駐村第一書記制度實施中存在的問題與對策

丁春福 石 峰

“第一書記”一詞在我國帶有濃厚的政治色彩，通常指黨組織的第一負責人。在20世紀50年代初期，黨中央曾設“第一書記”作為省級、市級地方黨組織的一把手。黨的十二大之后，“第一書記”這一稱謂逐漸淡出地方黨委層面，僅在軍隊范圍內使用。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要加強基層全面建設、提升基層治理水平、實現廣大鄉村地區精準扶貧脫貧以及鄉村振興戰略的持續實施。因此，向鄉村選派第一書記的做法又屢見不鮮，尤其是近年來精準扶貧工作的開展更促進了第一書記制度的廣泛推行。“2015年5月中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室聯合發布《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求2015年全年實現所有貧困村都有駐村工作隊、所有貧困戶都有對口幫扶負責干部”，〔1〕自此，駐村第一書記制度全面鋪開。六年以后，我國全面建成小康社會，實現了第一個百年奮斗目標，開始向第二個百年奮斗目標啟航。基于我國鄉村振興戰略實施的時代背景，著眼于助力鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，2021年5月中共中央辦公廳印發《關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見》〔2〕（下文簡稱《意見》）。自此，駐村第一書記制度進入一個新的發展階段。在上述發展背景下，實現鄉村振興需要不斷完善駐村第一書記制度，使其不斷適應黨中央對農業農村現代化發展、強化基層黨組織執政能力、全面落實“三農”工作等問題提出的新要求，并在實踐中充分貫徹新發展理念，推動高質量發展。因此，在新的條件下不斷完善和發展駐村第一書記制度，是值得研究的重大理論和實踐課題。

一、駐村第一書記制度實施的主要成效

駐村第一書記制度實施以來，取得了巨大成效，主要表現在以下幾個方面：

1.取得了精準扶貧、全面脫貧的豐碩成果

截止到2020年底，全國已經累計委派過300多萬名第一書記和駐村干部，全國駐村工作隊達到25.5萬個左右，實現貧困村駐村工作隊全覆蓋。〔3〕黨的十八大至2020年底，全國年均脫貧的農村人口數量約為1000萬人，相當于每一年都有一個中等國家人口數量的農村居民擺脫了貧困。我國廣大農村地區民生狀態得以全面改善，達到了“兩不愁（不愁吃穿）、三保障（義務教育、基本醫療與住房安全有保障）”的狀態。大部分村鎮還實現了安全飲水保障，基礎設施建設也有了全面加強。在此期間我國有2000多萬名貧困群眾被納入了低保以及社會救助體系；有2000多萬名貧困患者被納入醫療保障體系或者直接獲得了醫療救治；有2400多萬名殘疾貧困群眾接受了生活補貼及護理照顧。〔4〕而上述成就是與廣大駐村第一書記、駐村工作隊的辛勤付出分不開的。可以說，他們在脫貧攻堅的征程中，發揮了無可替代的作用。他們運用智慧才干和多方資源，讓各項扶貧脫貧政策切實落地實施，造就了我國脫貧攻堅、鄉村振興歷程中的累累碩果。

2.提升了鄉村（尤其是貧困村）治理水平

各地駐村第一書記按照各自所在地規定，在生產和發展方面，因村制定脫貧計劃；精準識別貧困戶，建立更加細化的管理臺賬；協助改善貧困村生活基礎設施條件；根據脫貧規劃制定脫貧目標、細化脫貧任務、制定村莊產業發展規劃、帶領村民實施；組織成立群眾性產業發展社團；抓好抓實黨員精準扶貧示范項目，促進當地經濟發展。在民生方面，駐村第一書記經常入戶走訪，幫助群眾解決實際問題，在工作中不斷提高自身能力，更好地為民服務。“在治理方面駐村第一書記還能夠積極嵌入基層，推動基層治理能力提升與治理體系完善，促進鄉村治理的現代化”。〔5〕

3.培養鍛煉了一大批年輕干部

精準扶貧和鄉村振興是一項目標宏大、內涵豐富、任務艱巨的長期工作，急需一批有能力、敢擔當、善作為的優秀年輕干部隊伍。鄉村振興一線既是檢驗干部成色的“賽馬場”，也是考察識別、選拔任用年輕干部的“主陣地”。最新數據顯示，目前全國駐村干部輪換工作基本完成，全國在崗駐村第一書記18.3萬人、駐村干部56.3萬人，機構隊伍銜接基本到位。〔6〕而自從駐村第一書記制度全面實施以來，已經累計選派300多萬名第一書記和駐村干部。〔7〕駐村第一書記制度讓大量年輕干部得到了鍛煉，切實了解到民生疾苦，在實務工作中提高了自身的能力，繼而能夠成為未來在各個領域發揮作用的中流砥柱。

二、駐村第一書記制度實施中出現的主要問題

駐村第一書記制度在取得巨大成效的同時，也暴露了一些問題，存在諸多矛盾和沖突，在選派、權責、管理、保障等方面存在許多短板亟須完善和解決。駐村第一書記制度實施中出現的主要問題，表現為“五難”現象，具體包括：

1.干部選派不夠精準，供需“匹配難”

首先，在干部選派問題存在“最好干部下不去”和“下去了干不了”這兩類問題。根據我國現行的駐村第一書記選派制度要求，第一書記人選首先要進行個人自薦，然后黨組織對其自薦申請進行審核后再正式進行委任。駐村第一書記要求在思想道德、工作能力和個人作風方面都必須表現優良，這樣才能確保到基層之后作為帶領一方前進的“頭雁”，但一般具備這類素質的干部往往都是派出單位的骨干，承擔著重要崗位的關鍵職責，如果他們被派往基層，則會造成原單位的人員崗位空缺。因此，很多去擔任駐村第一書記的同志在原單位屬于資歷尚淺的年輕干部或者二線干部，而他們的能力、經驗尚不足以勝任基層工作，導致駐村第一書記不同程度的流失。

其次，派出干部工作能力和農村經驗匱乏的問題較為明顯。大多數駐村第一書記能夠符合選派的要求，表現出較強的責任意識與工作擔當。但在其派出單位方面，卻僅有少數單位是與農村、農業工作相關，而大多數派出單位的工作范疇與農村、農業都并無直接關系，因此，派出干部雖然具有工作熱情和奉獻意愿，但其工作能力和工作經驗匱乏的問題也是十分突出，在引導駐地經濟產業發展方面存在明顯的短板，對于農村基層的各種實際層面錯綜復雜的情況的了解也有所不足。這對于他們基層工作的開展是十分不利的，也難以達到基層治理、鄉村振興的目標要求。

2.權責分配不合理，協同“共治難”

首先，駐村第一書記與“村干部”和“村民”在工作當中存在著權責交叉但又很難共治的問題。部分駐村第一書記在履職期間，與當地原有的基層權力體系進行權責分配和職務履行方面的合作不暢。很多村莊都是遇到小事就找村支部書記，遇到大事則找駐村第一書記，兩者是完全的各自為戰的分工關系，其權力并沒有形成一股勁，協作性也明顯比較差，沒有良好銜接。

其次，駐村第一書記與當地村鎮干部、村民往往難以快速搞好關系。在相當一部分村民看來，駐村第一書記的身份本質上就是由上級臨時委派下來的“官員”，與本地村鎮干部的性質亦有所不同，繼而將其視為與上級行政力量進行討價還價的一個中介渠道。因此，一些當地村鎮干部以及村民并沒有積極與其搞好關系的意愿。一些村民只能接受直接帶來利益的那些政策，而對需要犧牲短期個體利益滿足集體利益、長遠利益的政策較為反對抵觸。駐村第一書記在面對這樣的局面時往往會陷于尷尬的困境。

3.生活保障和項目支持力度不夠，作用“發揮難”

首先，駐村第一書記在個人物質保障層面普遍較為匱乏。雖然相關文件指出第一書記駐村期間差旅費伙食費按照適當標準進行補貼，但不同村莊的工作條件差異較大，部分貧困村不僅處在十分偏遠的位置，生活條件也非常艱苦，其飲水、食品、用電得不到保障，有些生活必需品需要第一書記自行解決。有部分貧困村的駐村第一書記反映在上任之后不僅收入水平與在原單位相比有明顯的下降，甚至在村里工作時還需要自己貼錢來開展各項治理工作。平日的取暖、餐食及煤氣費用均需要自己承擔，各項生活保障也并沒有完全落實。

其次，駐村第一書記開展工作的資金支持保障也不足。項目資金是駐村第一書記順利開展工作的重要保障。在第一書記的資源體系中，除了國家常規項目外，派出單位是第一書記最重要資金來源渠道。按照《通知》的要求，派出單位必須“做好駐村第一書記的后勤保障工作，努力幫助駐村第一書記實現村莊善治以及現階段的村莊脫貧”。〔8〕然而，在現實中由于第一書記的派出單位不同，很多時候獲得的資源也存在一定的差異。一般而言，層級越高的部門和單位，協調資源的能力就越強，為駐村第一書記和村莊提供的資金項目就越多。換句話說，駐村第一書記派出單位類別和職務級別在某種程度上決定了其駐村幫扶的直接效果。

4.角色期待與現實偏差較大，工作“落實難”

首先，考核制度的不完備影響工作落實。目前駐村第一書記制度僅有宏觀層面的實施目標，而缺乏詳細可靠的實踐角色定位，導致很多駐村第一書記在上任之后會感覺到現實角色與期待角色之間的偏差巨大。工作情境的驟然變換，加上工作任務的多重壓力，導致駐村第一書記在工作中角色主體性的發揮有所不足，有些駐村第一書記在上任初期也充滿工作熱情和積極性，但在上任一段時間之后，就變成了“儀式化”的走過場，在任期內僅僅完成了一些對村莊長期發展作用不大的面子工程以達到考評要求，而村莊脫貧致富所需的長效化發展機制始終建立不起來。雖然部分駐村第一書記在任期內通過充分運用自己原有的資源或者較強的工作能力，取得了突出的成績，但有些駐村第一書記缺乏個人資源，在一些工作上就很難展開，導致其工作熱情不高，出現了“鍍金”“懶政”“無欲則剛”等現象。

其次，農村普遍呈現的社會階層分化現象也給駐村第一書記工作的開展造成了不容忽視的困擾。當前，利益因素在農村整體價值體系中的位序發生了很大的變化，甚至超越了血緣和親緣等傳統社會關系。而由于階層分化比較嚴重，駐村第一書記無法同時滿足或者平衡好來自多方面的利益訴求，有的村莊只要一涉及利益分配沖突，就會爆發嚴重的矛盾，催生一系列不穩定因素。因此，駐村第一書記面臨的實際困難就與整體鄉村對其的角色期待產生偏差。另外，農村的復雜情況、盤根錯節的復雜人際關系、地方政府的支持程度、各部門之間的配合情況等多重因素，使駐村第一書記產生畏難情緒。

5.制度缺少長期規劃，目標“達成難”

首先，較短的任期導致村莊發展的長期性規劃難以實現。根據《通知》的精神，第一書記一般選派時間是兩年，兩年后回到原單位，這種制度導致第一書記“知行不一”，因在農村只選派兩年，第一書記不可能制定長期有效的系統性規劃，一旦第一書記離任則后續工作無法銜接，在很大程度上增加了返貧的可能。尤其是在基礎設施建設、項目引入和民生保障等重大事務方面，村民普遍對駐村第一書記的期望過高，可一旦愿望得不到滿足，就會降低駐村第一書記在村民心目中的威望，對后續工作開展也帶來不利影響。

其次，當前缺乏跨屆的駐村第一書記項目及治理工作的延續制度，出現了前任駐村第一書記離開后工作無法有效銜接，導致前期工作功虧一簣的現象。有些地方的村甚至無視第一書記存在，認定第一書記無法長期工作，一些核心工作不交到第一書記手中，使得第一書記無法嵌入鄉村運用外部力量解決問題。而鄉村振興是一個系統性的工作，需要長期堅持可持續性進行，缺少駐村第一書記制度的長期規劃將會使鄉村振興各方面工作無法持續發展。

三、完善駐村第一書記制度的具體對策

當前，駐村第一書記制度實施的宏觀背景和工作職責也發生明顯變化，已經由當初的精準脫貧變成了鄉村振興，針對駐村第一書記制度實施過程中出現的主要問題，結合鄉村振興的新要求，完善駐村第一書記制度需要從以下五個方面入手：

1.建立更加科學精準的干部選派制度

首先，要加強對駐村第一書記選派人員的涉農條件考核。需要建立系統化的用人標準及甄選流程，讓真正有意愿、有能力且有農村工作相關經驗者擔任這一重要的職務。第一書記作為嵌入式村治主體，在科層制權力結構中承擔著國家聯結社會的政治任務。我國各地曾經的貧困村在發展中都有其各自的長期痼疾，振興工作任務重、難度大。因此，各地在確定駐村第一書記的人選時，需要制定十分清晰嚴謹且具有可行性的選擇標準。比如，對于少數民族聚居的村莊而言，在選派駐村第一書記時就可以優先考慮熟悉當地民俗文化、宗教信仰和資源狀況的干部，讓其在上任之后能夠快速開展實際工作。

其次，要加強對駐村第一書記選派人員的入職培訓和任職初期的跟蹤考察。為了提高駐村第一書記人選的適合度，讓其能夠在鄉村振興和基層治理方面充分運用自己的資源、發揮自己的才干并做出一番實績，駐村第一書記在正式上任之前還必須接受足夠的任前培訓和進行多次實地走訪調查，確定其工作能力、工作意愿是否與駐地的實際問題和需求精準匹配。對于確實不適合者予以及時替換，避免上任后人選不合適導致工作開展無效、浪費時間資源。

2.合理分配權責促進協同共治

首先，對駐村第一書記的權責范疇進行明確界定，重點就是劃定與村“兩委”各自的權責邊界與明確協作方案，實現“到位不越位”和“幫辦不代替”。根據當前我國脫貧攻堅成果鞏固、鄉村振興的全面推進的時代背景，駐村第一書記的工作在于加強基層黨建、因地制宜發展經濟與產業、為民眾辦理各項實事和提高基層治理水平這四個方面。在鄉村治理中，村莊的實際情況各有不同，縣、鄉鎮政府在對村莊的具體情況上，并沒有村“兩委”了解得清楚，因此，要使相關措施更具適宜性、針對性，將措施制定權下放給駐村第一書記和村“兩委”，讓兩者相互促進，發揮各自優勢，因地制宜開展工作。

其次，明確駐村第一書記與村莊、農戶的關系。村莊與農戶是集體與個體的關系，但兩者之間又難免有一些利益沖突，貧困戶的脫貧對于村莊發展有著積極意義，而村莊的各項基礎設施、公共服務的建設又有助于在集體層面上實現長效化脫貧發展，兩者既相互促進也相互制約。基層扶貧工作中，各個主客體之間的相互作用也較為復雜，駐村第一書記代表了來自上級的治理力量，村“兩委”則代表了基層自身的治理力量，而它們又都有著共同的治理客體，即村莊和農戶。其治理成效、治理問題又會從治理客體向治理主體產生反作用，因此，需要治理主體和客體相互合作，發生“化學反應”才能形成合理助推鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。

3.加強對駐村第一書記工作和生活的支持力度

首先，加強社會輿論導向，增強第一書記榮譽感。地方政府要定期進行駐村第一書記工作成果展示，讓駐村第一書記有榮譽感的同時增強幸福感，新聞媒體要及時根據第一書記成果展示進行跟蹤報道，加強社會關注度。派出單位要定期聽取駐村第一書記工作匯報，并且在單位范圍內表彰和學習優秀駐村第一書記事跡，形成正確輿論導向，進而增強駐村第一書記的使命感。

其次，加強對第一書記工作和生活方面的關心關愛并給予有效支持。地方政府要精準使用資金，加強資金監管，要“物盡其用”，不讓第一書記在錢上發愁。讓“政治賬”與“經濟牌”并行，管理部門對各類村莊發展資源的引入或建設進行統籌安排，全面消除阻礙村莊經濟產業發展的痼疾。管理部門要定期與駐村第一書記交流，了解其心理健康情況，解決駐村生活中的難題，要定期走訪和慰問駐村第一書記家屬，精準了解其家庭實際情況，有困難要給予大力幫助。

4.建立精細監管和有效激勵的考核體系

首先，建立精細管理檔案。各地需要對駐村第一書記的委任過程、工作歷程和實際效果進行全面建檔管理，其檔案記載形式包括文字、圖片、視頻和音頻等，對其工作中的先進和不足之處都予以全面客觀的分析總結，尤其要通過任職期間各項經濟、產業與民生方面的數字變化來對其工作成果進行客觀評價，為日后的干部使用提供客觀依據。駐村第一書記還需要按照上級部門要求完成考勤打卡以及撰寫工作日志。

其次，要壓實派出單位的責任。駐村第一書記的派出單位也需要對其所駐村莊的幫扶力度予以適度強化，通過加強資金、技術、信息及人員方面的資源供給，切切實實解決村莊發展中的各項資源難題。派出單位的領導也需要定期和按需聽取駐村第一書記所做的工作匯報，如有需要可現場共同辦公對其真實狀態、成效和問題有全面的了解。

5.建立健全長效化制度體系

首先，選派干部任期長期化。延長駐村第一書記選派時間，由兩年調整為五年，克服短期行為。“持續對脫貧村、易地扶貧搬遷安置村（社區）選派第一書記和工作隊，將鄉村振興重點幫扶縣的脫貧村作為重點，加大選派力度”。〔9〕各個省市都需要每年選擇一批幫扶任務較為繁重、本地問題較為突出的村，通過選派能力強、經驗豐富的精銳人選作為駐村第一書記以及駐村工作隊成員，并將選派時間在現有的基礎上適度延長，令其能夠持續在基層成功開展各項工作從而發揮長效化的示范效應，讓當地的經濟與產業發展、治理水平和民生保障等各個方面都有顯著的變化。

其次，在駐村第一書記任期長期化的情況下，其職責任務也要長效化。一是要加強村級基層黨組織建設，全面發揮黨的基層領導力。二是要將工作重點放在鄉村振興的五個方面總要求上，全面開辟鄉村振興新局面。三是要將法治、自治與德治的現代化鄉村治理體系全面建設起來，構建網格化、精細化治理新格局。■