農村社區治理中老年人參與問題及對策研究*

四川師范大學終身教育與學習研究中心 邵艾群，王練練

當前，我國已進入老齡化社會，老齡人口不斷增多，尤其農村老齡化問題更趨嚴峻。人口老齡化給家庭、社會及政府帶來沉重的負擔與挑戰。本文在對農村社區治理中老年人參與的內涵進行分析的基礎上，對農村社區治理中老年人參與存在的問題及相關對策進行了較為系統的分析與探究。

一、農村社區治理中老年人參與的內涵

參與是一個政治學的概念，它體現著一種權力關系的分配。有學者提出，“參與是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動”[1]。參與的內涵指對公共事務商討與決策的權力，參與的過程是共同決策，參與的結果是責任分擔、成果共享。社區治理參與則是指社區成員有權參與社區公共事務管理，與其他參與主體共同決策社區重大事項，共同分享社區繁榮與發展。農村社區治理中老年人參與意味著農村老年人與其他參與主體如農村基層政府、社區組織、社區機構及其他社區村民一樣，有平等參與農村社區政治、文化、經濟、生活等各方面建設與發展的權利，通過多種方式參與決策和管理，對農村社區治理的推進承擔相應的責任，同時享受農村社區治理所帶來的回報與收獲。

公民參與的內涵包括參與的廣度與深度。參與廣度是指公民參與政治生活的普遍性，而參與深度是指公民參與政治生活的有效性[2]。當然，農村社區治理中老年人參與內涵也同樣包括參與廣度與參與深度兩個維度。一般來說，農村社區治理中老年人參與的廣度包含三層含義：一是老年人參與人數的多少，二是老年人參與農村社區治理所涉及領域的廣泛程度，三是老年人參與農村社區治理的渠道、途徑或方式的廣泛程度。所謂參與的深度是指老年人在參與農村社區治理過程中權力的實現程度，表現為參與活動的有效性，即該種參與活動影響整個決策系統的程度和持續性[3]，具體體現在參與領域的層次性、參與過程的持續性和參與過程的影響力三個方面。

綜上可見，農村社區治理中老年人參與程度的高低不僅僅體現在參與人數、參與次數上，而更重要的是老年人在農村社區治理過程中能否與農村基層權力部門管理者形成平等的伙伴關系，并擁有決策權和管理權。因此，完善的農村社區治理參與應該不僅僅是老年人淺層次的娛樂性參與、福利性參與、服務性參與，還應該包括對農村社區公共事務有目的性的深度參與，如農村社區收入分配的權益性參與、農村社區公共事務的管理性參與、農村社區發展規劃的決策性參與等。

二、農村社區治理中老年人參與存在的問題

近年來，雖然我國進行了一系列的鄉村基層管理體制改革與民主政治建設，但由于我國歷史上漫長的集權統治形成的行政權威至上的影響，那種“自上而下”的行政管理及“被動式”的治理參與在我國農村社會依然存在。加之農村社區老年人文化素養不高、物質生活條件較差、參與意識不足、參與能力不強以及農村社區權力機構運行不規范、農村社區自治組織建設缺乏等多種原因，使得在我國農村社區治理中老年人的參與廣度和參與深度，都存在諸多的不足。

（一）參與廣度不夠：參與率低、參與面窄、參與渠道單一

在農村社區治理中，老年人的參與率總體不高，且這些參與者大多為退休老干部、老教師、老黨員，普通的農村老年人參與比例極少。在參與面上，農村老年人參與經濟活動的比例較高，在其他方面均較低。[5]同時，社區治理參與離不開一定的渠道、途徑或方式，參與途徑的多樣性或廣泛性是參與廣度的重要表征。結合我國實踐現狀，我國農村社區老年人的社區治理參與方式相對單一，且層次較低，比較落后。除了參與普通的村委會、村民大會選舉外，其他一些需要一定文化知識和技術要求的參與形式，如投訴、組織參與及訴訟活動等對農村老年人來說非常少[6]。

綜上所述，在農村社區治理中老年人參與廣度不夠，具體表現為：其一，參與人數比例不高。其二，參與領域單一，主要是農業生產及相關經濟活動參與較多，社區志愿服務活動及文化娛樂活動有一定的開展，比較突出的是政治領域參與普遍薄弱。其三，參與方式不多，形式落后。稍微需要一些社會參與知識或參與技術的參與方式，農村老年人都是拒絕的，這與他們的文化水平較低、參與意識不強、參與能力不高有直接的關系。

（二）參與深度不夠：參與領域層次低，參與過程持續性弱、影響力小

根據實踐現狀，我國農村老年人在社區治理中參與深度不夠、參與層次不高。具體來說，表現在如下方面：

1.參與領域層次較低。農村老年人參與較多的是與自己日常生活密切相關的事務，主要是生產勞動、文化娛樂、健康活動等。如有空閑時間，也會參與一些層次比較低的村社公共事務管理，如社區的治安、環境、衛生、義務勞動和志愿活動等。但在面對真正關涉“社區發展規劃、基本建設、功能擴展、權益維護等重大公共性社區問題時，老年人卻很難有充分的發言權，老年人對涉及社區決策的權益性參與較少，參與的公共性、權益性不足”。[7]

2.參與過程的持續性不夠。隨著農村基礎民主政治建設的發展，雖然農村老年人參與意識有所提高，權利意識也逐漸增強，但是，在一些涉及社區發展的重大問題上，他們僅僅是對該問題進行前期的建議或接受咨詢而已，后期在對社區重大事項正式啟動，進行決策、執行、落實、操作及監督時，農村老年人的參與是缺失的，他們的參與過程不具有持續性。

3.參與過程的影響力較弱。在現代農村社會治理結構中，其社會影響力主要來源于兩個方面：一是來源于正式授權（如村黨支部和村委會）的體制精英的影響力；二是來源于村落社會中的文化認同和利益聯系產生的非體制精英的影響力，非體制精英有經濟精英、知識精英等[8]。對于第一類權力機構，村黨支部和村委會掌握著村莊主要的公共決策權和管理權，在村務管理中的“活動力”最強。一般來說，農村老年人在此類權力圈層中出現的比例較低，人數甚少，其參與決策影響力較弱。

三、促進農村社區治理中老年人參與的對策

（一）培養老年人的社區參與意識

社區參與意識主要指老年人對參與社區活動的認知、情感、價值、態度和責任感等。托克維爾提出支撐美國民主制度的基礎是“鄉鎮精神”，即“村民們關心自己的鄉鎮，把自己的抱負和未來都投放到鄉鎮上，他們積極參與鄉鎮的管理”[9]。這種“鄉鎮精神”所體現出就是的社區認同和積極的社區參與，而這正是我們的農村社區老年人所缺乏的社區參與意識。只有對社區形成了認同感和歸屬感，才會對社區有責任感，才會為社區的發展貢獻自己的力量，廣泛參與社區公共事務。因此，社區參與意識的培養是促進農村老年人社區治理參與的前提。

為此，農村基層政府需要做好如下幾個方面的工作：首先，要摒棄傳統的集權思想，并樹立“敬老、愛老、重老”的觀念，要關注老年人的社會資本作用發揮，要視老年人與其他社區村民、社區組織及社區機構一樣，為平等的社區治理參與主體，要給予其主體地位。其次，要利用電視、網絡、多媒體、社區宣傳欄等多種途徑及形式，對農村社區老年人宣講現代公民思想及民主理念，逐漸消除長期以來形成的順民與臣民意識以及“老年無用”的自卑觀點[10]，使其樹立自己就是社區及社區治理主體的觀念。

（二）提升老年人社區治理參與能力

參與能力的缺乏是影響老年人社區治理參與的重要因素。美國政治學家塞繆爾·亨廷頓認為，公民政治參與能力除了受到政治制度、社會文化、經濟發展及外部勢力等社會宏觀因素影響外，還與公民自身的教育水平、經濟收入、職業穩定情況等個體微觀因素密切相關。從權力分享的角度來看，老年人的社區治理參與在一定程度上主要是一種政治參與，也受上述因素的影響。可見，如果拋開那些短時間內不易改變的社會宏觀影響因素，農村老年人的社區治理參與能力在很大程度上受到老年人文化水平、物質經濟條件等個體微觀因素的影響。而在這兩個方面，農村老年人均處于弱勢地位，這導致了他們的社區治理參與能力偏低。為此，應該做好如下工作：

1.打好物質基礎，提供農村社區治理中老年人參與的經濟保障

馬克思指出“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的文化發展”。即經濟基礎決定上層建筑。要想讓農村老年人可以真正參與村莊發展和社區治理，就要先解決好他們的生計問題和養老問題。目前，農村老年人經濟收入主要靠自己微薄的勞動收入或家庭成員的供養，缺乏穩定的經濟收入保障。政府應健全農村老年人經濟收入保障制度。除了新農村建設、城市反哺農村、新農保、糧農補貼等惠農政策的實施外，還應該進一步完善農村基本養老保險制度，加強農村社區養老體系建設，為外出務工和做生意的農村老年人提供就業幫助和支持等。只有解決了老年人的經濟貧困問題，才能使其參與社區治理具有更大的可能性，因為穩定的經濟基礎是老年人社區治理能力發揮的前提與保障。

2.加強農村社區老年教育，促進老年人社區治理參與能力的提升

農村老年人社區治理參與能力較低，與其文化素養不高及相關參與知識不足有較大關系。為此，要充分發揮農村社區老年教育的作用。一是要提升老年人的綜合文化素養，要根據農村老年人的特點，提供社區治理所需的綜合文化素養課程，內容涉及農村基層組織建設、村民意識培養、權益保護知識普及、社區治理知識宣講等。二是要向老年人宣傳普及參與知識，定期組織開展社區治理參與現場觀摩活動，進行現場教學與體驗，讓老年人熟悉、了解相關參與的流程與細節，掌握與農村公共事務相關的技術性知識及與“村兩委”有效合作、接觸溝通所應具備的程序性知識與能力。三是宣傳樹立老年人參與社區治理的成功典范，增加老年人社區治理參與的信心與積極性，從而促進其參與能力的提高。

（三）強化老年人社區治理參與的組織建設

現代政治理論認為，一個階層或群體對國家政策的影響力主要取決于利益表達力度和有效性方法，而這恰恰離不開社會組織強化農村老年人組織建設是促進其更多更深地社區治理參與的有效途徑。一是要積極發揮農村社區老年協會的作用。正如肖文印所述，“作為老年人自我管理、自我教育、自我服務的基層老年群眾組織，老年協會搭起了黨和政府聯系廣大老年群眾的橋梁紐帶，成為實現基層群眾自治、構建社區治理新格局的重要途徑，也是社區居家老年人繼續參與社會的重要平臺”。由此，應該充分吸收農村離退休干部、民辦教師、老黨員、老模范及其他老年人加入農村社區老年協會，為更多老年人社區治理參與搭建一個良好的平臺和參與的渠道。第二，要多方培育發展農村自組織，如農村社區治理委員會、紅白事理事會、糾紛調解委員會、農家樂協會、村廟組織、香會、宗親會、自樂班及包工隊等。在這些自組織中，農村老年人往往是重要的組織者和參與者。通過充分發揮老年人在這些自組織中的獨特引領與管理功能，從而推進其社區治理的有效參與。

（四）豐富老年人社區治理參與方式及渠道

豐富老年人參與社區治理的方式及渠道是改變其參與不足的有效舉措。為此，可以從以下幾個方面加強：第一，在農村社區公共事務管理中，除了開展農村基層投票選舉外，還要提供老年人參與旁聽、參與聽證、參與決策、接受咨詢、進行監督、提出建議、協調矛盾、組織活動、參與學習、了解政策等的場合與機會，讓老年人真正有更多的方式參與社區事務的決策與管理。第二，要建立多樣化的信息宣傳與公布通道。除了使用網絡論壇、QQ、微信、手機短信及微博等現代化信息平臺，還要通過上門告知、召集會議或社區張貼欄告知等傳統的方式，進行事前信息宣傳及動員，以農村老年人習慣的方式引導老年人廣泛參與。第三，創設多渠道的治理參與平臺。建立社區建言獻策平臺，設置社區監督公告欄、社區意見投報箱，定期舉行社區事務座談會、村民議事會，開通社區事務短信小事通、社區公共交流群，發展有老年人參與的社區治理理事會等對話空間，以便農村老年人有更多的渠道參與社區治理建設。

（五）健全老年人社區治理參與權力機制

如前所述，老年人社區治理參與的核心內涵是參與決策權的實現及影響力的發揮，這是參與深度的重要體現。健全老年人社區治理參與權力機制是加大其參與深度的有效辦法。為此，應切實做好以下三方面的工作：第一，農村基層權力部門要改變傳統管理模式下作為單一公共事務管理主體時所形成的單向度權威觀念,要樹立契約合作意識,推動村民自治，開展與包括老年人及其老年人團體在內的合作治理。第二，讓老年人成為農村社區治理機構人員構成的主體。在農村社區治理發展、社區重大事項如經費使用、收益分配等方面要引入并建立民主決策制度，要改變只有“村兩委”或村中精英做決定的局面?；蛘呶找欢ū壤睦夏耆诉M入“村兩委”和“村民代表會議”，或者讓老年人列席村民代表大會和村務監督委員會，形成村干部隊伍“以老帶新”的良好傳承。第三，老年人應參與農村社區治理計劃與規劃的制定，與農村基層權力機構人員共同決策。除了在村民委員會中要有老年人代表外，還要把具有村社發展貢獻、群眾普遍認可、身體健康的老干部、老黨員聘為村莊發展顧問或政策咨詢專家，在村社重大事項決策時要征詢并聽取他們的意見和建議，在重要村務事項中要接受他們的反饋與監督，要讓他們真正參與到農村社區治理改革的重大決策和整個管理過程中來。

綜上所述，在農村社區治理中老年人參與是一個重要的理論問題與實踐問題，我們應在研究中給予足夠的重視，以促進農村社區治理中老年人參與的廣度與深度，一方面促使老年人更好的“余熱發揮”及自我價值實現，另一方面推進農村社區治理走向更加完善與高效，以建立更加民主、科學的農村社區治理體系。