改革開放40年來我國教育公平內涵的演變與發展

范根平，王玲玲

(1.北京師范大學 馬克思主義學院，北京 100875； 2.深圳市坪山區第二外國語學校，廣東 深圳 518118)

一、教育公平的認知偏差

自古以來，公平一直是人類追求的價值理想。作為公平在教育領域的延伸，教育公平表達了人民對美好教育的向往，勾勒出一幅幅理想教育王國的圖景。早在古希臘時期，柏拉圖就提倡自由教育，在他看來，所有兒童都應享有接受城邦教育的權利。到了近代，啟蒙思想家提出自由平等、天賦人權學說，傳播理性主義教育，極大地解放了人們的思想。資產階級大革命以后，西方社會從法律上確立了人人享有平等受教育的權利，推動了近代教育事業的發展。1948年，聯合國通過了《世界人權宣言》，以法律的形式提出任何人都平等享有宣言所規定的一切權利和自由，包括公民受教育的權利。事實上，教育公平真正進入研究者視野是在20世紀60年代后，其中的標志性事件是美國學者科爾曼撰寫了《關于教育機會平等性的報告》，即著名的“科爾曼報告”，建議保障全體社會成員在進入教育系統、接受教育過程以及取得學業成績等方面的平等。瑞典教育學家胡森進一步指出，教育公平包括起點公平、過程公平和結果公平，在此之后關于教育公平的研究日益增多。我國學者對教育公平的關注始于改革開放時期，研究最初受到西方教育公平理論的影響，隨后逐漸步入專業化、學科化、本土化的發展軌道，先后產生了一批具有較大影響力的研究成果，推動了教育公平的發展。

筆者通過以“教育公平”為篇名在CNKI上進行檢索，結果發現刊登在國內CSSCI類文章有1051篇。但是，在眾多已有成果中，學者們對教育公平概念的界定基本是各執已見，尚未形成明確而清晰的共識。有的學者認為教育公平是“國家對教育資源進行配置時所依據的合理性規范與原則”[1]，強調教育公平的政治性；有的學者認為教育公平是“公眾對教育領域中人與人之間利益分配關系的價值判斷”[2]，強調教育公平的主觀體驗；還有的學者把教育公平定義為“教育活動對個人發展產生持續性影響的一種狀態”[3]，強調教育公平的社會功能等。正是由于人們在關乎教育公平核心概念的理解上產生了偏差，才導致現實研究中的“各說各話”。鑒于此，本文重點考察了改革開放40年來教育公平內涵的演變歷史，并且借助文獻檢索工具，揭示了蘊含于其中的基本特點；同時基于現有研究基礎，對教育公平內涵的未來趨勢進行了分析，以期為促進我國教育公平、提升教育質量建言獻策。

二、教育公平內涵演進的歷史分期

從政策學的角度來看，教育公平所要調節的是公共教育資源的供給方式，包括教育權利、教育機會、教育條件等一切由政府通過各種教育政策投入到教育實踐活動之中，“教育政策必然涉及到政策選擇，而政策選擇實質上就是基于公平還是效率的基本價值選擇。”[4]1978年以后，我國經濟飛速發展，社會發生了翻天覆地的變化，教育政策經歷了多次調整，調整后的教育政策從側面反映了國家在教育公平問題上的價值導向，凸顯了教育公平的內涵和特質。總體而言，我國教育政策40年來的演變歷史大致可以分為以下三個時期：

(一)20世紀70年代末至90年代：從教育權利平等到教育機會平等

1978年召開的十一屆三中全會明確要求將全部工作重心集中于國民經濟建設，開啟了社會主義現代化建設新征程。開展建設離不開人才，然而當時人才奇缺是一個普遍現象。為彌補這一缺口，國家在短時間內集中了有限的資源，接連興辦了一批重點學校，走的是精英教育的模式。1986年，我國實施的《義務教育法》規定：凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利。直到這個時候，精英教育才開始轉向大眾教育。1995年，國家頒布了《教育法》，規定“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會”，表明“教育公平的基本主題由教育權利平等轉為尋求教育機會均等”[5]，人們開始關注社會成員之間能否擁有平等的入學機會、在受教育過程中能否被平等對待以及能否獲得相同的成功機會。

隨著我國建立社會主義市場經濟體制，與之相關的教育體制體現出鮮明的市場導向，教育界還專門就此展開了激烈的討論。當時，在蘇州舉辦了全國中青年教育理論工作者研究會，與會學者普遍認為當下社會成員所追求的教育公平就是希望獲得同等的教育機會，解決老百姓“上學難、上學貴”的問題[6]。另外，通過文獻檢索，我們發現在進入新世紀前的所有關于教育公平的文章中出現“教育機會”“教育平等”“教育機會平等”等主題的頻率較高。在這之后，呈現出明顯的下降趨勢，表明公眾對教育公平的關注點有了變化，相應的教育公平內涵必然發生嬗變。

(二)進入21世紀：從教育機會平等到教育資源合理配置

邁入新世紀后，學界對教育公平的討論和研究明顯增多。2002年在廣州隆重召開了以“社會變遷中的教育公平問題”為主題的全國教育學圓桌會議，吸引了國內外眾多專家和學者參會。與此同時，現實社會中的一些教育不公現象頻頻見諸于報道，教育公平問題成為人們茶前飯后談論的熱門話題。在這種情形下，國務院印發了《關于基礎教育改革與發展的決定》，要求增加農村義務教育經費投入，努力縮小城鄉教育差距。2005年通過的《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》確定“把農村義務教育全面納入公共財政保障范圍”，以保障我國農村義務教育發展的持續性和穩定性。在接下來的一年，全國人大審議并修訂了《義務教育法》，要求各地政府務必合理分配教育資源，切實改善所轄區域薄弱學校的辦學條件，促進義務教育均衡發展。在這個問題上，由于20世紀90年代教育領域實施的是“效率優先，兼顧公平”的分配政策，各個學校所獲得的教育資源不同，經過10多年的發展，人們發現各地區教育發展的步調相差越來越大，如果不及時予以遏制，勢必造成嚴重的教育分化。為此，國家開始從教育政策入手，通過調整教育資源分配，力圖消解教育不均所帶來的社會問題。

自“十一五”計劃以來，“城鄉義務教育一體化發展成為基礎教育領域的關鍵詞”[7]，中央先后制定了一系列政策文件，旨在縮小城鄉教育差距、促進城鄉教育公平。2010年，國務院發布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，提出構建城鄉義務教育一體化機制，加大對農村邊遠、貧困地區學校的支持力度，不讓一個孩子因貧困而輟學。這一時期，中國知網數據庫中關于教育公平的文章頻繁出現了“教育資源” “資源配置”等主題，表明公眾對教育公平的認識已經從關注教育機會平等上升到注重教育資源配置的合理性，強調“公眾能夠自由平等分享當時當地公共教育資源的狀態”[8]。從理論上說，實現教育現代化離不開充沛的教育資源的支撐，教育資源越豐富，越容易推動教育發展。但是，國家教育資源總量在一定時期內是既定的，加之不同社會成員對國家分配教育資源所依據的法則難免不一致。所以，實現教育資源的公平分配是一項復雜的系統工程，可以說，在短時間內對教育公平內涵的探討依然離不開教育資源的供給或配置。

(三)新時代以來：從教育資源合理配置到追求公平而有質量的教育

教育興則興，教育強則強。一直以來，中國共產黨人始終堅持“教育公平與公正性原則”[9]，持續深化教育改革，辦好社會主義教育事業。習近平總書記特別強調：“努力讓每個孩子享有受教育的機會，讓13億人民享有更好更公平的教育。”[10]十八大以來，經過全黨和全體人民的共同努力，我國教育事業取得了輝煌的成就。黨的十九大報告指出，隨著中國特色社會主義進入新時代，“我國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”[11]，必須把教育事業放在優先發展的戰略位置，滿足人民群眾對教育的美好期待。據統計，2018年全國學前教育毛入園率為81.7%，小學學齡兒童凈入學率達到99.95%，初中階段毛入學率高達100.9%。高中階段毛入學率為88.8%，高等教育毛入學率為48.1%[12]。這表明我國基礎教育鞏固率近乎飽和，高等教育開始步入大眾化階段，教育的總體規模龐大，成為了名副其實的“教育大國”。在未來很長一段時間內，我國教育事業的重心將致力于發展公平而有質量的教育，實現由“教育大國”向“教育強國”的轉變。

除此之外，當前錯綜復雜的國內外形勢也要求我國走內涵式發展道路。從國際方面來看，世界正面臨百年未有之大變局，各種風險與挑戰空前增多。為更好地應對日趨激烈的國際環境、贏得寶貴的發展機遇和空間，我國需要不斷增強自身的綜合實力。教育作為社會文明的載體和綜合國力的體現，在現代國際競爭中發揮著不可替代的作用，越來越受到世界各國的重視。從國內來看，現階段我國正處于社會轉型的關鍵期，隨著全面改革的深入推進，各領域暴露出的矛盾和問題勢必增多，這些有賴于通過教育凝聚最廣泛的共識，以破除思想觀念束縛，形成上下齊心、同心同德的良好氛圍，奮力實現改革新突破。鑒于此，自2012年以來，“教育公平” “優質教育”幾乎在歷年《政府工作報告》中成為教育領域的關鍵詞，充分反映了人民群眾對更加公平、更高質量教育的迫切要求，同時也意味著我們“今后所有教育新政策、新措施的出臺都要以此為中心。”[13]從中國知網上刊登的文獻來看，以“教育改革” “教育政策” “優質教育”為主題出現的頻率明顯增多，說明這一時期的教育公平注重兼顧公平、質量，“為學生提供適切教育和有效教育，使學生獲得最充分的發展。”[14]

三、教育公平內涵演進的基本特點

馬克思曾說：“一切所有制關系都經歷了經常的歷史更替、經常的歷史變更。”[15]414教育公平作為一種建立在一定社會關系基礎上的意識形態，必然隨所有制的變化而變化。回望改革開放40年來我國教育公平內涵的演進過程，從最初的“教育權利平等” “教育機會平等”到“教育資源合理配置”，再到追求公平而有質量的教育，其變遷路線大致呈現出以下特點：

最后，學前教師職后培訓體系不盡完善。當前，山東省學前教師職后培訓體系局限于省、市、縣三級培訓網絡，不便于廣大農村地區學前教師參加培訓，影響了他們專業素質和專業能力的提升。

(一)以人民為中心的價值取向

我國是社會主義國家，廣大人民是國家的主人，這決定了我們的教育必須堅持以人民為中心、竭誠服務于最廣大人民的根本利益。40年來，中國共產黨始終堅守人民立場，一切以“人民贊成不贊成、高興不高興、答應不答應”作為檢驗教育工作的標準，加快推動實現教育現代化，為決勝全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢筑牢了堅實的基礎。

1977年，針對我國科學技術、教育水平嚴重落后于同時期西方發達國家的現實，鄧小平號召“尊重知識，尊重人才”，要求政府既要抓科技，也要抓教育，通過發展教育提升我國的整體科技水平。同年，國家恢復了在文革期間中斷的高考制度，選拔了一批批優秀的人才，深刻地改變了幾代人的命運。之后頒布的《義務教育法》使適齡學生按時上學成為一種法律義務，從而保障了社會成員在教育起點上的公平。為更好地落實科教興國戰略，推動素質教育發展，國家制定了《高等教育法》，明確規定“公民依法享有接受高等教育的權利，國家采取措施幫助少數民族學生和經濟困難的學生接受高等教育”，體現了社會主義國家的教育是為了人民、依靠人民并且造福人民的。進入新世紀以來，由于多方面的因素，城鄉教育之間的差距不斷顯現，國家相繼制定了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見的通知》等文件，實施了建檔立卡貧困戶基本教育服務全覆蓋、重點學校招收農村貧困地區高考學生的專項計劃等教育扶貧政策，以實際行動推進城鄉教育一體化發展，阻斷貧困的代際傳遞。這些舉措及時回應了人民群眾對教育的期盼，真正踐行了中國共產黨人的教育初心與使命。

(二)以政府自上而下的政策調整為主

教育公平是社會發展的“風向標”，關乎每一個人的切身利益。正所謂“人惟不平則鳴”，只有維護好社會成員之間的教育公平，才能確保社會安定團結。西方社會契約論認為，政府是公共意志的體現，其受公眾的委托管理國家事務，承擔著保障公眾基本權利，并為所有人的自由發展提供公平穩定的環境的義務。單從這層意義上來說，促進教育公平是政府的本職工作，政府理應履行好此項職責，而且這也是政府負責任的表現。德國社會學家韋伯認為，現代政府的基本組織形式是科層體制，其突出地表現為上下級關系清晰，個人職責權屬明確，分工極其專業化。科層組織內部有著嚴格而規范的制度，通過自上而下的政策傳達，以實現政策的既定目標。長久以來，為提升各地教育水平，國家先后制定了諸多政策，起初這些政策在中央層面醞釀，地方政府部門沒有完全參與進來。當然，在政策制定的過程中必然要聽取地方教育部門的意見或建議，但是最后成型的政策不一定反映各地方的實際情況，即便如此，政策依靠自上而下的科層管理體制，以一種行政手段得以在全國范圍內落實。可以說，政府(上級政府)的價值理念在很大程度上主導著政策的走向，如果沒有上級政府的強制性推動，政策難以落地生根。

改革開放40年來，我國政府的教育價值理念經歷了從“有學上”到“上好學”的變遷，反映在相應的教育公平內涵上就是從“教育權利平等”到“有質量的教育公平”[16]的轉變。20世紀70年代末，當時我國的教育還很落后，絕大部分人不能接受正常的學校教育，政府制定了普及初等教育的政策，為國家現代化建設培養了急需的人才。20世紀90年代以來，國內外形勢發生巨大變化，普及更高水平的教育成為世界教育發展的共同趨勢，國務院印發了《關于深化教育改革 全面推進素質教育的決定》，要求“擴大高中階段教育和高等教育的規模，減輕學生升學壓力”。近些年，隨著我國經濟社會發展取得歷史性的突破，廣大人民的生活水平有了顯著改善，對教育提出了更高的要求。政府敏銳地覺察到這一變化，及時進行政策調整，提出將“辦好人民滿意的教育”置于改善民生工作的首要位置，順應了人民對美好教育的熱切期待。在這一系列政策方針中，政府通過自上而下的政策性調整，既滿足了人民群眾對現代多樣性教育的需求，也契合了經濟社會發展的需求，進一步豐富了教育公平的內涵。

(三)以漸進式的制度變遷為依托

漸進式變遷是基于信息不對稱或者手頭信息掌握有限的前提下，難以在短時間內搭建理想的框架，代之以通過擴大增量和積累存量的方式推動制度升級完善，實現資源優化配置的效果。從教育公平內涵嬗變的軌跡來看，無不打上了漸進式變遷的烙印。

1.教育發展主題經由“基本普及”向“全面普及和提高”發展，體現為量的積累。改革開放初期，教育的首要任務是恢復文革期間被停辦的教育事業，向廣大人民群眾重開教育普及大門。之后，政府要求“在全國有計劃、有步驟地普及九年義務教育的任務”，既充分考慮到我國當時的經濟發展水平，又滿足了人民群眾接受教育的愿望。在新舊世紀之交，全球化趨勢迅速上升，知識經濟蓬勃發展，教育對經濟社會發展發揮的作用愈發明顯，民眾對更高水平教育的呼聲越來越強烈，國家提高了普及的目標，力爭“到2020年實現更高水平的普及教育和形成惠及全民的公平教育”[17]。

2.在教育制度的推廣上，先是在區域性的小范圍內開展試驗，通過積極探索和反復試驗，在積累一定經驗后逐步向全國推廣，這樣既可以避免制度產生“水土不服”的現象，又可以提升制度的科學化水平。

3.教育的定位由“戰略重點”轉向“優先發展”，目標指向更加明確。20世紀80年代初，我國在經濟、社會、科技、教育等多領域落后于同時期的西方發達國家。為此，黨的十二大特別強調，“必須牢牢抓住農業、能源和交通、教育和科學這幾個根本環節，把它們作為經濟發展的戰略重點”。十三大明確提出要把發展科學技術和教育事業放在首要位置，使經濟建設轉到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來。進入90年代，國內外發生了一系列重大變化，科技和教育的重要性不斷凸顯。從十五大開始，中央特別強調要把教育擺在優先發展的戰略地位，黨的十九大更是“從新時代堅持和發展中國特色社會主義的戰略高度”[18]，謀劃了建設教育強國的宏大篇章，旨在以教育的現代化推進實現中華民族的偉大復興。40年來，通過漸進性的制度變遷，我國實現了從人口大國向教育大國、人力資源大國的歷史性跨越，充分彰顯中國特色社會主義制度優越性。

四、教育公平內涵的未來發展趨勢

改革開放以來，我國教育公平內涵一直處在不斷演變的過程中，從其演變的脈絡中，我們發現了一些共同規律，并將之用于推動我國教育公平的發展，取得了顯著的成效。當前，我國進入新的歷史時期，廣大人民群眾對教育公平的期待更加迫切，這就要求我們繼續堅守中國共產黨人的初心與使命，不斷深化理論課題，拓展實踐研究，聚焦關鍵問題，廓清教育公平的本原，破除掣肘教育公平發展的種種障礙。

(一)突出實質性的教育公平

教育公平就其表現形式，可以分為形式性教育公平和實質性教育公平。形式性教育公平要求社會成員在教育權利、教育機會、教育利益等方面受到公平的對待。實質性教育公平主要以教育過程公平和教育結果公平為內容，屬于高層次的教育公平，關注人的身心和諧，強調人的全面發展。“教育公平不僅關乎教育本身，還有人的全面發展需要。”[19]教育作為培養人的事業，本質上“屬人性”，必須關注人的身心健康發展。脫離了“人”這個根本要素，猶如無源之水、無本之木，教育的過程將會變成間斷性的、偶然的，也就無法構成教育的本真。回顧過往，我們在追逐教育公平的路途上可謂用盡“招數”，到頭來卻成效甚微，致使教育公平“永遠在路上”。究其原因，多數時候，人們在根本沒搞清楚教育公平“是什么”的情況下，就急于去解決教育領域中出現的公平問題，最終可能掉入問題“陷阱”。

“教育的本質就是把蘊涵和凝結了人類生命本質力量的文化轉化為個體的生命本質力量，以提高和增強人的生命本質力量。”[20]從這個角度來說，實質性教育公平以人的全面發展為價值追求，呼喚人性的回歸，彰顯了教育公平的人文底蘊。過去，由于受傳統應試教育觀念的束縛，學校教育理念、教育目標、教育內容、教育方法等均是整齊劃一、僵化死板的，學生優秀與否主要取決于學生能否達到學校所設定的標準，忽略了學生的綜合能力、核心素養的發展，給社會帶來了嚴重的負面影響。新的歷史時代，我國所要培養的是德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人，教育要為每個人提供平等、適切的發展機會，追求的是實質性教育公平，這從根本上區別于資本主義教育，“資產者唯恐失去的那種教育，對絕大多數人來說是把人訓練成機器”[15]417，造成人的畸形片面發展，最終必將被歷史和人民唾棄。就目前來看，我國已進入初等教育全面普及、高等教育大眾化時期，人們越來越關注教育結果公平，期望通過結果公平可以給自己帶來根本性的改變，這些使實質性教育公平成為未來關注的焦點。

(二)鮮明地指向教育的全過程

一般來說，宏觀教育過程是從教育外部對教育活動予以相關安排，包括培養目標的確定、教育政策的制定、教育內容的修訂、教育方法的運用、教育資源的調配等。教育發展到現在，已經從原先關注宏觀教育過程轉向對微觀教育過程的重視。所謂的微觀教育過程，即從教育內部環節對教育活動進行全面檢視，更加關注學生對知識的領會、自身綜合能力的發展以及道德品質的升華。“教育外部的公平是形式性教育公平，屬于社會公平的范疇，教育內部的公平才是真正的教育公平，屬于教育本體的范疇。”[21]教育外部的公平通常通過宏觀政策的制定或調整基本就可以實現，而教育內部的公平則要復雜得多，單憑某些政策的介入往往事倍功半，甚至可能徒勞無功，這是因為教育內部的公平更能反映出教育公平的真實“狀態”，涉及到多方面的內容，需要久久為功、常抓不懈。在日常教育活動中，無論是宏觀教育過程還是微觀教育過程，可以通過人為設置的教育內容、教育方法、教育手段等對受教育者產生深遠影響。因此，既要重視宏觀教育過程，也要關注微觀教育過程，即對教育進行全過程的“深耕細作”，不留任何一個“死角”，以教育的全過程促進教育公平發展，讓人民群眾擁有更多的教育獲得感。

(三)關注學生的個性發展

教育不僅有助于促進個人發展，而且能夠推動經濟社會發展，“它在生成社會的人的同時又創造著人的豐富多彩的個性”[22]。早在2000多年的春秋時期，孔子就提出了“因材施教”觀點，根據學生的個性特征開展差異化的教育，對后世產生了深遠的影響。德國哲學家萊布尼茨說：“世界上沒有完全相同的兩片樹葉”，同理，世界上也不存在完全相同的兩個人，因為從個人成長過程來看，個體在生理特征、心理結構、智力水平、情感體驗等方面均存在較大差異，這是無法回避的客觀事實。在教學活動中，每個學生的知識基礎、認知能力、思維方式、學習習慣、興趣特長等各不相同，教育者所面對的是一個個發展的、個性化的學生，這就要求教育者根據學生的個性差異，用一種最優化、最合適的方式進行教育設計和教學安排，以最大程度地激發學生潛能，促進學生全面發展。倘若教育者以標準統一的教學設計、機械單一的教學方法、僵硬固化的課程評價等開展教學活動，必然產生“優等生吃不好，中等生吃不飽，后進生吃不了”的教育分化現象，最終阻礙教育公平的實現。

關注學生個性發展不僅是教育者的重要職責，而且是實現公平而有質量教育的時代要求。在科技日新月異、文化豐富多元的現代社會，教育發揮的作用有目共睹。通過發展教育，我國在經濟、社會、文化、科技等多個領域實現了快速崛起，創造了一項又一項令世人驚嘆的東方奇跡。時下，我國教育正在邁向高位發展階段，人民群眾對教育的關注點逐漸從原來“追求教育機會平等”到關注個體的個性發展，以造就全面發展的人。為回應廣大人民群眾對多元化、個性化、差異化教育的訴求，教育教學活動的開展必須以學生的學習基礎、智力結構、興趣愛好、意志品格等為邏輯起點，更好地促進學生的學業進步、個性成長和核心素養發展。例如，對于知識基礎、智力水平、學習風格、接受能力不同的學生，教師應該設置差異性的學習評價指標，讓每一個學生都能夠體驗到學習進步帶來的快樂。如此一來，通過教師靈活多樣的教育教學活動，促進學生個性充分發展，為實質性教育公平的實現夯實了基礎，這也是未來教育發展的趨勢。

五、結論

在不同的歷史時期，人們對教育公平的理解不盡相同。改革開放40年來，學界圍繞教育公平展開了翔實的研究，深化了對教育公平內涵的認識。與此同時，我國政府先后制定了一系列政策法規，推動社會主義教育事業取得了舉世矚目的成就。進入新時代以來，隨著“以人民為中心”“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”“不讓一個孩子掉隊”等教育目標的提出，充分體現了教育公平豐富內涵的新時代轉向，即由教育外部轉向教育內部、由社會工具價值轉向人本價值，最終致力于實現人的全面發展。當然，教育公平不單純是教育問題，而是與經濟社會發展緊密相關，這決定了教育公平是一個逐步推進的過程。歷史車輪滾滾向前，時代號角催人奮進。站在“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯點上，我們完全有理由相信，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，中國教育公平發展必將邁向更高臺階，續寫中國特色社會主義教育事業新篇章！