紓困與破局：國有農用地使用權確權登記制度研究

文/朱維蕊

一、問題的提出

農用地作為農業生產發展的基礎，在人類社會的發展進程中起著基礎性的作用。國有農用地是我國農用地資源的重要組成部分，其使用主體包括農民集體及國有農場、林場等單位。農民集體在家庭聯產承包責任制之下，對國有農用地進行開發利用，農場、林場等單位通過將國有農用地交由職工經營以實現對國有農用地的使用。國有農用地不僅對于農業的現代化發展至關重要，還具有保障國家糧食安全的重要戰略意義。隨著社會經濟的快速發展，我國面臨著現代化轉型，人口在城鄉之間加速流轉，農業的相對收益不斷下降。因此，增強對未完全開發利用的國有農用地的使用與管理、促進國有農用地的流轉、盤活國有農用地的價值等，對促進經濟社會可持續發展有著十分重要的意義。

可供采用的司法規范與多樣的社會需求之間總是處于緊張狀況。[1]隨著國有農場規模的擴大，如何提高國有農用地的利用效率、完善國有農場管理體制、實現國有農場最優的制度安排成為無法回避的問題。目前，對于農用地制度的設計，更多集中于集體農用地。國有農用地的相關規范存在專門法律欠缺、立法層次較低的問題，不足以回應國有農用地使用與流轉過程中產生的實踐需求。[2]在實踐中，國有農用地上的權利內涵，既包括國有農用地的所有權，還涵蓋了國有農用地的使用權與承包經營權。

對國有農用地的使用權進行確權登記，是國有農用地實現流轉的重要前提，對于明確相關主體的權利義務、保護權利人的利益有著重要的意義。國有農用地使用權確權登記制度是國有農用地確權登記制度的重要內容。目前，對國有農用地確權登記制度尚未出臺相應法律。在實踐中，通常由地方政府根據本區域的實踐需要制定相應的行政法規、規范性文件予以調整。自2001年《國土資源部、農業部關于依法保護國有農場土地合法權益的意見》出臺后，國有農用地使用權確權工作在全國各地展開，并在總體上取得了良好進展。然而，在實踐中，該項工作仍存在諸多爭議亟待解決。

二、國有農用地使用權確權登記的實踐困境

（一）使用權權屬不明

盡管《民法典》第三百四十三條對國有農用地的承包經營作出了規定，但對于國有農用地使用權的物權屬性是否屬于《不動產登記暫行條例》規定的范圍以及應如何進行確權登記并未予以回應，即國有農用地使用權究竟是以獨立的用益物權形態存在，抑或僅為附屬于所有權之上的權能。國有農用地使用權屬性的明晰對于其確權登記至關重要。如果國有農用地使用權的權利屬性并不明確，則權利主體也難以明確，這無疑將對國有農用地的確權登記造成阻礙，進而影響國有農用地使用權的流轉，難以最大化地釋放國有農用地的價值與活力。若國有農用地使用權是附屬于所有權之上的權能，則當國有農用地所有權發生改變，國有農用地使用權人對于國有農用地的利用也會受到影響，如此安排不利于形成穩定的國有農用地使用權利義務關系。本文認為，國有農用地使用權作為一項獨立的用益物權存在，應允許其登記為獨立的權利，這有利于保障權利人的權益，促進國有農用地使用權的流轉，且更符合實踐發展的現實需求。[3]

（二）確權登記工作粗放

對國有農用地使用權進行確權登記前，需要對國有農用地上的權利狀況包括但不限于權利主體、國有農用地的范圍進行調查。在明確國有農用地上的權利狀況后，才能準確地予以登記確認。在實踐中，存在國有農用地確權登記工作不夠細致的現象，即在登記時并未區分國有農用地范圍內可能存在的如耕地、荒地等多種土地利用類型，也未考慮可能同時存在的居民房、農場以及其他不同的建筑設施，而只是將多種土地利用類型作為整體予以登記。如此安排雖然簡化了登記環節、縮短了登記流程與時間，但不利于土地資源的合理利用，也不利于保障相關權利人利益。[4]

（三）權屬來源資料缺失

改革開放前，國家通過劃撥方式設立了國有農用地使用權。1950年6月實施的《土地改革法》第十五條規定，農事試驗場或國營示范農場的土地屬于縣級以上人民政府劃撥的國有土地。由于時間久遠，對于部分不存在權屬來源資料的土地，權利主體難以重置或重新獲取相關資料，原本存在的權屬來源資料可能也已毀損滅失，導致難以確定國有農用地的權利狀態，為相關國有農用地使用權帶來登記確權上的障礙。更復雜的情況是，部分國有農場可能與周邊集體農場存在權屬爭議，如果無法解決相關權屬爭議，貿然進行土地確權登記，則可能引起不必要的群體性社會糾紛。因此，如果需要對國有農用地進行確權登記，需先清理訴爭國有農用地上的權屬爭議，再開展相關確權登記工作。

（四）登記經費不足

在國有農用地使用權確權登記前，還需要明確國有農用地上的權利范圍。對于權屬來源材料缺失的地塊，需要通過測繪、權籍調查等方式明確爭議地塊的范圍。對于國有農用地權利范圍的確定，需要測繪技術予以支持。登記主管部門委托專業測繪部門或采取無人機技術，對申請登記的國有農用地進行測繪，或在確權過程中開展權籍調查，都需耗費一定的經費與人力。如果沒有財政上的支持，相關部門難以開展有效工作。在實踐中，當地政府以及國有農場難以承擔所有的國有農用地使用權確權登記過程中產生的費用，國有農用地使用權登記存在經費不足的情況。

三、國有農用地使用權確權登記制度紓困

（一）物權屬性的肯認

首次，國有農用地使用權是否具有物權屬性，現行法律規范并未予以明確，只是在部門規章及相關的規范性法律文件中有所涉及。在實踐中，國有農用地使用權的權能與用益物權的內涵相一致，如《內蒙古自治區國有農牧場條例》第十一條與《民法典》第三百四十四條所規定的用益物權人所享有的權利實際上是相同的。然而，前者并非法律，用益物權的設立必須通過法律加以設定，即需遵循物權法定原則。用益物權不能通過行政法規或者規范性文件予以設立。因此，無法根據該條例證明國有農用地使用權是用益物權。

其次，從部分地方的實踐來看，農場國有農用地使用權可以進行抵押，抵押的前提是該權利屬于所有權或用益物權。換言之，在實踐中，國有農用地使用權被賦予了物權屬性，被視為獨立的用益物權，能夠回應社會經濟發展的實踐需求。[5]

最后，國有農場土地使用權證上可能同時登記了多種用途的土地，包括建設用地、宅基地與農用地等。除國有農用地使用權之外的建設用地、宅基地使用權都屬于用益物權。三項權利均屬劃撥方式取得，而國有農用地使用權被排除在用益物權之外，從體系化角度考量難以自圓其說。

綜上，將國有農用地使用權定性為用益物權，符合促進國有農用地使用權流轉的政策傾向。在暫無法律明確規定的情形下，可以通過司法解釋或行政法規的方式，先行制定國有農用地使用權確權登記制度，為將來在用益物權中增加國有農用地使用權的正式立法進行鋪墊，從而保障國有農用地體制改革順利開展。

（二）登記范圍的確定

明確國有農用地土地確權登記范圍，才能精準實現國有農用地使用權確權登記。確權勘界可以使用無人機拍攝方式，也可以由主管部門委托專業測量機構確定登記面積及相關內容。[6]具體采用何種方式，應賦予主管部門在考量經費、時間成本的基礎上自由裁量的權利。在登記管轄范圍時，不宜再以國有農用地作為整體進行全域登記。在實踐中，國有農場范圍內存在著多種用地類型，包括但不限于耕地、荒地以及建設用地。對于建設用地，應采取區別于非建設用地的登記方式，即將其作為國有建設用地使用權進行確權登記。如用地類型屬于非建設用地，如耕地、荒地等，可依據《不動產登記暫行條例實施細則》有關規定進行辦理。對國有農用地進行分類管理、分類登記，才能充分實現對權利人利益的保護。

（三）登記內容的明晰

在確定登記范圍的基礎上，國有農用地使用權登記的權利內容也應予以明確。國有農用地所有權歸屬于全體公民。因此，國有農用地所有權并非確權登記的對象。國有農用地確權登記的對象應包括國有農用地使用權、抵押權與地役權。抵押權、地役權的登記應在國有農用地使用權的基礎上進行登記，以國有農用地使用權的內容為限進行登記，不應超出國有農用地使用權所登記的權利范圍以及期限。國有農用地使用權登記內容主要包括使用權的性質、地理位置、分界線、權利人名稱或姓名、使用期限等。

（四）糾紛調處機制的完善

國有農用地產權爭議基于歷史遺留問題產生，其糾紛可能產生于國有農用地使用權設立之初，也可能產生于國有農用地使用權代際流轉過程中。實際使用國有農用地的主體可能缺乏權屬證明材料，或者權屬證明材料不清，但其占有、使用國有農用地的權利狀態已經持續了一定時間，形成了比較穩定的權利義務關系。如果僅因為權屬材料存在瑕疵，就在缺乏法律依據的前提下，剝奪其現實享有的財產利益，可能引起不必要的社會矛盾。

然而，針對一些強占、多占狀況或者在獲得國有農用地使用權之時符合法律規定的條件，但隨著時間的推移已經不再滿足繼續享有國有農用地使用權條件的情形，應采取相應措施收回土地，或收取改變土地用途的費用。在國有農用地確權的過程中，應本著以事實為根據、尊重歷史的原則解決國有農用地產權糾紛。對于因產權爭議產生的國有農用地糾紛，地方政府相較于人民法院而言，應在調處糾紛中發揮更大的作用。各級人民政府可以根據本區域的實際情況與現實需求，制定相應的行政法規或規范性文件，從而明確國有農用地產權登記與爭議解決的流程。

（五）財政支持政策的落實

在國有農用地確權登記過程中，對申請登記地塊的面積、界址、用途進行勘定可能會涉及委托專業測繪部門進行測繪或者采取無人機技術采集、分析數據的費用，還涉及在確權過程中開展權籍調查可能耗費的人力、物力。因此，還應加強國有農用地使用權登記的財政支持力度，完善相應規章制度。

四、結語

國有農用地使用權確權登記制度可以實現權利公示的功能，保障相關權利人的權益，這是國有農用地使用權流轉必不可少的環節。在實踐中，國有農用地使用權確權登記存在權屬不明、確權登記工作不夠細致、權屬來源資料缺失以及缺少財政經費支持等問題，對國有農用地使用權確權登記工作造成了阻礙。目前，法律并未明確規定國有農用地使用權屬于用益物權，但實踐中，國有農用地使用權人享有的權益與用益物權人所享有的權利內容相一致。可以通過諸如無人機拍攝技術，或者請專業機構測量，明確國有農用地土地確權登記范圍，細化國有農用地使用權確權登記的類型，對國有農用地進行分類管理、分類登記，從而實現對權利人的保護。此外，在明確國有農用地使用權權利屬性的基礎上，應明確國有農用地使用權登記的對象，以國有農用地使用權登記的內容為基礎進行登記。同時，健全和完善國有農用地產權糾紛調處機制。最后，對國有農用地使用權登記工作應給予財政支持，保障國有農用地使用權確權登記工作的開展。