農(nóng)村義務(wù)教育撤點并校政策衍生問題及解決路徑研究
——基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思考

周進(jìn)杰 崔惠民

（1.南京審計大學(xué)金審學(xué)院 會計與審計學(xué)院，江蘇 南京 210000；2.安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233000）

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展稍顯滯后，農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展與城市地區(qū)差距逐步拉大[1]29-36。我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，義務(wù)教育資源配置不均衡，城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展程度之間的差距逐步拉大，校園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，教育信息化設(shè)施未能引入農(nóng)村義務(wù)教育課堂；同時，師資隊伍在數(shù)量和質(zhì)量發(fā)展中也遲滯不前。在此背景下，為改善農(nóng)村地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，我國于2001年開始實施撤點并校政策，優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)辦學(xué)結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)村義務(wù)教育落后的辦學(xué)條件。但撤點并校政策的實施，不僅未能有效改善農(nóng)村地區(qū)的教育事業(yè)發(fā)展，并且衍生了額外的問題。撤點并校政策實施背景下的諸多困境恰好是當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的一個縮影。

2017，我國全面推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，目的在于解決三農(nóng)問題，提升農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，縮小城鄉(xiāng)差距。撤點并校政策目的在于著力提升農(nóng)村地區(qū)教育資源配置，提升農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量，從教育角度提升農(nóng)村地區(qū)競爭力，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從全局的角度促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會以及教育的發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施為撤點并校政策落實過程中問題的解決帶來了新的曙光，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加大了對農(nóng)村各項事業(yè)的財政投入，建立了較為完備的農(nóng)村社會保障體系。在農(nóng)村教育方面主張發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展以及實現(xiàn)教育公平。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，有助于修正農(nóng)村義務(wù)教育存在的問題[2]85-91，調(diào)整農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的資源配置，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展。農(nóng)村教育質(zhì)量提升是鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，是新時代黨和國家提升農(nóng)村教育水平，推進(jìn)鄉(xiāng)村教育現(xiàn)代化進(jìn)程的戰(zhàn)略部署。

一、撤點并校的理論基礎(chǔ)

（一）規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論

規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論最早由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密于1776年在其著作《國富論》中提出[3]6-10，其后由馬歇爾、張伯倫以及薩繆爾森等經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)行了豐富發(fā)展。規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論是指在一特定時期內(nèi)，企業(yè)產(chǎn)品絕對量增加時，成本隨產(chǎn)量增加而降低，從而提高利潤水平。規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論指明了實施農(nóng)村義務(wù)教育走撤點并校政策的必要性，農(nóng)村中小學(xué)校的規(guī)模化發(fā)展必然會帶來一定的經(jīng)濟(jì)效益，當(dāng)農(nóng)村義務(wù)教育資源整合時，一方面縮小了教育主管部門在管理方面的時空距離，節(jié)約了財政支出，另一方面，在教育資源整合的前提下，規(guī)模化的校園運作會提升經(jīng)濟(jì)效益與社會功能。

（二）義務(wù)教育公共產(chǎn)品理論

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森1954年在其論文《公共產(chǎn)品的純理論》中將公共產(chǎn)品定義為具有非排他性與非競爭性的產(chǎn)品。義務(wù)教育階段學(xué)生享有受教育的權(quán)利，義務(wù)教育是國家依照法律法規(guī)面向所有學(xué)齡兒童實施的一項強(qiáng)制性教育制度，因此具有非排他性[4]31-32。在國家強(qiáng)大的財政支持下增加一個學(xué)生也不會增加過多的邊際成本，因此具有一定的非競爭性。所以義務(wù)教育可以被視作公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的有效供應(yīng)有利于解決好公平與效率問題。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距較大，農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展較為落后，因此面對義務(wù)教育這一公共產(chǎn)品，我們可以通過資源整合以及實施撤點并校政策來提高供給質(zhì)量和水平，提升農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育辦學(xué)水平，協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)教育的公平與效率問題。

二、撤點并校引發(fā)的問題

撤點并校政策實施的出發(fā)點是解決我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的落后問題，處理好城鄉(xiāng)教育的效率與公平問題，具體任務(wù)主要集中于優(yōu)化師資力量、改善農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及提高教育經(jīng)費的利用率。但在實施過程中衍生出了額外的問題，主要表現(xiàn)為：有的貧困子女家庭因負(fù)擔(dān)過重而退學(xué)、農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、師資力量薄弱以及舊有資源閑置。農(nóng)村義務(wù)教育撤點并校政策實施過程中衍生的問題，正是當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的縮影，長久以來制約著農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。

（一）家庭教育支出增加

諸多家庭在撤點并校之后子女的教育成本呈現(xiàn)明顯增長的趨勢。撤點并校是集中辦學(xué)，新的校區(qū)往往會選擇地理位置相對較好、基礎(chǔ)設(shè)施相對完備以及生態(tài)環(huán)境較好的區(qū)域，范先佐等學(xué)者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，試點地區(qū)農(nóng)村小學(xué)校的校均服務(wù)范圍約為2.8km、初中為12.2 km、高中為81.8km[5]121-127。這一比例遠(yuǎn)大于政策實施之前。學(xué)校服務(wù)半徑的加大造成了部分學(xué)生日常交通出行不便，解決方法無非是住宿或是車接車送。一部分學(xué)校發(fā)展較為完善，屬于可寄宿學(xué)校，家長會選擇將孩子安排在學(xué)校住宿就餐；另一部分為走讀學(xué)校，家庭需要在日常交通出行方面增加更多的花費。無論是哪種方式都會使得家庭的支出增加。新校址往往位于相對較好的區(qū)位，區(qū)域內(nèi)的物價水平相比于舊有區(qū)域的物價水平會有所提升，也會帶來家庭支出的上漲。

（二）學(xué)生身心安全缺乏保障

一直以來，學(xué)生的安全問題是學(xué)生受教育過程中的重中之重，部分家庭面對子女在交通上的困難，會選擇接送，這也帶來了一些安全問題，其中最為常見的就是校車安全問題。校車不按規(guī)章制度要求運營以及黑校車私自違法營運，都導(dǎo)致了學(xué)生人身和財物安全受到了威脅，此外還包括校車審核制度不嚴(yán)格、缺乏有效監(jiān)管以及農(nóng)村地區(qū)道路交通不便等情況。

中小學(xué)生處于少年時期，在心理上發(fā)育尚未完全，而這一階段也是學(xué)生心智發(fā)育的重要階段，容易受到環(huán)境的影響。許多孩子在寄宿學(xué)校中衍生了額外的心理問題，他們遠(yuǎn)離父母，在心理上會造成與父母的疏離，長期缺乏家庭的關(guān)愛，容易引發(fā)嚴(yán)重的心理疾病。寄宿生活中的不和諧交往容易引發(fā)更為嚴(yán)重的校園暴力事件[6]80-81。

（三）師資力量建設(shè)薄弱

隨著撤點并校政策的實施，諸多學(xué)校僅僅在校園的硬件建設(shè)上得到了改善，但教育若要取得長足有效的發(fā)展離不開師資隊伍建設(shè)[7]105-110。撤點并校、選擇新的校址造成了部分鄉(xiāng)村教師的日常交通也變得困難。原有的鄉(xiāng)村地區(qū)教師需要離開居住地前往新的校址工作，這帶來了教師在交通方面的不便捷，這種不便捷會導(dǎo)致教師的精力不能充分地應(yīng)用在教學(xué)工作中，進(jìn)而影響了教學(xué)質(zhì)量。撤點并校選址依然是在農(nóng)村地區(qū)，在基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境上較原有鄉(xiāng)村條件雖有所改善，但缺乏優(yōu)秀教師，與此同時，部分教師工作量未能減輕，甚至出現(xiàn)加大的情況，部分教師需要承擔(dān)生活教師以及心理教師的職責(zé)。

（四）原有校舍資源閑置浪費

撤點并校意味著學(xué)校被裁撤重組，但并不意味著校舍消失，國家統(tǒng)計局的調(diào)查顯示，在近二十年的撤點并校進(jìn)程中，農(nóng)村學(xué)校數(shù)量減少了一半以上，這其中有大量的校舍被閑置尚未得到充分利用（數(shù)據(jù)支撐）。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村地區(qū)人口不斷減少，校舍得不到充分利用，因此造成了校舍及其所占土地資源的荒廢[8]31-34。部分地區(qū)出現(xiàn)了校舍私有化利用，當(dāng)?shù)卮迕駥W(xué)校作為私有財產(chǎn)，在學(xué)校里生產(chǎn)生活，還有一部分校舍由于年久失修變成了危房。究其原因一方面在于土地和校舍產(chǎn)權(quán)不清，另一方面在于缺乏嚴(yán)格的管理措施。

三、鄉(xiāng)村振興背景下撤點并校衍生問題的解決路徑分析

黨的十九大以后，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施為農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展提供了契機(jī)，鄉(xiāng)村振興立足于全局角度，全方位提升農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和教育的發(fā)展水平。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，為農(nóng)村義務(wù)教育多重困境的解決提供了新的路徑。

（一）加大農(nóng)村地區(qū)財政支持力度，減輕家庭教育負(fù)擔(dān)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施加大了對農(nóng)村地區(qū)的財政支持力度，有助于切實提升農(nóng)村地區(qū)貧困家庭的收入水平。我國實行了脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在推動農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展的同時，也減輕了家庭教育負(fù)擔(dān)。一是加大對農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費補(bǔ)助。加大對貧困生以及普通學(xué)生的教育資助，多項關(guān)于貧困學(xué)生的教育支出降低，幾乎達(dá)到了免費入學(xué)的程度。二是擴(kuò)充教育經(jīng)費來源渠道，鼓勵社會捐贈以及提升教育稅費附加比例。三是對農(nóng)村家庭實施入學(xué)補(bǔ)貼政策，對考入重點高中的學(xué)生及其家庭予以適當(dāng)?shù)呢斦剟睿Ｕ县毨Ъ彝W(xué)生順利入學(xué)。由此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從多個方面減輕家庭在子女教育經(jīng)費上的后顧之憂，能夠有效消除農(nóng)村地區(qū)學(xué)生因經(jīng)濟(jì)困難而輟學(xué)的現(xiàn)象。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提升教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提升教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。按照主體功能定位，對國土空間的開發(fā)、保護(hù)和整治進(jìn)行全面安排和總體布局，統(tǒng)籌利用生產(chǎn)空間，合理布局生活空間。通過總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，完善新校區(qū)的選址和周邊配套設(shè)施規(guī)劃，從而完善原有規(guī)劃存在的不足。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略還提出要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度。通過加快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級，帶動農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施更新?lián)Q代。借助農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級，著力完善農(nóng)村地區(qū)校園規(guī)劃與建設(shè)，完善校園內(nèi)外交通，拓寬交通網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

完善農(nóng)村義務(wù)教育信息化建設(shè)。將信息化建設(shè)引入校園，加快農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)絡(luò)覆蓋步伐，搭建數(shù)字校園網(wǎng)絡(luò)建設(shè)平臺[9]86-93。

（三）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略促進(jìn)了農(nóng)村師資隊伍建設(shè)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了鄉(xiāng)村人才建設(shè)計劃。鄉(xiāng)村振興要求優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，并保障農(nóng)村教師的福利待遇。近年來，我國農(nóng)村教師崗位競爭十分激烈，報錄比不斷攀升，鄉(xiāng)村教師隊伍的質(zhì)量得到了有效提升。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提高了農(nóng)村地區(qū)教師的福利水平，有利于穩(wěn)定師資隊伍，避免了教師的頻繁流動。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出要強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興人才支撐，以科技創(chuàng)新引領(lǐng)和支撐鄉(xiāng)村振興。發(fā)揮教育類人才優(yōu)勢，提升農(nóng)村軟實力建設(shè)是增進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的基石。一方面要積極吸引高水平、高職稱和高學(xué)歷的優(yōu)秀教師，鼓勵優(yōu)秀人才參與農(nóng)村教育，彌補(bǔ)現(xiàn)有狀態(tài)下農(nóng)村教育人才短缺和不足。同時，更要注重對既有人才的培養(yǎng)，利用崗培制度提升現(xiàn)有教師教學(xué)水平，鼓勵城市教師輪崗，積極參與農(nóng)村義務(wù)教育。通過本土人才回引、院校定向培養(yǎng)、縣鄉(xiāng)統(tǒng)籌招聘等渠道打造優(yōu)秀的師資隊伍。

（四）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶動校舍再次利用

科學(xué)規(guī)劃舊有廢棄學(xué)校，加快廢舊校址的國土綜合整治。實施農(nóng)村土地綜合整治重大行動，推進(jìn)農(nóng)用地和低效建設(shè)用地整理。對校舍進(jìn)行危險等級評估，高危校舍可進(jìn)行拆除，結(jié)合村鎮(zhèn)規(guī)劃，可對土地進(jìn)行再利用。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動了農(nóng)村土地的科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌，利用閑置土地發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，使得農(nóng)村土地資源煥發(fā)新的生機(jī)，帶動廢棄校舍的改造利用。

對于廢棄校舍的利用主要是以下兩種：一是拍賣土地資源，用于開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，在激活了農(nóng)村閑置資源的同時，增加了村級集體經(jīng)濟(jì)收入；二是修繕再利用，部分地區(qū)在發(fā)展農(nóng)村公共文化基礎(chǔ)建設(shè)時，將廢棄的校舍改造成為鄉(xiāng)村圖書館、文化活動中心、文化公園或者留守兒童活動中心等，多樣化的利用避免了舊有校舍的荒廢，激發(fā)了閑置資源。

四、結(jié)語

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的農(nóng)村義務(wù)教育滯后發(fā)展，成為做好農(nóng)村教育工作的重中之重，借助撤點并校這一政策有效解決農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展問題，成為提升農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量的突破口。面對撤點并校政策的執(zhí)行偏差，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施為該政策的落地提供了新的契機(jī)和發(fā)展方向。當(dāng)前，無論是教育經(jīng)費投入還是政策指引，均旨在保障農(nóng)村學(xué)子的高質(zhì)量教育供給。而這其中，接受高質(zhì)量的義務(wù)教育，成為農(nóng)村學(xué)生健康成長的重要途徑，更是擺脫貧困的重要通道；通過提升農(nóng)村學(xué)生受教育水平，完善農(nóng)村義務(wù)教育制度，使其成為農(nóng)村發(fā)展的人才支撐，從而為切實縮小城鄉(xiāng)差距注入力量。