綜合模式的應(yīng)急管理法體系構(gòu)建研究

孫 鵬 薛 妮

應(yīng)急管理法可以從狹義和廣義的角度理解，狹義的應(yīng)急管理法是指冠以《應(yīng)急管理法》名稱的一部法律；廣義的應(yīng)急管理法則涵蓋了應(yīng)急管理領(lǐng)域的各類法規(guī)，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等各層級的法，以及應(yīng)急管理規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)案等。當(dāng)前，我國構(gòu)建“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的綜合應(yīng)急管理體系，既面臨著起頂層設(shè)計作用的《應(yīng)急管理法》的“缺位”，也面臨著現(xiàn)有各類專項應(yīng)急管理法規(guī)不夠協(xié)調(diào)的“短板”。因此，應(yīng)通過對應(yīng)急管理法制現(xiàn)狀的分析，研究綜合應(yīng)急體制下的法制建設(shè)，盡快制定《應(yīng)急管理法》，構(gòu)建完善的應(yīng)急管理法規(guī)體系，以法治化推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)，提升社會應(yīng)對各類災(zāi)害風(fēng)險的整體能力。

一、我國應(yīng)急管理法規(guī)現(xiàn)狀分析

長期以來，我國按照單一災(zāi)種應(yīng)對的模式實施應(yīng)急管理工作，應(yīng)急管理立法也是按照管轄權(quán)限采取專項立法。2007年，我國出臺的《突發(fā)事件應(yīng)對法》具有里程碑意義，在協(xié)調(diào)模式下，該法在我國應(yīng)急法規(guī)體系中起著指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。自2018年應(yīng)急管理改革以來，在綜合應(yīng)急模式下，綜合應(yīng)急管理的法律支持還不夠完善。

(一)應(yīng)急法制滯后于體制機制改革

2018年，我國政府機構(gòu)改革深入推進，根據(jù)新時代應(yīng)急管理新形勢和新要求，在整合11個部門13項職能,公安消防部隊、森林消防部隊轉(zhuǎn)制的基礎(chǔ)上，組建了應(yīng)急管理部和國家綜合性消防救援隊伍。(1)《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/17/content_5275116.htm。應(yīng)急理念從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，“一案三制”中的預(yù)案、體制、機制建設(shè)得到明顯加強，“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的綜合應(yīng)急模式逐步形成。應(yīng)急管理改革始終是以各種方案、意見等政策文件為基礎(chǔ)推進實施，政策文件的效力弱于法律法規(guī)，應(yīng)急改革的成果尚未以立法形式予以固化。我國在堅持法治基本原則的前提下，一般采取先改革、后立法的路徑推進改革實踐，應(yīng)急管理立法保障應(yīng)當(dāng)及時跟進綜合應(yīng)急體系構(gòu)建步伐。

(二)應(yīng)急管理基本法定位不明確

2004年，我國修改《憲法》并制定了有關(guān)緊急狀態(tài)的條款，隨之開始制定《緊急狀態(tài)法》，希望以其作為應(yīng)急管理的基本法。但由于社會各界對法律名稱和立法目的存在爭論，該法就以《突發(fā)事件應(yīng)對和緊急狀態(tài)處置法》的名稱進行研究推進，最后的立法成果是頒布了《突發(fā)事件應(yīng)對法》。應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)以緊急狀態(tài)法為基礎(chǔ)，還是以突發(fā)事件應(yīng)對法為根本遵循，學(xué)界仍有討論，且仍有學(xué)者呼吁制定《緊急狀態(tài)法》，“對于特別嚴(yán)重的‘公共緊急狀態(tài)’，僅僅依靠《突發(fā)事件應(yīng)對法》所建立的應(yīng)急法律制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須……制定以保障公民權(quán)利為核心的《緊急狀態(tài)法》”。(2)莫紀(jì)宏：《統(tǒng)一應(yīng)急法制，應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害事故》，《檢察日報》2008年2月1日，第3版。而在應(yīng)急管理實踐中，《突發(fā)事件應(yīng)對法》由于其自身的缺陷也沒有完全擔(dān)當(dāng)起應(yīng)急管理領(lǐng)域基本法的重任。

(三)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的基本法作用不夠突出

2007年制定出臺的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，長期扮演著應(yīng)急管理基本法的角色，但其誕生的背景為協(xié)調(diào)應(yīng)急模式，滯后于當(dāng)前綜合應(yīng)急改革的理念和成果；《突發(fā)事件應(yīng)對法》本身與其他應(yīng)急管理法規(guī)之間缺少銜接機制，也未能成為大量專項應(yīng)急管理法規(guī)的立法依據(jù)；該法與應(yīng)急預(yù)案也未能有效融合。因此，從出臺的背景、確立的體制機制和發(fā)揮的作用來看，該法并未很好地?fù)?dān)當(dāng)起應(yīng)急管理法的“龍頭”職責(zé)。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為應(yīng)急領(lǐng)域“綱領(lǐng)性”法律，未能形成統(tǒng)領(lǐng)作用，其在應(yīng)對新時代新風(fēng)險方面顯現(xiàn)出不少滯后性的問題，如組織體系不夠健全，無法整合各類應(yīng)急資源；社會和市場力量參與突發(fā)事件應(yīng)對的制度保障不足；對應(yīng)急預(yù)案的編制和演練要求不夠明確；應(yīng)急資金、救援隊伍、物資儲備、宣教演練等事前準(zhǔn)備工作缺乏保障性措施；事后恢復(fù)與重建缺乏系統(tǒng)的制度安排。(3)馬懷德：《修改〈突發(fā)事件應(yīng)對法〉的幾點建議》，《理論視野》2009年第4期，第42-43頁。

(四)綜合應(yīng)急模式的法律構(gòu)建不到位

一方面，綜合應(yīng)急的法律概念不明確。新時代對應(yīng)急管理活動提出了“防抗救”一體化理念，整合了“全災(zāi)種、大應(yīng)急”和事前、事中、事后全過程要求，但多數(shù)應(yīng)急法規(guī)仍立足于“救”，“防”的先導(dǎo)性和“抗”的保障性有所淡化，根本原因在于法律上缺乏統(tǒng)一的綜合應(yīng)急管理概念界定。另一方面，常態(tài)應(yīng)急準(zhǔn)備不充分會導(dǎo)致非常態(tài)應(yīng)急不科學(xué)。突發(fā)事件發(fā)生前的常態(tài)化應(yīng)急，從法規(guī)制度來看，應(yīng)急預(yù)案管理、處置流程、征用補償、事故調(diào)查、災(zāi)害救助等方面的法規(guī)制度不完善，基礎(chǔ)設(shè)施、避難場所、教育場館等方面的地方標(biāo)準(zhǔn)不健全，應(yīng)急管理規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化水平不高。突發(fā)事件發(fā)生后的非常態(tài)應(yīng)急，依然存在應(yīng)急隊伍能力不足、應(yīng)急資源儲備不充分、應(yīng)急預(yù)案實效性不強、事故現(xiàn)場救援機制不夠完善、救援程序不夠明確、救援指揮不夠科學(xué)等問題。(4)閃淳昌：《強化應(yīng)急準(zhǔn)備做好應(yīng)急救援——評〈生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例〉的頒布實施》，《勞動保護》2019年第5期，第10頁。應(yīng)急管理是以應(yīng)急法規(guī)為準(zhǔn)則的，其不科學(xué)的問題反映出應(yīng)急法規(guī)的缺失，必然會造成應(yīng)急行動缺乏科學(xué)的機制，容易造成應(yīng)急處置過程中處置不規(guī)范和違章指揮、盲目施救等狀況，甚至造成人員傷亡和財產(chǎn)損失。

(五)應(yīng)急管理法規(guī)體系不夠協(xié)調(diào)

在行業(yè)領(lǐng)域，我國應(yīng)急管理法規(guī)涵蓋了氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、防震減災(zāi)、森林防火等自然領(lǐng)域，也包括安全生產(chǎn)、消防安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境應(yīng)急等社會生產(chǎn)生活領(lǐng)域。雖然我國有關(guān)應(yīng)急管理的法律法規(guī)規(guī)章有200余部，涉及多部門，涵蓋多災(zāi)種，此外還有數(shù)百部應(yīng)急管理規(guī)范性文件和大量的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以及各級各類應(yīng)急預(yù)案，但從整體看，應(yīng)急管理法規(guī)與應(yīng)急改革的綜合性還不相適應(yīng)，相互之間不協(xié)調(diào)，甚至處于各自為戰(zhàn)狀態(tài)。多數(shù)應(yīng)急管理法規(guī)是在綜合應(yīng)急體制改革之前制定的，仍屬于單一災(zāi)種應(yīng)對的傳統(tǒng)模式，尚未形成綜合應(yīng)急的模式，根據(jù)機構(gòu)改革要求，相關(guān)應(yīng)急法規(guī)急需修改完善。有的應(yīng)急管理法規(guī)條款分散于各部門行業(yè)的一般性法規(guī)中，專業(yè)性和操作性不強。有的應(yīng)急管理制度僅為規(guī)范性文件，法律效力低，執(zhí)行力不高。現(xiàn)有的應(yīng)急法規(guī)多集中于傳統(tǒng)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等領(lǐng)域，還有不少新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)領(lǐng)域產(chǎn)生了新的風(fēng)險，缺少相應(yīng)的應(yīng)急管理法規(guī)。應(yīng)急管理法規(guī)體系中，既存在現(xiàn)行法規(guī)文件不協(xié)調(diào)的問題，也存在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后的問題。

二、制定《應(yīng)急管理法》的必要性

如果沒有統(tǒng)一權(quán)威的綜合性應(yīng)急管理基本法規(guī)，就不能適應(yīng)災(zāi)害防治體系和防治能力現(xiàn)代化要求，不能適應(yīng)齊抓共管、協(xié)同配合的應(yīng)急體制建設(shè)，也不能適應(yīng)處置復(fù)合災(zāi)種的需要。從應(yīng)急管理方式看，世界各國應(yīng)急法制建設(shè)的發(fā)展趨勢不斷走向規(guī)范化、制度化，有利于保證應(yīng)急管理行動的正當(dāng)性和高效性，同時應(yīng)急管理法在應(yīng)急管理行動中發(fā)揮著基礎(chǔ)統(tǒng)領(lǐng)作用。

(一)統(tǒng)領(lǐng)各類應(yīng)急法規(guī)

應(yīng)急管理立法應(yīng)當(dāng)盡可能具體，確保具有較強的操作性，但我國的立法整體仍是比較抽象的，原則規(guī)定居多、具體規(guī)定較少，可操作性較弱，這就需要國務(wù)院、國家部委和地方立法機關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)甚至規(guī)范性文件，進一步細(xì)化落實。這種立法模式下，各類應(yīng)急法規(guī)文件需要有一個基本的規(guī)則來遵守，把具體的應(yīng)急實踐要求融合到統(tǒng)一的應(yīng)急規(guī)則體系之中，形成整體協(xié)調(diào)統(tǒng)一的應(yīng)急規(guī)則。這樣才能為各級、各部門應(yīng)急管理工作提供健全的法律依據(jù)，明確各級各部門在應(yīng)急管理工作中的法定責(zé)任，規(guī)范各類應(yīng)急活動的工作流程，實現(xiàn)應(yīng)急管理的法治化、專業(yè)化、程序化，進而提高整個社會風(fēng)險防范水平和應(yīng)急能力。

(二)統(tǒng)領(lǐng)各類應(yīng)急行動

根據(jù)危機管理過程論，應(yīng)急管理活動可以分為兩個階段：危機前對策——預(yù)防減災(zāi)(mitigation)和事前準(zhǔn)備(preparedness)；危機后對策——快速應(yīng)對(response)和恢復(fù)平常(recovery)。(5)莫于川：《國外應(yīng)急法制的七個特點》，《中國應(yīng)急管理》2007年第3期，第56頁。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》將突發(fā)事件分為四類，分別為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，并按照應(yīng)急處置的階段性要求，分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個階段。這說明，雖然災(zāi)害事故具有不同的屬性，但應(yīng)對處置仍然具有一般性規(guī)則可循。但有的應(yīng)急管理工作缺乏法律意識，制定的預(yù)案不能遵循應(yīng)急法規(guī)要求，采取的行動不能體現(xiàn)應(yīng)急法規(guī)的機制，因而更需要強化應(yīng)急管理基本法的指導(dǎo)性。

(三)統(tǒng)領(lǐng)各類應(yīng)急力量

風(fēng)險災(zāi)害事故具有嚴(yán)重性、持續(xù)性，不是某一個部門或機構(gòu)能夠完全單獨承擔(dān)的，需要各級各部門和機構(gòu)聯(lián)勤聯(lián)動，構(gòu)建應(yīng)急聯(lián)動機制來應(yīng)對風(fēng)險災(zāi)害，建立多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化的應(yīng)急管理體系。我國的應(yīng)急力量體系包括國家綜合性消防救援隊伍、行業(yè)應(yīng)急救援隊伍、社會應(yīng)急力量、志愿者隊伍等，但我國綜合應(yīng)急在政府層面“統(tǒng)”的力度不夠、職能部門“合”的力度不夠、上下之間“聯(lián)”的力度不夠。(6)趙文生：《新時代大應(yīng)急視域下綜合應(yīng)急救援能力建設(shè)研究》，《災(zāi)害學(xué)》2021年第2期，第44頁。如果沒有具有統(tǒng)領(lǐng)性的《應(yīng)急管理法》，各類應(yīng)急力量將仍處在各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，缺少統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)機制，各類應(yīng)急力量之間經(jīng)常在應(yīng)急處置中各行其是，不能及時有效地統(tǒng)籌工作，導(dǎo)致效率不高。特別是，受城鎮(zhèn)化進程推進、經(jīng)濟全球化的影響，一些災(zāi)害事故往往具有跨地區(qū)、跨行業(yè)甚至跨國的特性，比如森林火災(zāi)，需要組織各種應(yīng)急力量參與處置。即使災(zāi)害事故僅限于局部范圍，也需要多部門共同參與，比如自然災(zāi)害應(yīng)對，需要氣象、環(huán)保等部門提供相關(guān)資料信息。因此，需要通過制定《應(yīng)急管理法》來統(tǒng)一管理應(yīng)急行動，規(guī)范社會力量參與程序，構(gòu)建社會聯(lián)勤聯(lián)動的工作機制。

(四)統(tǒng)領(lǐng)各類應(yīng)急資源

公眾參與應(yīng)急救援行動已成為世界性潮流，在專業(yè)化的應(yīng)急主導(dǎo)趨勢下，社會化應(yīng)急機制更加明顯，這更需要在法制化軌道內(nèi)運行，確保社會力量的參與和效率的提升。應(yīng)急行動中，需要充分調(diào)度和動員各類應(yīng)急資源，如人、財、物，這不僅需要做好應(yīng)急物資儲備，更需要法律來進行有效保障和行為約束。如果沒有高效的應(yīng)急管理法整合各類應(yīng)急資源、合理調(diào)配應(yīng)急力量，往往會導(dǎo)致應(yīng)急行動缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性。在災(zāi)害事故應(yīng)對上，事前需要預(yù)警預(yù)防部門提供防范信息，事中需要專業(yè)應(yīng)急機構(gòu)高效處置，事后恢復(fù)階段更需要救災(zāi)部門提供物資保障。法制化保障下的應(yīng)急行動，才能形成科學(xué)合理的體系化運行模式，起到事半功倍的效果。

三、《應(yīng)急管理法》的立法構(gòu)想

應(yīng)急體制機制必須與本國的國情、應(yīng)急任務(wù)相適應(yīng)，應(yīng)急法制應(yīng)當(dāng)與應(yīng)急體制機制相適應(yīng)，而應(yīng)急法制建設(shè)就是為了更好地固化應(yīng)急管理模式。制定《應(yīng)急管理法》應(yīng)當(dāng)緊扣我國綜合應(yīng)急管理改革實踐，從法律上固化綜合應(yīng)急體制機制。

(一)立法定位：綜合應(yīng)急管理的基本法

確立《應(yīng)急管理法》的地位，一方面，要在同等法律層級上明確其與《緊急狀態(tài)法》的角色定位；另一方面，應(yīng)當(dāng)明確其與大量專項應(yīng)急法規(guī)文件的關(guān)系。

1.分別制定《應(yīng)急管理法》與《緊急狀態(tài)法》

各國普遍將緊急狀態(tài)與應(yīng)急管理分別立法，多數(shù)國家都制定單獨的緊急狀態(tài)法。例如，美國在1976年出臺了《國家緊急狀態(tài)法》，規(guī)定了緊急狀態(tài)下各種權(quán)力運行與管理機制。而大量的一般性災(zāi)害事故，需要常規(guī)的應(yīng)急管理行動，這就形成了各國在應(yīng)對各類突發(fā)事件時，根據(jù)其嚴(yán)重程度一般采取升級應(yīng)對模式，對一般的突發(fā)事件采取應(yīng)急管理手段，嚴(yán)重的將進入緊急狀態(tài)應(yīng)對。“緊急狀態(tài)是對突發(fā)事件導(dǎo)致的公共危機發(fā)展到更深程度時選擇確立的一種法律擬制狀態(tài)，緊急狀態(tài)的宣告與實施只是應(yīng)對突發(fā)事件的后續(xù)階段、一種手段，只不過其應(yīng)對的事態(tài)更危重、采用的手段更特殊而已。”(7)莫于川：《〈突發(fā)事件應(yīng)對法〉與我國應(yīng)急法制建設(shè)》，《光明日報》2011年7月7日，第15版。也就是當(dāng)發(fā)生突發(fā)公共事件，危及全國或者一定區(qū)域范圍內(nèi)的人民生命財產(chǎn)安全、社會安全和秩序、國家安全和制度時，用以控制和消除嚴(yán)重社會危害的特別應(yīng)急法律措施。我國根據(jù)綜合應(yīng)急發(fā)展的實際需要，可以采取緊急狀態(tài)和應(yīng)急救援“雙核”戰(zhàn)略，分別制定《緊急狀態(tài)法》和《應(yīng)急管理法》，前者作為應(yīng)對特別嚴(yán)重的事件，后者作為一般性、最常用的突發(fā)事件的應(yīng)對舉措。適應(yīng)應(yīng)急管理體制改革需要，制定《應(yīng)急管理法》在社會風(fēng)險防范治理中顯然更加緊迫。

2.《應(yīng)急管理法》統(tǒng)領(lǐng)專項應(yīng)急法規(guī)

從各國的實踐看，雖然在災(zāi)害風(fēng)險處置的各方面都會制定相應(yīng)的應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，但在應(yīng)急管理法律體系金字塔的頂端，都會有一部應(yīng)急管理的基本法，作為各類應(yīng)急管理專項法規(guī)的遵循和依據(jù)，雖然名稱不同，但承擔(dān)應(yīng)急管理基本法的作用一致。例如，美國在1992年出臺了《聯(lián)邦應(yīng)急救援法案》，這是美國應(yīng)急權(quán)威性的基本法律，規(guī)定了美國各種災(zāi)害事故應(yīng)急處置的基本要求、工作模式和組織實施等內(nèi)容。日本在1961年11月制定了《災(zāi)害對策基本法》(1995年修改)，該法為日本防災(zāi)、災(zāi)害應(yīng)急管理的“總法”，是日本防災(zāi)法律法規(guī)的“憲法”，是日本防災(zāi)與應(yīng)急管理系統(tǒng)全局綱領(lǐng)性法律，其他防災(zāi)與應(yīng)急管理法律法規(guī)均在這部“憲法”基礎(chǔ)上展開。(8)顧令爽、楊小林、劉濤、金英淑：《日本防災(zāi)對策及應(yīng)急管理體系對中國的啟示》，《改革與開放》2017年第15期，第59頁。俄羅斯于1994年通過了《聯(lián)邦共同體應(yīng)急管理法案》，這部法起到了應(yīng)急管理基本法的作用，明確了俄應(yīng)急管理的組織力量、指揮體系、社會治理等內(nèi)容。國家治理現(xiàn)代化之路是一個頂層設(shè)計與泥濘前行相結(jié)合的過程。(9)薛瀾：《頂層設(shè)計與泥濘前行：中國國家治理現(xiàn)代化之路》，《公共管理學(xué)報》2014年第4期，第1頁。我國應(yīng)急管理機構(gòu)和力量邊改革、邊建設(shè)、邊應(yīng)急，應(yīng)急管理體制機制在改革實踐中轉(zhuǎn)型升級，急需通過立法固化改革成果，實現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力的現(xiàn)代化。我國雖然制定了大量應(yīng)對處置各類突發(fā)事件的應(yīng)急法規(guī)，但基本依據(jù)不統(tǒng)一、工作模式不統(tǒng)一，一定程度上與綜合應(yīng)急管理的模式不協(xié)調(diào)。當(dāng)前，圍繞改革要牢固強化應(yīng)急管理體系的“四梁八柱”，盡快制定《應(yīng)急管理法》，這樣才能真正樹立綜合應(yīng)急的基本理念，形成綜合統(tǒng)籌、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體系。

(二)指導(dǎo)思想：確立綜合應(yīng)急理念

推進應(yīng)急管理立法，應(yīng)當(dāng)明確立法的指導(dǎo)思想，畢竟作為基本法的《應(yīng)急管理法》不同于專項應(yīng)急法規(guī)，不是為了解決某一方面的問題，因此，不能局限于應(yīng)急管理的微觀技術(shù)層面，要從宏觀格局上處理好綜合應(yīng)急與專項應(yīng)急、常態(tài)應(yīng)急與非常態(tài)應(yīng)急的關(guān)系。

1.統(tǒng)籌綜合應(yīng)急與專項應(yīng)急

適應(yīng)中國國情特點，我國正在走向全災(zāi)種、全過程、多主體協(xié)同參與的應(yīng)急管理體系。(10)張曉君、王偉橋：《走向“大應(yīng)急”？機構(gòu)改革以來應(yīng)急管理制度的變革與形塑——基于綜合應(yīng)急管理的視角》，《湖北社會科學(xué)》2021年第4期，第25-26頁。在應(yīng)急法制建設(shè)上，可以采取“一事項一立法”的專項應(yīng)急立法模式，也可以制定綜合性應(yīng)急管理法。過度強調(diào)部門應(yīng)對和專業(yè)分工的災(zāi)害應(yīng)急立法理念，與救災(zāi)實踐中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)原則并不匹配。(11)林鴻潮、張璇：《推進綜合減災(zāi)立法提高災(zāi)害應(yīng)急能力》，《紫光閣》2018年第3期，第88頁。因此，綜合應(yīng)急和專項應(yīng)急這兩個方面都不可偏廢，綜合應(yīng)急管理法解決的是管“統(tǒng)”的問題，按照應(yīng)急體制改革的要求，盡快實現(xiàn)應(yīng)急管理在綜合模式下的運行；而制定專項應(yīng)急管理法規(guī)解決的是管“分”的問題，按照災(zāi)種和災(zāi)害鏈應(yīng)對，明確具體實施方案，提高應(yīng)急的針對性。通過統(tǒng)分結(jié)合、上下聯(lián)動，搭建完整的應(yīng)急管理法制體系。2019年8月，北京市發(fā)布了《北京市突發(fā)事件應(yīng)急指揮與處置管理辦法》，提出堅持“統(tǒng)一指揮、分級響應(yīng)，專業(yè)處置、部門聯(lián)動，軍地協(xié)同、社會參與”的原則，(12)閃淳昌：《“全災(zāi)種、大應(yīng)急”背景下看〈北京市突發(fā)事件應(yīng)急指揮與處置管理辦法〉的出臺》，《城市與減災(zāi)》2020年第1期，第21頁。體現(xiàn)了綜合應(yīng)急管理的工作機制。2019年2月，國務(wù)院出臺了《安全生產(chǎn)事故應(yīng)急條例》，在綜合應(yīng)急的模式下也注重應(yīng)急管理的專業(yè)化。

2.統(tǒng)籌常態(tài)應(yīng)急與非常態(tài)應(yīng)急

應(yīng)急工作的著力點是為了更好地統(tǒng)籌發(fā)展與安全，堅持人民至上、生命至上的要求，落實總體國家安全觀，把應(yīng)急管理和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)置于維護國家安全、社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)的高度，始終保持“防抗救”一體化的理念，防范化解重大安全風(fēng)險。長期以來，在應(yīng)急程序上，我們更關(guān)注非常態(tài)應(yīng)急響應(yīng)，也就是把應(yīng)急處置行動作為應(yīng)急工作的重點，做好搶救人員生命、消除災(zāi)害危險，而在大量常態(tài)化應(yīng)急準(zhǔn)備上發(fā)力不夠。應(yīng)急力量建設(shè)、強化預(yù)防預(yù)警能力、豐富應(yīng)急演練、提升社會安全意識等方面對做好應(yīng)急管理具有先導(dǎo)作用，因此，既要把預(yù)警預(yù)防能力納入應(yīng)急“常態(tài)化”的任務(wù)，還要把“非常態(tài)”的災(zāi)害處置、災(zāi)害救助、災(zāi)后恢復(fù)納入應(yīng)急體系，實現(xiàn)“防抗救”一體化的綜合應(yīng)急管理體系。

(三)法律概念：綜合應(yīng)急管理模式的界定

應(yīng)急領(lǐng)域綜合化的目的是密切應(yīng)急管理主體間聯(lián)系、凝聚應(yīng)急資源、促進應(yīng)急力量協(xié)同，以提高應(yīng)急管理效率。(13)陸繼鋒：《西方國家應(yīng)急管理綜合化改革的經(jīng)驗與啟示》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報》2016年第2期，第5-6頁。綜合應(yīng)急尚未形成統(tǒng)一的概念，既不是說所有的應(yīng)急行動由一個部門(隊伍)承擔(dān)，也不是說對一個(類)災(zāi)害事故由所有的部門(隊伍)共同參與，而是一種應(yīng)急管理的綜合性理念和機制，至少應(yīng)涵蓋以下內(nèi)容。

1.全災(zāi)種

我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》將突發(fā)事件分為四類，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，且不說分類是否科學(xué)，僅從覆蓋面來說其也未能涵蓋所有的災(zāi)害事故，特別是新生事物風(fēng)險災(zāi)害日益增多。因此，應(yīng)當(dāng)打破災(zāi)害種類界限，淡化災(zāi)害分類，僅區(qū)分為自然災(zāi)害、人為災(zāi)害和復(fù)合災(zāi)害，把各類災(zāi)害的應(yīng)急管理工作納入法治化軌道。根據(jù)具體災(zāi)害的特點，歸集到相應(yīng)的管轄部門，實施綜合性應(yīng)急管理處置機制。

2.全過程

災(zāi)害事故往往具有災(zāi)害鏈特性，比如生產(chǎn)安全事故，往往會伴隨火災(zāi)、爆炸、化學(xué)泄漏、中毒事件等，全過程理念就是要把“防抗救”一體化納入防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)機制。全過程要求從城鄉(xiāng)規(guī)劃就應(yīng)當(dāng)考慮應(yīng)急管理，城鄉(xiāng)規(guī)劃要體現(xiàn)風(fēng)險防范意識，落實抗震、防洪、防空、環(huán)保以及防火、治安等要求。城鄉(xiāng)建設(shè)中，公共安全設(shè)施應(yīng)當(dāng)和城鄉(xiāng)發(fā)展同步，特別是應(yīng)急公共基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急教育場館、避難場所、儲備設(shè)施等，應(yīng)當(dāng)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。面對災(zāi)害事故，應(yīng)急處置階段應(yīng)當(dāng)以搶救人員生命為主，同時，要統(tǒng)籌考慮參與救災(zāi)的各種力量補償問題和災(zāi)后恢復(fù)重建問題。

3.全主體

我國已經(jīng)建立了應(yīng)急管理機構(gòu)和“國家隊(國家綜合性消防救援隊伍)+地方隊(專職消防隊)+行業(yè)隊(各類專業(yè)應(yīng)急救援隊伍)+志愿隊(社會應(yīng)急隊伍)”的應(yīng)急救援力量體系，《應(yīng)急管理法》應(yīng)當(dāng)從應(yīng)急組織上確立各類應(yīng)急機構(gòu)的法定地位和職責(zé)。而在應(yīng)急行動調(diào)派中，應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的做法，采取消防救援、醫(yī)學(xué)急救一體化的應(yīng)急救援模式。同時，應(yīng)急行動都是多主體參與的綜合機制，涉及政社企多主體關(guān)系，應(yīng)當(dāng)實施綜合接警、調(diào)度、指揮、處置，打破行業(yè)壁壘，實施社會全主體參與的綜合應(yīng)急模式。

(四)重點內(nèi)容：綜合應(yīng)急管理體系構(gòu)建

應(yīng)急管理兩階段(危機前、危機后)、三階段(應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急恢復(fù))和四階段(預(yù)防、預(yù)警、處置、恢復(fù))的不同劃分，并不影響應(yīng)急行動按照階段式、鏈條式展開。應(yīng)急機制應(yīng)當(dāng)與應(yīng)急體制相適應(yīng)，我國按照“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”的原則實施應(yīng)急。(14)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm。可以按照事前防范、事中處置、事后救助的一體化綜合應(yīng)急理念設(shè)定應(yīng)急管理機制。

1.事前

建立完善風(fēng)險評估機制，對安全風(fēng)險進行全面辨識評估，建立重大危險源數(shù)據(jù)庫，健全隱患排查治理體系。提升預(yù)警預(yù)報能力，綜合運用衛(wèi)星、遙感、信息技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)手段，加大災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)點建設(shè)力度，提高多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測，實現(xiàn)災(zāi)害趨勢分析預(yù)測科學(xué)、災(zāi)害風(fēng)險與損失評估精確。整合氣象、水文、地質(zhì)、山洪、森林、海洋等各種災(zāi)害監(jiān)測系統(tǒng)，統(tǒng)籌各級各類防災(zāi)減災(zāi)綜合信息平臺，在各級應(yīng)急救援指揮中心建立監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)資源共享、信息互通、科學(xué)預(yù)測、精準(zhǔn)預(yù)報。建立綜合應(yīng)急信息發(fā)布機制，實施與災(zāi)害特征相適應(yīng)的預(yù)警信息發(fā)布制度，明確發(fā)布流程和責(zé)任權(quán)限，提高工作效率，利用網(wǎng)絡(luò)、通訊媒體等多種手段加大預(yù)警信息發(fā)布和防災(zāi)救災(zāi)引導(dǎo)，提高災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布的準(zhǔn)確性、時效性和廣泛性，及時將災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)送給社會公眾，指導(dǎo)社會公眾做好災(zāi)害防范。

2.事中

從預(yù)案制定做起，強化應(yīng)急預(yù)案管理和應(yīng)急演練機制，結(jié)合地區(qū)地理位置和面臨的災(zāi)害事故特點，編制各級應(yīng)急總體預(yù)案和各類專項預(yù)案，完善政府預(yù)案，銜接部門預(yù)案、社區(qū)預(yù)案和企業(yè)預(yù)案。以預(yù)案實施為指導(dǎo)，完善應(yīng)急響應(yīng)、調(diào)度指揮、應(yīng)急聯(lián)動機制，制定區(qū)域應(yīng)急等級調(diào)度相關(guān)規(guī)定和力量編成，根據(jù)災(zāi)情響應(yīng)等級，實施分級響應(yīng)、逐級聯(lián)動，由低到高啟動相關(guān)應(yīng)急預(yù)案。科學(xué)高效的指揮體系是應(yīng)急救援成功的保障，要建立科學(xué)高效、左右互通、上下聯(lián)通的融合指揮體系。(15)王中丙：《聚焦四大問題 勇于改革創(chuàng)新 全力推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《中國應(yīng)急管理報》2020年10月9日，第3版。與應(yīng)急響應(yīng)機制相適應(yīng)，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立綜合性應(yīng)急指揮中心，負(fù)責(zé)指導(dǎo)各部門、下級政府應(yīng)急救援工作，承擔(dān)區(qū)域應(yīng)對重特大災(zāi)害事故指揮部工作。打通信息壁壘，將現(xiàn)有的道路交通監(jiān)控系統(tǒng)、氣象預(yù)警信息系統(tǒng)、公共衛(wèi)生緊急救援指揮中心、環(huán)境監(jiān)測和核應(yīng)急指揮中心、海上搜救中心、電力應(yīng)急指揮中心、“三防”指揮部、抗震救災(zāi)指揮部、森林防火指揮部、消防救援指揮中心等平臺對接共享，統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立應(yīng)急前沿指揮所，著力構(gòu)建分級響應(yīng)、分類處置、全要素調(diào)度、全方位聯(lián)動的應(yīng)急聯(lián)動機制。

3.事后

災(zāi)害事故應(yīng)急處置完畢，危險威脅消除，并不意味著應(yīng)急行動結(jié)束。從全過程的角度看，災(zāi)后恢復(fù)和對受災(zāi)人群的應(yīng)急救助相對于應(yīng)急過程更加重要。應(yīng)急救援指的是在突發(fā)事件發(fā)生之后，幫助有關(guān)人員、財產(chǎn)或者環(huán)境脫離突發(fā)事件的威脅，盡可能避免或者減少人身和財產(chǎn)損失或者對環(huán)境的破壞的措施。應(yīng)急救助指的是國家對遭遇突發(fā)事件損害的公民，免費提供物質(zhì)資料、社會服務(wù)和發(fā)展機會的行為。(16)林鴻潮：《應(yīng)急救助和應(yīng)急救援有什么區(qū)別？》，《中國應(yīng)急管理報》2020年8月22日，第7版。現(xiàn)行各類應(yīng)急法規(guī)并未高度關(guān)注救助行為，這也是我國應(yīng)急立法的薄弱內(nèi)容。制定《應(yīng)急管理法》要解決災(zāi)害救助問題和征用物資補償問題，通過災(zāi)害救助維持受災(zāi)人群的基本生活水準(zhǔn)和質(zhì)量，提供衣食住行等生活用品，保障基本的生產(chǎn)資料和工具，有的還需要提供醫(yī)療救治、心理干預(yù)，涉及法律糾紛的還需要法律援助等社會服務(wù)。應(yīng)急行動的征用補償機制應(yīng)當(dāng)明確具體補償主體、補償標(biāo)準(zhǔn)和補償程序等內(nèi)容，更好地支持社會力量參與政府統(tǒng)一的應(yīng)急行動。

4.涉外

面對重大事故災(zāi)難，我國已經(jīng)接受國際應(yīng)急支援，也積極參與國際人道主義應(yīng)急救援行動，包括捐款捐物、派出應(yīng)急救援隊伍、參與災(zāi)后重建等。中國必須深化應(yīng)急管理國際合作，與國際組織和有關(guān)國家一道，攜手應(yīng)對巨災(zāi)的挑戰(zhàn)。(17)王宏偉：《全面加強應(yīng)急管理能力建設(shè)：改革開放40年經(jīng)驗的啟示》，《中國安全生產(chǎn)》2019年第1期，第34頁。在國際應(yīng)急救援行動中，如何對接國際應(yīng)急救援合作機制，救援人員、車輛裝備涉及出入境、救援行動、保險、法律責(zé)任等一系列問題，也是《應(yīng)急管理法》要解決的重要事項，甚至需要通過國際條約、區(qū)域機制、雙邊協(xié)議和專門立法形式予以明確。

四、構(gòu)建綜合的應(yīng)急管理法體系

大量的應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不是雜亂無章的，應(yīng)當(dāng)以《應(yīng)急管理法》為龍頭統(tǒng)領(lǐng)，按照各自的職責(zé)任務(wù)，形成完善科學(xué)的應(yīng)急管理法體系，為更好地提升社會綜合應(yīng)急能力提供堅強法治保障。

(一)基礎(chǔ)：應(yīng)急管理法

除了統(tǒng)一的《應(yīng)急管理法》以外，許多國家針對各種具體的風(fēng)險災(zāi)害制定了各類單行法，或者根據(jù)應(yīng)急處置程序、資源配置等制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。從單一災(zāi)種應(yīng)對向綜合應(yīng)急轉(zhuǎn)變是應(yīng)急事業(yè)發(fā)展的潮流，相應(yīng)地，專項應(yīng)急立法也向綜合應(yīng)急立法靠攏，但各類災(zāi)害事故具有不同的特點，其應(yīng)對也有專業(yè)的模式，針對單一災(zāi)種的專項應(yīng)急法始終不可或缺，不能僅靠一部綜合性的《應(yīng)急管理法》就可包打天下。但是，無論具體災(zāi)害事故怎樣層出不窮、變化多端，應(yīng)急管理的預(yù)防、預(yù)警、響應(yīng)總有共同和共通的基本理念方法，這也是各國雖然制定數(shù)十部甚至數(shù)百部專項應(yīng)急法規(guī)，但都遵循應(yīng)急管理基本法的原則、規(guī)則、機制的考慮。集中統(tǒng)一的應(yīng)急管理模式，防止了各類應(yīng)急力量和資源的各行其是，提高了綜合應(yīng)急的工作效率。

(二)主體：應(yīng)急機構(gòu)組織法

應(yīng)急管理日益呈現(xiàn)社會多元主體積極參與的趨勢，形成了政府、社會、企業(yè)、公民合力共治的應(yīng)急社會化格局，但各類主體依法參與的法制基礎(chǔ)還不夠完善。應(yīng)當(dāng)及時制定應(yīng)急管理隊伍建設(shè)管理法規(guī)，明確應(yīng)急管理、應(yīng)急救援、院前急救等專業(yè)隊伍和社會力量的職能定位、管理運行、參與機制。在國家法定應(yīng)急管理職責(zé)方面，制定應(yīng)急管理組織法、消防救援組織和人員法，強化國家法定應(yīng)急機構(gòu)和力量的法定職責(zé)、組織體系、履職范圍、人員保障等內(nèi)容，完善依法履職保障。在社會應(yīng)急組織及民間力量方面，應(yīng)當(dāng)通過立法明確社會力量參與應(yīng)急行動的參與方式、組織指揮、征用補償、撫恤優(yōu)待等事項，將社會化的應(yīng)急銜接公益服務(wù)、慈善活動和志愿行動，讓各類社會力量參與應(yīng)急行動依法有序。

(三)橫向：一事項一立法

從橫向上看，應(yīng)急管理立法應(yīng)該能夠涵蓋各類重要的災(zāi)害事故，實現(xiàn)全災(zāi)種應(yīng)對。“一事項一立法”具有針對性強的特性，要進一步強化應(yīng)急法治集成創(chuàng)新，在《應(yīng)急管理法》的統(tǒng)領(lǐng)下，按照“上粗下細(xì)”的立法技術(shù)，針對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，查缺補漏，解決應(yīng)急管理的立法空白，強化應(yīng)急法規(guī)的“立改廢”。制定應(yīng)急管理立法規(guī)劃，細(xì)化四類突發(fā)事件的應(yīng)急管理法規(guī)，拓寬應(yīng)急立法視野，關(guān)注新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新材料、新業(yè)態(tài)方面產(chǎn)生的新興災(zāi)害類型，加快生物災(zāi)害、糧食危機、生態(tài)應(yīng)急、衛(wèi)生防疫等方面的應(yīng)急立法，研究經(jīng)濟危機、社會危機等復(fù)合型災(zāi)難的法律應(yīng)對。

(四)縱向：一階段一立法

從縱向上看，應(yīng)該根據(jù)需要分別制定應(yīng)急管理程序方面的法規(guī)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和應(yīng)急預(yù)案，實現(xiàn)較強的操作性和實踐性。“一階段一立法”能夠有效層層遞進，建立事前預(yù)警預(yù)防、事中響應(yīng)處置、事后恢復(fù)重建全流程的應(yīng)急管理模式，完善應(yīng)急人、財、物的保障機制。制定災(zāi)害事故預(yù)警預(yù)防管理法規(guī)，建設(shè)應(yīng)急信息大數(shù)據(jù)平臺，構(gòu)建統(tǒng)一的災(zāi)害事故應(yīng)急預(yù)警預(yù)報發(fā)布機制和預(yù)防提示機制。制定應(yīng)急預(yù)案管理法規(guī)，把預(yù)案的編制、評審、發(fā)布、備案、培訓(xùn)、演練和修訂納入法治化軌道。完善應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定應(yīng)急救援基地、消防隊站、應(yīng)急避難場所、社區(qū)體驗館等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。制定災(zāi)害事故救助法規(guī)，支持發(fā)展災(zāi)害保險事業(yè)，建立巨災(zāi)準(zhǔn)備金，完善財政支持的地震、臺風(fēng)等巨災(zāi)風(fēng)險保險體系。

(五)立體：綜合應(yīng)急管理法體系

應(yīng)急管理法應(yīng)當(dāng)是一個開放的體系，“合理和整合的國家應(yīng)急法律體系，必須是綜合性法律與專門應(yīng)急法律的結(jié)合與協(xié)調(diào)”。(18)馬懷德：《完善應(yīng)急法制為構(gòu)建和諧社會奠定制度基礎(chǔ)》，《中國應(yīng)急管理》2007年第4期，第13頁。從立體上看，各類應(yīng)急管理法規(guī)之間應(yīng)當(dāng)是相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，融會貫通成為有機融合的整體，實際上就是將中央與地方、部門之間、地區(qū)之間、社會各類資源之間的機制理順。例如，俄羅斯就要求“各個聯(lián)邦實體頒發(fā)的幾百條法律和法規(guī)必須與USEPE(預(yù)防和消除緊急情況的統(tǒng)一國家體系)統(tǒng)一起來”。(19)遲娜娜、鄧云峰：《俄羅斯國家應(yīng)急救援管理政策及相關(guān)法律法規(guī)(一)》，《中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》2004年第5期，第9頁。美國立法統(tǒng)一接警電話“911”，不僅實現(xiàn)了應(yīng)急資源集中統(tǒng)一，也確保了各類應(yīng)急行動集中統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)整合現(xiàn)有應(yīng)急管理法規(guī)文件，使之成為內(nèi)容完整、邏輯嚴(yán)密、科學(xué)協(xié)調(diào)的體系。對現(xiàn)有應(yīng)急法律、法規(guī)和規(guī)章進行必要的修改、補充和廢止，消除同一層次或不同層次應(yīng)急法律法規(guī)規(guī)范之間的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，以增強應(yīng)急法制的協(xié)調(diào)性和實效性。

五、結(jié)語

我國應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化更加重要，將“著力構(gòu)建現(xiàn)代化的應(yīng)急指揮體系、風(fēng)險防范體系、應(yīng)急救援力量體系、應(yīng)急物資保障體系、科技支撐和人才保障體系、應(yīng)急管理法治體系”。(20)王宏偉：《發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢 持續(xù)推動應(yīng)急管理改革》，《中國應(yīng)急管理報》2021年2月27日，第3版。我國公共安全風(fēng)險防范要求與應(yīng)急管理體系融合發(fā)展，應(yīng)急管理的體制、機制實現(xiàn)了綜合應(yīng)急，需著力打造全方位、一體化的綜合應(yīng)急管理模式。法律具有制度化、常態(tài)化、規(guī)則化、程序化等特點，構(gòu)建法治化的治理機制是應(yīng)急改革的重要目標(biāo)，應(yīng)急管理體系發(fā)展的成果應(yīng)當(dāng)固化為法規(guī)制度，因此，應(yīng)抓緊制定《應(yīng)急管理法》，統(tǒng)籌應(yīng)急管理各級各類法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，形成綜合的應(yīng)急管理法體系。從綜合應(yīng)急改革后的立法看，2019年2月出臺了《安全生產(chǎn)事故應(yīng)急條例》，該法規(guī)明確了立法依據(jù)為《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》，已經(jīng)顯現(xiàn)出專項應(yīng)急法規(guī)向綜合應(yīng)急歸攏的趨勢。2021年，全國人大啟動了《突發(fā)事件應(yīng)對法》的修改，其思路是“堅持該法的突發(fā)事件應(yīng)對管理領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性法律定位不變，著力處理好與本領(lǐng)域其他專門立法的關(guān)系，確保不同法律之間的銜接配合”。(21)《依法防控 依法治理：突發(fā)事件應(yīng)對法擬全面修訂》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202203/f50a8ad8be204a3ea4d919c75a9d6cf4.shtml。該法的名稱初步確定為《突發(fā)事件應(yīng)對管理法》，重點突出了應(yīng)急管理。這部法的出臺將真正樹立應(yīng)急管理的基本法，并以此為基準(zhǔn)，形成綜合統(tǒng)一高效的應(yīng)急管理法體系，更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的應(yīng)急管理保障。