。⑤Donald Townsend and Karl Kosloski，“Factors Related to Client Satisfaction with Community-based Respite Services，”Home Health Care Services Quarterly，Vol.21，No.3-4，2002，pp.89-106.⑥王鴻儒：《政民互動下的公共服務滿意度研究——公民行政負擔感知的個體差異及影響》，《社會科學家》，2020 年第5 期。⑦Lars Tummers，Ulrike Weske，Robin Bouwman and Stephan Grimmelikhuijsen，“The Impact of Red Tape on Citizen Satisfaction：An Experimental Study，”International Public Management Journal，Vol.19，No.3，2016，pp.320-341.根據認知行為理論，認知活動能夠對行為產生重要的影響。一些研究發現公民對政府的滿意度會影響其政治參與行為，如參與群體性事件、制度化維權行為、基層人大選舉。⑧李保臣、李德江：《生活滿意感、政府滿意度與群體性事件的關系探討》，《中南民族大學學報》（人文社會科學版），2013年第2 期。⑨盧海陽、鄭逸芳、黃靖洋：《公共政策滿意度與中央政府信任——基于中國16 個城市的實證分析》，《中國行政管理》2016 年第8 期。⑩劉偉、彭琪：《政府滿意度、生活滿意度與基層人大選舉參與——基于2019 年“中國民眾政治心態調查”的分析》，《政治學研究》2021 年第2 期。基于此，本研究提出假設2：

H2：公民滿意度在繁文縟節對公民參與的影響中起中介作用。

H2.1：繁文縟節對公民滿意度具有顯著負向影響。

H2.2：公民滿意度對公民參與具有顯著正向影響。

（三）政府信任的調節作用

在繁文縟節影響公民參與的過程中，并非繁文縟節越多公民參與就一定會更少，我們還要考慮到其他社會環境和個體心理變量的影響，例如由政府信任所引發的感知和情緒反應。在組織研究領域，有學者研究發現，員工對組織權威，即組織管理層的信任能很好地預測員工的態度和行為。①于海波、方俐洛、凌文輇、鄭曉明：《組織信任對員工態度和離職意向、組織財務績效的影響》，《心理學報》2007 年第2 期。②Roger C. Mayer，James H. Davis and F. David Schoorman，“An Integrative Model of Organizational Trust，”Academy of Management Review，Vol.20，1995，pp.709-734.對于政府而言，公民信任政府也就意味著信任政府會關注公民利益、保障公民權利，因此公民對政府的認同也就是對自身參與價值的認同，當公民對政府失去信任時，公民參與的基礎也就消失了。那些具有較高政府信任的個體，通常更傾向于支持政府制定的相關政策、與政府合作。③孫昕、徐志剛、陶然、蘇福兵：《政治信任、社會資本和村民選舉參與——基于全國代表性樣本調查的實證分析》，《社會學研究》2007 年第4 期。④易承志：《政治信任與內在效能感對基層選舉投票的影響》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2015 年第6 期。

此外，政府信任可能會在繁文縟節與公民參與的直接關系中產生調節效應。根據社會交換理論，政府信任是公民在社會交換過程中，公民形成的對政府的信任與態度。這種關系一旦建立，公民將通過對政府的支持來維護二者之間的關系。⑤鄭建君：《政治效能感、參與意愿對中國公民選舉參與的影響機制——政治信任的調節作用》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2019 年第4 期。因此，對于高政府信任的公民來說，盡管繁文縟節降低了公共部門的辦事效率，但是由于信任政府會進一步使這些規則和制度合理化，從而能夠投入更多的努力參與政府活動。政府信任對參與行為的調節作用也在其他研究中被證實。⑥David De Cremer and Tom R. Tyler，“The Effects of Trust in Authority and Procedural Fairness on Cooperation，”The Journal of Applied Psychology，Vol.92，No.3，2007，pp.639-649.因此，本研究選擇政府信任作為調節變量來進一步考察繁文縟節與公民參與之間的關系。

現今的學術界對政府信任的界定大致形成兩種觀點：一種是將政府信任定義為對政府系統及其行為結果包括其工作人員的信任程度。⑦沈瑞英、周霓羽：《中國政府形象對政府信任的影響——基于CSS2013 數據的實證研究》，《上海大學學報》（社會科學版）2017 年第6 期。⑧蔣葉莎、羅教講：《政治資本與政府信任——基于2013 年中國社會狀況綜合調查的實證分析》，《廣州大學學報》（社會科學版）2016 年第10 期。另一種觀點更為寬泛，是將政府信任理解成為一種非常典型的制度信任⑨朱薈：《流動人口政府信任的實證檢驗研究——基于全國七城市的調查分析》，《公共管理學報》2014 年第4 期。，就是公民對政府體制以及政治制度的信任。這種政府信任是人們對政治制度以及政府的績效的可信性所做的一種理性評估。①唐有財、符平：《獲得感、政治信任與農民工的權益表達傾向》，《社會科學》2017 年第11 期。本研究中的政府信任采納的是前者對政府信任的理解。據此，本研究提出假設3：

H3：政府信任在繁文縟節對公民參與的影響中起負向調節作用。

本研究構建的理論假設模型如圖1 所示。

圖1 研究假設框架圖

為了檢驗上述假設，本研究設計了兩個調查實驗。實驗一主要探討繁文縟節對公民參與的影響以及公民滿意度的中介作用；實驗二分析了政府信任在繁文縟節和公民參與之間的調節作用。我們以公民參加聽證會的流程來模擬實驗情景。聽證制度源自西方，是我國民主政治形式多樣化的具體表現。聽證活動不僅極大促進了我國立法、司法和行政的民主化進程，更拓展了公民參與的廣度和深度。當前，關于參加聽證會的人選問題，我國的制度還不夠完善，除了聽證會主持人和利益相關者，對其他聽證參與者并沒有十分具體的要求。②王占可：《聽證制度存在的困境及其對協商民主的啟示》，《湖南省社會主義學院學報》2021 年第3 期。在一些文件中，雖然寫有可以自愿報名、隨機抽取等，但是實際上政府有關部門的聘請和推薦占主要比例，導致公民參與程度不夠高，部分原因歸結于公民參與意識和專業素質等，但參與流程的復雜程度、公民對政府的滿意度、政府公信力等因素也可能是導致公民參與率低下的原因。因此，本研究模擬了一個有固定流程的政府聽證會參與制度，通過操縱參會流程的復雜程度來測量繁文縟節、公民滿意度、政府信任和公民參與的高低程度。

三、公民滿意度在繁文縟節和公民參與中的中介作用研究

（一）方法與被試

實驗一采用單因素被試間設計。數據是在2021 年8 月收集的。為了盡量保證實驗的內部效度，本次實驗全部在上海地區進行，采用便利抽樣的方式選取了18 周歲以上的普通公民共460 人，隨機分成兩組，高繁文縟節組和低繁文縟節組各230 人。刪除部分無效數據后，最終有效數據涉及430人，高繁文縟節組223 人，低繁文縟節組207 人。兩組被試基本情況如表1 所示，兩組的基本情況差別不大，有利于保證實驗的內部效度。

表1 兩組被試的基本信息

（二）變量的操縱和測量

1. 繁文縟節的操縱和測量

本研究對繁文縟節的操縱參考了以往對繁文縟節進行實驗研究時的實驗設計①Lars Tummers，Ulrike Weske，Robin Bouwman and Stephan Grimmelikhuijsen，“The Impact of Red Tape on Citizen Satisfaction：An Experimental Study，”International Public Management Journal，Vol.19，No.3，2016，pp.320-341.②Fabian Hattke，David Hensel and Janne Kalucza，“Emotional Responses to Bureaucratic Red Tape，”Public Administration Review，Vol.80，No.1，2020，pp.53-63.，通過引入沒有合法目的的繁瑣規則和行政拖延，人為地制造了高或低繁文縟節。在這兩組實驗中，被試都會假設自己要參與政府的一場關于環保政策的聽證會，但是我們對參與聽證會的流程做了操縱。我們對繁文縟節的操作包括了兩個要素：步驟程序的繁簡和行政拖延的長短。①Wesley Kaufmann and Mary K. Feeney，“Beyond the Rules：The Effect of Outcome Favourability on Red Tape Perceptions，”Public Administration，Vol.92，No.1，2014，pp.178-191.②Barry Bozeman，Pamela N. Reed and Patrick Scott，“Red Tape and Task Delays in Public and Private Organizations，”Administration ＆ Society，Vol.24，No.3，1992，pp.290-322.③Sanjay K. Pandey and Stuart I. Bretschneider，“The Impact of Red Tape’s Administrative Delay on Public Organizations’Interest in New Information Technologies，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.7，No.1，1997，pp.113-130.④Barry Bozeman and Gordon Kingsley，“Risk Culture in Public and Private Organizations，”Public Administration Review，Vol.58，No.2，1998，pp.109-118.繁文縟節程序是基于筆者在實際體驗和走訪中的經驗，參考了Kaufmann 和Tummers 的實驗設計⑤Wesley Kaufmann and Lars Tummers，“The Negative Effect of Red Tape on Procedural Satisfaction，”Public Management Review，Vol.19，No.9，2017，pp.1311-1327.。具體來說，高程度繁文縟節包括7 個步驟，其中第7 個步驟還包含6 個小步驟，而且每個步驟所要求的內容也更為復雜，所涉及的時間較長；相比之下，低程度繁文縟節要精簡得多，只包含4 個步驟，每個步驟簡潔明了，沒有小步驟，所涉及的時間較短。本研究參考以往對繁文縟節的測量量表，對中外研究的測量量表進行整合，通過5 個題目來測量繁文縟節程度的高低，使用李克特量表，從1 到7，得分越高代表繁文縟節的程度越高。

2. 公民滿意度的測量

滿意度通常是指“對某個對象或經歷的評價態度”。⑥Oliver James，“Evaluating the Expectations Disconfirmation and Expectations Anchoring Approaches to Citizen Satisfaction with Local Public Services，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.19，No.1，2009，pp.107-123.雖然有大量關于私人物品和服務的滿意度的文獻，但大多數對公共部門滿意度的研究都是由公共機構自己進行的，并且針對的是管理決策，而不是解決理論問題。⑦Oliver James，“Evaluating the Expectations Disconfirmation and Expectations Anchoring Approaches to Citizen Satisfaction with Local Public Services，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.19，No.1，2009，pp.107-123.⑧Gregg G. Van Ryzin，“Expectations，Performance，and Citizen Satisfaction with Urban Services，”Journal of Policy Analysis and Management，Vol.23，No.3，2004，pp.433-448.⑨Gregg G. Van Ryzin，“Testing the Expectancy Disconfirmation Model of Citizen Satisfaction with Local Government，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.16，No.4，2006，pp.599-611.基于以上所述，我們使用了特定服務的公民滿意度操作，參考了Lars Tummers 對公民滿意度的測量⑩Lars Tummers，Ulrike Weske，Robin Bouwman and Stephan Grimmelikhuijsen，“The Impact of Red Tape on Citizen Satisfaction：An Experimental Study，”International Public Management Journal，Vol.19，No.3，2016，pp.320-341.，設計了4 個問題，選項為7 點量表，從1 到7 代表“非常不滿意”到“非常滿意”，得分越高，代表公民滿意度水平越高。

3. 公民參與的測量

本實驗對公民參與的測量主要來自對此聽證會參與的調查，以及對之后參與政治事務的意愿的調查。我們主要設計了4 個題目，選項為7 點量表，從1 到7 代表“非常不符合”到“非常符合”，得分越高，代表公民參與意愿越強烈。

各變量的具體測量和設計見表2。

（三）實驗步驟和材料

實驗由三部分組成。第一部分，參與者被要求提供一些基本信息，如年齡、性別、戶籍、學歷、職業等；第二部分，參與者被隨機分配到參與聽證會步驟的高或低繁文縟節組；第三部分，被試要回答一些關于該步驟的繁文縟節、滿意度和公民參與的問題。具體模擬繁文縟節程度高低的實驗材料如下（材料一是啟動高繁文縟節，材料二是啟動低繁文縟節）：

A 市發布了一項環保政策，為鼓勵A 市公民積極參與公共事務的治理，針對這項環保政策，A 市政府舉辦了一場聽證會。假設你是A 市的一名普通公民，現在你打算參加A 市政府的環保政策聽證會，申請參加聽證會的流程及要求如下。

材料一：

一、在政務公開網站下載并填報“聽證會申請表”，也可到政府有關部門領取紙質版申請表。

申請表內容包括一寸證件照、姓名、性別、政治面貌、年齡，學歷、血型、電話號碼、郵箱、戶口所在地、籍貫、通信地址、婚姻狀況、家庭成員、教育經歷、工作單位、工作性質、年收入、特長愛好等信息，共四頁內容。

二、請您在舉辦聽證會的一周前將申請表的紙質版交到政府指定部門。

三、您的申請表審核通過后，會收到申請已通過短信，政府會在聽證會開始前三天把“參會憑證”電子版發送到您的郵箱里；若收到申請已通過短信，但是未收到電子版“參會憑證”，可到政府指定部門領取紙質版“參會憑證”。

四、如果您收到申請已通過短信后，又有突發狀況不能參加，需在網站系統填報提交缺席說明，并下載打印，連同身份證復印件一起送到市政府辦公室，如沒有按照規定流程無故缺席，將會影響您的個人征信。

五、參加聽證會必須穿正裝，不可隨意。

六、聽證會的政策會在3～4 個月之后公布實行。

七、如果您的觀點和提議當場被采納到該政策中，會有1000 元的獎金，獎金的領取流程：

1. 您需要先去市政辦公室找到聽證會的負責人拿到獎金領取證明；

2. 在政府財務網站系統申請領取獎金（需拍照上傳您的身份證、獲獎證明，填寫年齡、學歷、血型、婚姻狀況、年收入、銀行卡號等）；

3. 系統審批周期一般在3～4 周；

4. 系統的申請審批通過后，將系統的申請書下載并打印2 份；

5. 分別找聽證會的負責人和財務處相關負責人蓋章；

6. 拿著2 份蓋章的申請書交到財務處，財務處會在2 個月之內將1000 元匯到您的銀行卡里。

材料二：

一、在政務公開網站線上填報“聽證會申請表”并點擊提交；若不會網上操作，可致電012345，向工作人員提供基本信息，由工作人員幫忙提交申請。

申請表內容包括姓名、電話號碼、郵箱、通信地址等簡單的基本信息，不超過半頁內容。

二、您會在系統提交后的24 小時內收到以郵件形式發送的電子版“參會憑證”；若無郵箱，您會在系統提交后的48 小時內收到快遞寄送的紙質版“參會憑證”。

三、聽證會的政策會在三天內公布實行。

四、如果您的觀點和提議當場被采納到該政策中，請您會后到工作人員處登記個人姓名和銀行卡號，會有1000 元的獎金，獎金會在聽證會結束后的24 小時內匯入您的銀行卡內。

（四）量表的信效度檢驗和變量的操縱檢驗

1. 量表的信效度檢驗

對本研究中的三個變量進行驗證性因子分析，各題目的因子載荷值均在0.89 以上，三個變量的AVE 均大于0.8，CR 均大于0.9，Cronbach’s Alpha 值均大于0.9，符合量表的信效度要求，結果如表2。

表2 量表的信度效度檢驗

2. 變量的操縱效果檢驗

獨立樣本t 顯示高繁文縟節組和低繁文縟節組的實驗參與者對繁文縟節的感知存在顯著差異（M高繁文縟節組=5.473，SD=1.407，M 低繁文縟節組=2.799，SD=1.286，t=24.068，P＜0.001，Cohen’s d=1.98），表明實驗操縱有效。

（五）實驗結果分析

1. 各個變量的相關系數

各變量間的相關系數參見表3，從中可以看出各變量間均顯著相關，繁文縟節與公民滿意度、公民參與都顯著負相關，公民滿意度和公民參與顯著正相關。

表3 各變量的相關系數

2. 結構方程模型的擬合程度

模型擬合指數見表4，從表中可以看出，P 值為0.000，（χ2/df 為2.458（＜3），RMSEA 為0.058（＜0.08），相對擬合指數都大于0.9，各項指標全部達到要求，由此得出該模型擬合度較好。

表4 結構方程模型的擬合指數

3. 結構方程模型的路徑系數檢驗

圖2 和表5 和反映了該模型的具體路徑系數，對數據結果進行分析可以得出繁文縟節對公民參與的標準化路徑系數為-0.217，P＜0.001，假設1 得到了驗證，即繁文縟節對公民參與產生了顯著的負向影響。繁文縟節對公民滿意度的標準化路徑系數為-0.911，P＜0.001，假設2.1 得到了驗證。公民滿意度對公民參與有著顯著的正向影響，標準化路徑系數為0.747，P＜0.001，假設2.2 得到了驗證。

圖2 模型的標準化路徑系數

表5 結構方程模型的路徑系數檢驗結果

4. 中介效應檢驗

本實驗使用AMOS 軟件內置的有偏差矯正的Bootstrap 法，對公民滿意度在繁文縟節和公民參與之間的中介效應進行了進一步檢驗。偏差校正的Bootstrap 在95%的置信水平情況下，若置信區間的ULCI（上限）和LLCI（下限）中間沒有出現0，就可以認為存在中介效應，反之，就證明中介效應不成立。①Matthew S.Fritz and David P. MacKinnon，“Required Sample Size to Detect the Mediated Effect，”Psychological Science，Vol.18，No.3，2007，pp.233-239.筆者在研究時反復抽樣2000 次，從數據結果中得出，在繁文縟節對公民參與的中介效應中，S.E.為0.0444，上限為-0.4790，下限為-0.6568，置信區間不存在0，說明公民滿意度在繁文縟節和公民參與之間的中介效應顯著，假設2 再次得到驗證。

實驗結果表明，繁文縟節不僅會對公民參與產生直接的顯著影響，也會通過公民滿意度這一中介變量對公民參與產生顯著的間接影響，假設1 和假設2 都得到了驗證。

四、政府信任在繁文縟節和公民參與中的調節作用研究

（一）方法與被試

實驗二采用雙因素（高/低繁文縟節*高/低政府信任）被試間設計，采用便利抽樣的方法在上海選取了18 周歲以上的普通公民共440 人，隨機分成四組，每組110 人。實驗刪除部分無效數據后，最后得到有效數據情況如下：實驗A 組是低政府信任*低繁文縟節組，共106 人；實驗B 組是低政府信任*高繁文縟節組，共103 人；實驗C 組是高政府信任*低繁文縟節組，共105 人；實驗D 組高政府信任*高繁文縟節組，共105 人。各組被試人數共為419 人。

兩組被試的基本情況可以從表6 看到，每組的基本信息差異較小，可以在一定程度上保證實驗的內部效度。

表6 四組被試的基本信息

（二）變量的操縱和測量

1. 政府信任的操縱和測量

對政府信任的測量通常使用主觀報告的問卷法，應用比較廣泛的有Muller 和Jukam 的政府信任量表。①Edward N. Muller and Thomas O. Jukam，“On the Meaning of Political Support，”The American Political Science Review，Vol.71，No.4，1977，pp.1561-1595.Tyler 和Lind 認為，公民對政府的信任有兩個維度，分別是能力和動機兩個方面。②Tom R.Tyler and E. Allan Lind，“A Relational Model of Authority in Groups，”Advances in Experimental Social Psychology，Vol.25，1992，pp.115-191.Mayer 等在歸納已有研究的基礎上，將權威信任的測量維度總結為能力、仁愛和誠實三個維度。③Roger C. Mayer，James H. Davis and F. David Schoorman，“An Integrative Model of Organizational Trust，”Academy of Management Review，Vol.20，1995，pp.709-734.不同學者對政府信任維度的概括存在差異，但整體上政府行政能力、動機以及可信度在很多的研究中都被提及，而且是政府信任的重要維度。雖然主觀問卷測量法比較多，但在政府信任的實驗操縱方面，卻鮮有研究采用。①Margaret Levi and Laura Stoker，“Political Trust and Trustworthiness，”Annual Review of Political Science，Vol.3，2000，pp.475-507.Sigelman 等使用實驗室方法來研究影響人們對官員評價的因素，在實驗中研究者會使用不同內容對變量進行操縱。②Lee Sigelman，Carol K. Sigelman and Barbara J. Walkosz，“The Public and the Paradox of Leadership：An Experimental Analysis，”American Journal of Political Science，Vol.36，No.2，1992，pp.366-385.也有學者使用文字描述對高或低的權威信任進行操縱，當實驗對象閱讀完實驗材料之后，兩個組會分別被告知兩種截然不同的情境。③Van den Bos Kees，Wilke Henk A. M.，Lind E. Allan and Vermunt Ri?l，“Evaluating Outcomes by Means of the Fair Process Effect：Evidence for Different Processes in Fairness and Satisfaction Judgments，”Journal of Personality ＆ Social Psychology，1503.與此類似，De Cremer 和Tyler 在其研究中，對權威信任的操縱進行了細化，將文字介紹分為兩部分，第一部分是對權威可信度的整體介紹，第二部分是某個已經參加過該實驗的參與者對團隊領導的評價。高權威信任組會被告知對領導者積極的評價內容，低權威信任組則被要求閱讀兩部分文字均為消極的評價材料。④⑤David De Cremer and Tom R. Tyler，“The Effects of Trust in Authority and Procedural Fairness on Cooperation，”Journal of Applied Psychology，Vol.92，No.3，2007，pp.639-649.

基于此，本研究對政府信任的操縱主要參考De Cremer 和Tyler 實驗研究中的設計⑤，從政府的能力、動機和可信度三個維度進行實驗內容的操縱和問題的設計。本實驗通過對當地政府可信度的總體介紹，來實現對高/低政府信任的操縱。實驗設計了5 道題目進行測量，具體題目見表7，選項為7點量表，從1 到7 代表“非常不相信”到“非常相信”，得分越高，代表對政府信任度越高。

2. 繁文縟節的操縱和公民參與的測量

繁文縟節的啟動方式和測量問題仍采用實驗一中的啟動和測量方式，因變量公民參與的測量也沿用實驗一中的測量方式。

（三）實驗程序與材料

實驗由三部分組成。第一部分，被試者被要求提供一些基本信息，如年齡、性別等；第二部分，被試被隨機分配在不同的實驗組閱讀實驗材料；第三部分，要求被試回答繁文縟節、政府信任和公民參與的問題。

政府信任的啟動材料如下（材料一是啟動高政府信任，材料二是啟動低政府信任）；繁文縟節的啟動材料和實驗一相同。

材料一：

假設你是A 市的一位普通公民，在A 市政府的良好治理和帶動下，人民生活水平都有顯著提高。過去五年內，政府出臺的幾項公共政策，都是程序公開地展開著，十分有效地解決了A 市的一些問題。而且政府行政人員體察民情，經常幫助人民解決實際困難，公民對A 市政府的評價都很高。您前幾天去政府辦理事情，行政人員態度十分友好，細心解答您的疑問并快速有效地幫您辦理好事情。政府也有完善的預防危機事件的機制，過去五年內，僅發生過一次重大突發公共危機事件，且由于政府的及時妥善應對，危機得到了很好的解決，對社會的危害也降到了最低。

材料二：

假設您是A 市的一位普通公民，在A 市政府的管理下，民眾和企業經常會遇到各種名頭的繳費項目，使您不得不向政府交錢。過去五年內，政府僅出臺了兩項公共政策，民眾也不清楚政策的執行程序，這兩項政策都增加了民眾的負擔。政府行政人員不作為、亂作為，公民對A 市政府的評價都很差。您前幾天去政府辦理事情，行政人員態度十分惡劣，對您的提問十分不耐煩并且告訴您等有消息會通知您，沒有給具體的等待時間。針對危機事件，政府沒有制定十分完善的預防機制，經常是事后處理，給社會造成很大的危害。

（四）量表的信效度檢驗和變量的操縱檢驗

1. 量表的信效度檢驗

本研究的三個變量都進行了驗證性因子分析，各題目的因子載荷值均在0.87 以上，三個變量的AVE均大于0.8，CR 均大于0.9，Cronbach’s Alpha 值均大于0.9，符合量表的信效度要求，結果如表7 所示。

表7 量表的信度效度檢驗

2. 變量的操縱效果檢驗

筆者同樣對繁文縟節和政府信任的操縱進行了獨立樣本t 檢驗，結果如表8 所示。高繁文縟節組的均值明顯高于低繁文縟節組，t 值為25.168，P＜0.001，Cohen’s d 值為2.46，實驗對繁文縟節的操縱有效。高政府信任組的均值明顯高于低政府信任組，t 值為33.337，P＜0.001，Cohen’s d 值為3.26，實驗對政府信任的操縱同樣也是有效的。

表8 變量操縱的有效性檢驗

（五）實驗結果分析

1. 各個變量的相關系數

各變量間的相關系數參見表9，從中可以看出，交互項與繁文縟節和政府信任之間不相關，各變量間均相關，繁文縟節與公民參與顯著負相關，政府信任與公民參與顯著正相關。接下來我們將利用結構方程模型（SEM）進一步證明三個變量間的關系，對其進行模型建構和數據分析。

表9 各變量的相關系數

2. 結構方程模型的擬合程度

實驗二同樣使用了AMOS 軟件，通過結構方程模型對假設進行驗證，從表10 可以看出，P 值為0.000，χ2/df 為2.129（＜3），RMSEA 為0.052（＜0.08），相對擬合指數都大于0.9，各項指標全部達到要求，由此得出該模型擬合度十分好。

表10 結構方程模型的擬合指數

3. 結構方程模型的路徑系數檢驗

圖3 和表11 反映了該模型的具體路徑系數，分析得出繁文縟節對公民參與的標準化路徑系數為-0.614，P＜0.001，假設1 再次得到了驗證。交互項對公民參與的標準化路徑系數為-0.067，P 為0.027（＜0.05），政府信任在繁文縟節對公民參與中起到了調節作用，假設3 得到了驗證。

圖3 模型的標準化路徑系數

表11 結構方程模型的路徑系數檢驗結果

4. 調節效應的檢驗

為了再次驗證政府信任的調節作用，我們使用了偏差校正的Bootstrap 在95%的置信水平情況下，得到上限（ULCI）為-0.0025，下限（LLCI）為-0.0513，置信區間不存在0，顯著性水平P=0.031＜0.05。同時從圖4 中可以明顯看出，高政府信任組的公民參與程度要明顯高于低政府信任組，同時對于高政府信任的人來說，繁文縟節對公民參與的影響較小，再次說明政府信任弱化了繁文縟節對公民參與的影響，起到了顯著的調節效應，假設3 得到驗證。

圖4 政府信任的調節效應示意圖

五、研究結論與討論

（一）主要結論

本研究探討了繁文縟節對公民參與的影響及其機制，采用調查實驗法，通過實證數據分析，得出以下主要結論：繁文縟節顯著負向影響公民滿意度、政府信任和公民參與；公民滿意度在繁文縟節與公民參與的關系中發揮中介作用；政府信任在繁文縟節與公民參與二者關系中發揮負向調節作用，當人們對政府的信任度較高時，繁文縟節對公民參與的影響會減弱。

（二）理論意義

第一，本研究探討了公民參與的提升機制，豐富了公民參與的前因變量研究。打造共建共治共享的社會治理格局，離不開廣大人民群眾在治理實踐過程中的廣泛參與。影響公民參與的因素眾多，但是鮮有從繁文縟節的視角開展研究。繁文縟節，或繁重的行政法規和要求，對公民參與有若干負面影響。它制造障礙，阻止公民獲得及時準確的政府信息。一些潛在參與者可能會因為繁文縟節而回避參與。本文證實了繁文縟節是公民參與的重要障礙，這與以往的研究相一致。①Barry Bozeman and Gordon Kingsley，“Risk Culture in Public and Private Organizations，”Public Administration Review，Vol.58，No.2，1998，pp.109-118.②Kaifeng Yang and Sanjay K. Pandey，“Further Dissecting the Black Box of Citizen Participation：When Does Citizen Involvement Lead to Good Outcomes？”Public Administration Review，Vol.71，No.6，2011，pp.880-892.

第二，本研究豐富并擴展了繁文縟節的研究領域，彌補了繁文縟節對公民影響這一研究領域的不足。依據受眾群體的不同，我們可以將繁文縟節分為兩種類型：一是政府和公共組織內部日常運轉所經歷的繁文縟節，二是企業、社會組織和公民等與政府互動中的繁文縟節。①馬亮、孫曉燕：《繁文縟節的起源、特征與影響》，《吉首大學學報》（社會科學版）2012 年第6 期。雖然外部利益相關者也受到了來自政府的繁文縟節的困擾，但是組織內部的繁文縟節仍然是研究的重點。有學者呼吁對繁文縟節的研究可以從公民態度和行為兩個角度來考慮，對繁文縟節的結果變量及其具體作用機制進行深入研究，比如公民對政府的信任、公民合作行為和公民參與等。②郭金元、陳志霞、元帥：《重新審視繁文縟節：概念和測量及其三維控制模型》，《公共管理評論》2021 年第1 期。本研究聚焦外部利益相關者——公民——這一特殊又重要的群體，強化了繁文縟節的學術研究和實踐對話。

第三，本研究通過實驗法探討了繁文縟節影響公民參與的過程機制。首先，研究引入了公民滿意度變量，證明了公民滿意度在繁文縟節與公民參與關系中的中介作用，明確了繁文縟節影響公民參與的一個傳導機制。其次，研究引入了政府信任變量，證明了政府信任在繁文縟節和公民參與關系中的負向調節作用，這一結論為繁文縟節影響公民參與的作用機制找到了一個作用條件，有助于更清晰地理解繁文縟節影響公民參與的路徑機制。最后，本研究采用的是實驗法，實驗法是探究因果關系的重要方法，而以往有關繁文縟節或公民參與的研究多采用橫截面調查的方法，易存在內生性問題（如反向因果關系、忽略變量偏差或選擇偏差）。

（三）實踐意義

1. 深化改革，剪除繁文縟節

繁文縟節是正式規則的功能異化和扭曲，無形中產生了一系列的負面影響。③Wesley Kaufmann，Gabel Taggart and Barry Bozeman，“Administrative Delay，Red Tape，and Organizational Performance，”Public Performance ＆ Management Review，Vol.42，No.3，2019，pp.529-553.④Carola van Eijk，Trui Steen and René Torenvlied，“Public Professionals’Engagement in Coproduction：The Impact of the Work Environment on Elderly Care Managers’Perceptions on Collaboration with Client Councils，”The American Review of Public Administration，Vol.49，No.6，2019，pp.733-748.⑤Rutger Blom，Rick T. Borst and Bart Voorn，“Pathology or Inconvenience？ A Meta-analysis of the Impact of Red Tape on People and Organizations，”Review of Public Personnel Administration，Vol.41，No.4，2021，pp.623-650.為促進社會治理實踐領域的公民參與，我們要梳理、識別和剪除公共部門中存在的繁文縟節，適時地重新審視已有的工作程序和規則，認真評估其必要性和運行效率，及時調整或廢止繁冗、低效的規章程序，優化工作流程，提高行政工作的效率與政府服務的質量，為公民參與提供科學、高效的保障。

2. 以民為本，重視公民滿意度

公民滿意度受公民期望的影響，當公民的期望與現實之間差距過大時，其滿意度就會降低。因此，要想提高公民滿意度，就要縮小公民的實際感知與期望之間的差距。基于此，政府部門在進行公共治理的過程中，首先要清楚了解和把握公民對于政府部門的期望以及公民對滿足自身需求的期望，從公民需求和期望的角度出發，為公民提供符合其期望的服務。其次，政府部門也要在與公民交流的過程中選用恰當的方式，努力讓公民清楚地了解最真實的行政工作。另外，增強政府工作人員的服務能力，尤其是直接與公民接觸和交流的政府基層和一線工作人員，他們的工作態度和行為構成了公民對公共部門感知和評價的基礎。

3. 取信于民，提高政府信任度

政府信任作為一種理性化的政治態度，受到復雜多元因素的相互影響。對于政府部門而言，至少可以從以下幾個方面入手：第一，要推進政府治理能力現代化，不斷提高公共服務能力，建設人民滿意的服務型政府；第二，通過信息化技術推動公共部門的現代化，不斷提高公共服務績效，提高行政管理效率，進而提高政府信任水平；①朱春奎、毛萬磊：《政府信任的概念測量、影響因素與提升策略》，《廈門大學學報》（哲學社會科學版）2017 年第3期。②楊三、康健、祝小寧：《基本公共服務主觀績效對地方政府信任的影響機理——公眾參與的中介作用與獲得感的調節效應》，《軟科學》2022 年第1 期。第三，加強信息的公開、透明，提高政府部門與公民的溝通能力，營造良好的政民互動關系，增強公眾對政府工作的理解與支持。

（四）研究不足與展望

本研究的不足有以下幾點：第一，兩個實驗都是使用情景模擬實驗實施的，因此測量的公民參與并不是真正的行為，而是公民的參與意愿；第二，本次實驗研究主要是在上海地區進行的，上海社會經濟發展水平相對較高，而且互聯網等信息設備和技術的普及率也更高，但對于其他省份或者欠發達地區，本文的研究結論在推廣上可能會存在一定的局限性；第三，繁文縟節與公民參與之間具體作用路徑不止公民滿意度和政府信任這兩個變量，還有一些其他的變量有待探索。

未來的研究可以采用實地實驗的方法，探討公民在繁文縟節方面的真實經歷如何影響他們的參與行為；此外，擴大研究的人群和區域，例如那些在總人口中更具代表性的參與者，或者那些對政治和政府流程了解程度較低的參與者，提高研究的外部效度；最后，在繁文縟節與公民參與二者關系的研究中可以探討其他變量，例如組織因素（如組織特征、程序公平、領導力）、情境因素（如社會規范、結果依賴性、參與類型）和個人因素（如公共服務動機、知識水平）等，為政府制定干預措施以降低繁文縟節、促進公民參與提供更有價值的建議。