撤縣設市、行政擴權與工業用地價格

劉文華 謝 婷 肖 偉

(1.西南財經大學中國西部經濟研究院 四川成都 611130)

(2.西南財經大學經濟與管理研究院 四川成都 611130)

一、引 言

黨的十九大報告提出，經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，要求加快要素價格的市場化改革，完善主要由市場決定要素價格的經濟運行機制。長期以來，工業土地作為核心生產要素之一，在我國快速工業化和城鎮化過程中發揮了巨大作用。然而，地方政府在招商引資中競相壓低地價甚至零地價出讓工業用地，導致工業用地過度擴張，造成了土地資源的嚴重浪費。另外，極低的購地成本使得工業企業過分依賴土地要素的投入，缺乏以技術創新提升效率的動力，不利于地區產業結構優化升級，阻礙了城鎮化的健康發展(劉守英等，2020；Tian 等，2020；Lin 等，2020；Fu 等，2021)。

2013 年以來，“撤縣設市” 作為一項加快城市化進程的轄區調整政策在各地逐漸展開。撤縣設市將農村政區的行政單位縣升級為城市政區的行政單位市，其實質是通過行政擴權推動縣域經濟向城市經濟轉型(Fan，2012；唐為，2019；劉晨暉和陳長石，2019；唐為，2021)。本文使用工業土地的微觀交易數據，以撤縣設市為準自然實驗構建雙重差分模型，研究行政擴權對當地工業用地市場的影響。本文的發現主要體現在以下三個方面: 首先，撤縣設市使得縣級市的工業用地出讓價格顯著下降了9.60%，每公頃的工業用地價格降低約20.15 萬元。其次，撤縣設市帶來的土地價格下降效應并非來自土地供給增加，而是來自土地轉讓方式的轉變，表現為通過“招拍掛” 交易比重的降低。最后，撤縣設市帶來的工業用地價格下降集中在本縣級市規劃的重點產業，而非省級規劃中的高端制造產業；由于本地晉升的新任縣級市的市長與當地企業有更多關聯以及更多本地知識，因此其管轄地區更容易出現工業用地貶值；此外財政缺口也會制約當地政府對工業用地的影響程度。

本文與政府組織層級、行政分權和工業用地市場化等相關領域的研究緊密相關。首先，在公共管理領域中，與政府組織層級相關的大量文獻討論了政府組織扁平化的問題。Li 等(2016) 發現“省直管縣” 造成的政府層級扁平化會導致省級政府難以協調和監督數量眾多的縣級政府，不利于縣域經濟發展，同時發現縣域土地腐敗事件增加。Bo 等(2020) 進一步發現，由于省直管縣后縣級領導受到的監督減少，更容易出現將法定用途的公共資金挪作他用的情況。其次，本文還與分權理論的相關研究有關。比如，基于Tiebout (1956) 的財政聯邦制理論，Qian 和Roland (1998) 認為行政分權和財政分權中隱含的財政激勵是推動中國地方經濟增長的重要原因。但是，Zhang 和Zou (1998) 發現財政分權阻礙了經濟增長。傅勇和張晏(2007) 認為中國式分權使得地方政府重基本建設輕公共服務，在推動地方經濟發展的同時，也使成本隨之上升。最后，本文還與中國工業土地市場的大量研究緊密相關。張莉等(2011) 與楊繼東和楊其靜(2016) 發現大規模出讓工業用地是地方政府以地引資、刺激經濟發展的重要工具。田文佳等(2020)使用工業企業數據匹配土地微觀交易數據，發現獲得土地補貼的新企業的生產效率并沒有提高。原國土資源部(現為自然資源部) 在2007 年發布了工業用地最低標準價，目的是推動工業用地的市場化發展。Lin 等(2020) 發現，工業用地最低標準價政策的正式實施減少了土地閑置情況，提高了土地利用強度。Tian 等(2020) 從產業集聚、戰略優先產業以及產業外部性等微觀視角提供了我國工業用地市場化發展的證據。

本文的貢獻體現在以下兩點: 第一，以2013—2019 年的撤縣設市為外生沖擊，從行政區劃調整的角度研究了行政擴權對工業土地價格的影響，并從兩個方面探究其作用機制，為理解區劃調整后土地市場的變化提供了經驗證據，拓展了對政府組織結構等相關文獻的認識；第二，本文發現地方政府在擴大權力后會采用降低土地價格作為刺激經濟發展的政策工具，這為理解行政擴權與經濟增長之間的關系提供了土地市場方面的證據，并從政府與官員的視角豐富了工業用地市場化的相關文獻。

二、制度背景與理論假說

(一) 撤縣設市

作為一項加快城市化發展的轄區調整政策，撤縣設市將農村政區的行政單位縣升級為城市政區的行政單位市。撤縣設市一般由縣政府提出申請，報所在市、省批準后，最終由國務院批準，并由民政部發文。從上至下，我國的行政區劃分為中央、省級行政區劃、地級行政區劃和縣級行政區劃(見圖1)。其中，縣級行政區劃包括市轄區、縣和縣級市等。從行政級別看，縣與縣級市均為正處級的縣級行政區劃。但是，從法律意義上講，新設縣級市由省直轄，市代管，這一過程伴隨著縣級地方政府在行政和財政事項等方面權力的擴大，其實質是縣政府發展自主權的提升(Fan 等，2012)。改革開放后，隨著經濟發展許多縣的發展受到行政體制的制約，設市的需求不斷增加。1983 年以來，撤縣設市逐漸增多，20 世紀90 年代縣級市的數量達到高峰，但是一些地方沒有遵循設市標準而盲目設市，造成虛假城市化問題，中央政府最終在1997 年終止了撤縣設市，凍結了所有申請。

圖1 我國的行政區劃

2013 年黨的十八屆三中全會提出“完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市”。為進一步完善城鎮化空間布局，促進大中小城市協調發展，以全會決定為指導，新一輪的撤縣設市自2013 年開始有序展開。如圖2 所示，撤縣設市數量呈逐年上升的趨勢，2018 年獲批的撤縣設市數量超過2017 年的兩倍。例如，2018年7 月民政部批復廣西撤銷荔浦縣設立縣級荔浦市。荔浦成為新一輪撤縣設市以來廣西第一個獲批的縣級市。荔浦市由自治區直轄，桂林市代管。同年12 月，荔浦市委市政府等主要行政部門正式掛牌。①邱浩，“撤縣設市 荔浦市舉行揭牌儀式”，《桂林晚報》，2018 年12 月19 日，https://www.ddgx.cn/show/22878.html。按照廣西重點培育荔浦成為中等城市的發展要求，荔浦市計劃加快實施城市建設工程，把主城區面積從12 平方公里提升到25 平方公里，預計完成大約20 項重點項目，實現總投資額超百億，努力建成桂林副中心城市。②王俊，“廣西荔浦縣改市后建成區面積將擴大一倍，將完成百億投資項目”，澎湃新聞，2018 年9月7 日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2417896。

圖2 撤縣設市的時間趨勢

(二) 理論假說

撤縣設市把農村政區轉變為城市政區后，新設縣級市政府將獲得更大的行政管理權限和更多的優惠政策，尤其是在土地利用方面。表1 對比了縣和縣級市在管理體制、財稅金融等主要方面的差異。在管理體制、政府職能、財政金融和土地利用方面，縣級市獲得了比縣更大的自主發展權限。農村政區的縣政府以服務農業發展為主，并且基本農田保護等外在因素也限制了縣城區的增長。轉變為城市政區后，縣級市可以擁有更多的城市建設用地指標，用于建設廠房和投資公共基礎設施等。基于上述制度背景，本文提出以下假說。

表1 縣和縣級市管理體制、政府職能機構設置差異

假說1: 撤縣設市后，當地的建設用地指標增加，土地供給增加，在短期需求不變的情況下，工業用地價格下降。

我國的行政區劃是分區治理的空間劃分，上級與下級是管轄與被管轄的隸屬關系。以本文研究的縣級行政區域為例，地級市對轄區內縣級行政單位有管轄權。管轄權體現在行政運行與經濟發展事務等多個方面。例如，省委常委和地級市市委在縣長以及縣委書記的任命決策中發揮著重要作用，縣級政府需要上解一定比例的財政收入到上級政府，縣級政府在許多財政支出事項和具體經濟建設事務中需要獲得地級政府的批準(Bo 和Cheng，2021)。總體而言，受行政管理體制的制約，下級行政區域的發展常常缺乏相應的發展自主權。

撤縣設市達到了行政擴權的效果，表現為權力在區劃等級中的再配置。Qian 和Roland(1998) 認為，行政分權和財政分權中隱含的財政激勵是推動地方經濟增長的重要原因。行政審批權下放會賦予縣級市在產業規劃和招商引資方面更大的自主權。其中，土地使用審批權的下放使得縣級市在土地出讓方式和土地出讓對象等方面有更大的自主權。地方政府權力的擴大可以通過多種渠道影響地方經濟。一方面，地方政府更了解本地居民和企業的偏好信息，擴大新設縣級市政府的權力可以提高政府的行政效率。唐為(2019) 發現，權力下放激發了縣域經濟活力，促進了縣級市的經濟發展。另一方面，我國地方政府在經濟領域發揮著重要作用，擴權使得縣級市政府可以更廣泛地觸及地方經濟項目。陶然等(2007) 發現地方政府通過協議出讓土地有助于增加該地區的企業稅收。此外，工業用地的出讓必將帶動大量投資。工業用地作為政府手中的重要資源，擴權后的縣級市政府可能以低于市場價格甚至以劃撥或協議出讓的方式進行招商引資。因此，本文提出以下假說。

假說2: 撤縣設市后，縣級市政府權力的擴大可能帶來土地非市場化交易的增加，從而導致工業用地價格下降。

(三) 初步分析

如前所述，工業用地成交價的變化可能是市場交易的均衡結果，也可能由其他因素導致。判斷工業用地是否“被貶值”，需要一個相對客觀的參照標準。原國土資源部在2006 年12 月23 日發布的《全國工業用地出讓最低價標準》 為本文提供了這樣的參照。該標準是市、縣人民政府出讓工業用地，確定土地使用權出讓價格時執行的最低控制標準。①新華社，“國土資源部解讀《全國工業地出讓最低價標注》 ”，2006 年12 月27 日，http://www.gov.cn/govweb/jrzg/2006-12/27/content_481352.htm。該標準的目的是控制地方政府以低地價甚至零地價方式出讓工業用地，促進土地集約利用。標準將全國的工業用地分為15 個等別，體現了土地政策的區域差異。其中，一等工業用地價格(840 元/平方米) 是十五等工業用地價格(60 元/平方米) 的14 倍。2009 年5 月發布的《關于調整工業用地出讓最低價標準實施政策的通知》 提出可以對工業用地出讓價格進行調整的三種情形。一是各省(區、市) 確定的優先發展產業且用地集約的工業項目，在確定土地出讓底價時可按不低于所在地土地等別標準的70%執行。二是以農、林、牧、漁業產品初加工為主的工業項目，在確定土地出讓底價時可按不低于所在地土地等別標準的70%執行。三是貧困地區在確定土地出讓價格時可按不低于所在地土地等別相對應標準的15%—50%執行(Tian 等，2020；Lin 等，2020；亓壽偉等，2020)。

本文將樣本內縣(市) 的土地交易價格與當地對應的最低控制標準價進行匹配，計算交易價格與最低控制標準價的比值，并把計算所得的比值按從低到高的順序依次分為(0，0.5)、[0.5，0.75)、[0.75，1)、[1，1.05) 和[1.05，.) 五個區間。交易價格與最低控制標準價的比值小于1，說明地塊以低于最低標準價出讓。如圖3 所示，橫坐標為土地交易價格與最低標準價的比值區間，縱坐標為每組對應的交易量占比。從中可以看出，政策后比值低于1 的交易占比(32.59%) 高于政策前(23.54%)。這表明，撤縣設市后有更多的工業用地以低于最低限價標準成交。

圖3 實際成交價與最低標準價之比

三、計量模型與數據

(一) 計量模型

本文利用撤縣設市以及工業用地價格的變化構建雙重差分模型(difference-in-differences，DID)，實證分析撤縣設市對當地工業用地價格的影響。回歸方程如下:

其中，i、c和t表示t年交易的位于c縣的第i個工業地塊，被解釋變量為取對數的單位面積的工業用地交易價格。①本文使用所在省份的CPI 指數并以2012 年為基期調整了土地價格。時間維度的差異體現在二值虛擬變量Upgradingct，撤縣設市后Upgradingct賦值為1，反之則為0。其中，β表示撤縣設市對當地工業用地價格的影響，是本文的關注重點。此外，Zict代表一系列微觀層面的特征變量，包括土地是否通過招標、拍賣或掛牌(“招拍掛”) 等市場化方式出讓，土地等級，土地來源(是否為新增建設用地)，地塊面積以及出讓地塊與縣中心的距離等。此外，本文根據2012 年各縣的交易數據計算得到各縣基期的工業用地價格的中位數，將該中位數與時間相乘生成該地區工業用地價格的時間趨勢項，在回歸中加以控制。值得注意的是，縣的人口、經濟發展水平等多方面因素是影響撤縣設市的重要因素，根據Li 等 (2016) 和Bo(2020) 的做法，本文在回歸模型中加入了期初縣域特征Xc與年份固定效應It的交乘項，從而控制基期特征的異質性影響。其中，期初縣域特征Xc包括2012 年該縣的總人口、地區生產總值、第一產業產值占比、第二產業產值占比和行政區域面積。回歸中還控制了該縣的平均坡度和平均海拔與年份固定效應It的交乘項。為緩解遺漏變量造成的估計偏誤，本文控制了縣級固定效應γc用于吸收縣級層面不隨時間變化的影響因素，比如歷史傳統或地理特征。省級層面的時間固定效應μpt用于吸收省級層面隨時間變化的不可觀測因素，比如省級層面的宏觀經濟政策等。εict為聚類到縣級層面的隨機誤差項。

在DID 的模型設定中，尋找實驗組合理的“反事實” 對于獲得關鍵變量的一致估計是十分重要的。根據我國行政區劃的制度背景，隸屬于同一地級市行政范圍的縣在區域發展路徑和地理文化背景方面具有較多的相似性和可比性。因此，本文將新設縣級市所在地級市管轄的縣作為對照組。

(二) 數據與描述性統計

本文使用的數據包括縣級數據和微觀土地交易數據。本文從國務院民政部網站②http://www.mca.gov.cn/article/fw/cxfw/jzz/。收集整理了2013—2019 年撤縣設市的名單，并通過ArcGIS 10.3 將其定位在地圖上，然后篩選出同一地級市內的其他縣作為對照組。在新型城鎮化背景下，中心城市進行了廣泛的轄區調整。為避免其他轄區調整對估計結果的影響，本文排除了實施其他轄區調整政策的縣域單位。本文分析中使用的縣和縣級市在東中西部均有分布(不包括新疆和西藏地區)。

微觀土地交易數據來自中國土地市場網。中國土地市場網是國務院自然資源部不動產登記中心主辦的發布全國土地市場相關信息的專業網站，提供包括土地供應、行業動態以及相關政策法規等土地市場的權威信息。每筆土地交易結果公告包括電子監管號、地塊所在行政區、詳細的地理位置、地塊總面積(公頃)、交易價格(萬元)、土地來源、土地等級、土地用途、供應方式、批準單位以及合同的簽訂日期等詳細內容。本文收集整理相關信息，最終形成結構化的微觀土地交易數據。其中，由電子監管號可以準確識別供給土地的縣(市) 級政府，并將地塊層面特征量化生成主要的控制變量。表2的Panel A 匯報了實驗組和對照組地塊層面的主要變量。縣(市) 層面的人口、經濟發展水平和地理特征等多方面因素是潛在影響撤縣設市的重要因素。本文整理了2012 年縣級層面的人口、地區生產總值、產業結構、轄區面積以及海拔和坡度等數據，并與相應的土地交易記錄匹配加入回歸方程，以緩解政策的內生性問題。表2 的Panel B 描述了實驗組和對照組的縣(市) 基本特征。

表2 描述性統計

四、實證結果

(一) 基準結果

表3 報告了撤縣設市對工業用地價格的影響。為了最大限度地排除其他因素對土地交易價格的影響，本文在基準DID 模型設定的基礎上逐步控制了地塊特征以及不同水平的固定效應。表3 第(1) 列的結果顯示，撤縣設市后當地的工業用地價格降低，且這一效應在1%水平上顯著。第(2) 列進一步控制了土地出讓方式、土地等級、土地來源、地塊面積以及與縣中心的距離等微觀特征和地價的線性趨勢，估計結果表明撤縣設市政策降低了工業用地價格，且仍在1%水平上顯著。第(3) 列在第(2) 列的基礎上繼續控制了基期的人口、經濟規模、產業結構等基期特征以及地理特征與年份的交乘項，在一定程度上緩解了政策內生帶來的估計偏誤。結果顯示，相較于沒有撤縣設市的地區，2013—2019 年撤縣設市后的地方政府出讓的工業用地價格顯著下降9.60%，平均每公頃工業用地價格下降約20.15 萬元(＝209.87 萬元×9.60%)。

表3 基準結果

(二) 穩健性分析

1.平行趨勢檢驗

利用DID 模型評估政策效果需要滿足一定的前提條件: 在沒有政策發生的情景下，因變量的變化趨勢在對照組與實驗組兩組間無顯著差異。由于撤縣設市的年份各異，因此本文根據事件分析法(event study) 構建方程(2) 驗證平行趨勢。

其中，被解釋變量為單位面積工業用地的交易價格。Dicj為啞變量，若c縣的i地塊在撤縣設市后第j年進行交易，則取值為1，否則為0。為驗證撤縣設市對土地市場的動態影響，回歸中將j＜＝-5 作為參照組。

圖4 繪制了各期系數τj以及95%的置信區間。可以看出，撤縣設市前的估計系數τj的取值并不顯著區別于0，滿足平行趨勢假定，說明基準回歸的估計系數是可靠的。撤縣設市后工業用地的交易價格顯著下降，與表3 匯報的基準結果是一致的。

圖4 事件分析: 平行趨勢檢驗

2.其他穩健性檢驗

為保證基準結果的可靠，本文進行了系列的穩健性檢驗。首先，從樣本選擇的角度進行檢驗。如表4 第(1) 列所示，在刪除單位面積交易價格的上下5%的交易記錄后，撤縣設市后工業用地價格依然顯著下降，表明土地貶值的結果并非由特定的樣本所驅動。考慮到最終批準的撤縣設市決定需要經過一定程序，因此我們將國務院下半年公布的撤縣設市定義其政策公布的下一年為撤縣設市實施的第一年。結果如第(2) 列所示，核心變量的估計系數依然在1%水平上顯著為負。

然后，本文從模型設定的角度進行穩健性檢驗。第(3) 列匯報了將聚類標準誤調整到地級市層面的結果，第(4) 列匯報了將基礎結果中省份×年份的固定效應調整為年份固定效應的結果。兩列匯報的回歸系數與基準結果一致。為最大限度地增加樣本的可比性，在基準回歸中根據我國行政區劃的制度背景選取了對照組。為了緩解撤縣設市自選擇造成的估計偏誤，本文進一步構建了傾向得分匹配的雙重差分模型(PSM-DID) 進行回歸分析。具體而言，利用前文中2012 年的農村政區的縣在宏觀層面控制變量Xc，2012并結合Logit 模型獲得撤縣設市的條件概率P(Countyc)＝Pr {expc ＝1｜Xc，2012}，以此按照1 ∶2 來鄰近匹配對照組。回歸結果如第(5) 列所示，撤縣設市的系數在5%水平下顯著為負，與基準結果一致。

最后，我們根據方程(1) 對工業用地價格在縣市層面進行回歸分析，其中被解釋變量為取對數的全縣(市) 工業用地平均價格。表4 的第(6) 列結果表明，在控制固定效應后，平均而言，撤縣設市后該地區工業用地的出讓價格顯著降低19.41%。①作者感謝匿名評審專家的意見。

表4 穩健性檢驗

五、機制分析

(一) 假說驗證

結合前文提出的背景和理論假說，我們嘗試從以下兩個角度分析撤縣設市導致工業用地價格下降的機制。

1.土地供給

撤縣設市后，新設市政府的職能轉向以非農產業為主的城市經濟部門，縣級市也會獲得更多的建設用地指標。中央政府為了控制建設用地總規模，制定了《全國國土利用總體規劃綱要(2006—2020 年) 》，確定了各省每年的建設用地總規模，各省再根據獲得的用地指標向下分解至市、區和縣。為了支持縣級市的發展，省政府一般會分配更多的指標給新設縣級市。如假說1 所示，在短期需求不變的情況下，土地供給的增加會導致價格下降。為驗證假說1，本文將土地交易信息整理成工業用地交易量的縣級面板數據，通過構建方程(3) 進行回歸分析。

其中，被解釋變量為取對數的土地交易宗數和交易面積，用來測度縣級層面的土地供應量。Xc為縣級宏觀層面的基期特征，與基準回歸保持一致，包括人口、地區生產總值、產業結構、轄區面積以及海拔和坡度，γc、μpt分別為縣級固定效應和省份乘以年份的固定效應。

表5 匯報了回歸結果。其中，Panel A 第(1) 列和第(2) 列的被解釋變量分別為取對數的工業用地交易宗數和取對數的工業用地交易面積。這兩列中，撤縣設市啞變量的估計系數均為正值，但是統計上不顯著異于0。這表明，升級為縣級市后，該地區存在獲得更多建設用地指標的趨勢，但是并未和對照組產生顯著的差異。此外，本文還檢驗撤縣設市對包含工業用地、住宅用地、商服用地等在內所有建設用地供應總量的影響，以此進一步檢驗撤縣設市后當地土地市場的供給側是否發生了顯著變化。表5 的Panel B可以看出，在樣本期間內，縣級市并沒有表現出建設用地供給的快速增加。綜上分析，在樣本期間，假說1 并未得到實證結果的支持，即并非由于工業用地市場上供給增加而降低了交易價格。

表5 機制分析(一)

2.交易方式

地方政府在經濟增長中發揮著重要作用。為了吸引投資、完成經濟發展目標，政府常常以非市場力量介入地方產業發展。撤縣設市后，縣級市政府在財政、發展立項、城市規劃以及土地審批方面擁有更多的自由度。作為城市建設用地的壟斷供給者，地方政府通過介入土地市場，以低價甚至零地價的方式將工業用地出讓給特定企業，最終達到擴大稅源、增加財政收入和就業機會的目的。相較于協議出讓和劃撥等方式，土地以招標、拍賣和掛牌等方式出讓的過程中政府的干預較少，更加能夠體現土地市場中供需雙方的意志。如假說2 所示，為了刺激經濟發展，地方政府更有可能通過劃撥或協議出讓等非市場化方式將工業用地出讓給企業。

為了驗證假說2，我們首先以撤縣設市地區的工業用地交易記錄為分析對象進行統計分析，發現以“招拍掛” 方式出讓土地的占比在撤縣設市后均出現下降的趨勢。從交易宗數來看，“招拍掛” 占比從撤縣設市前的95.12%下降至90.82%；從交易面積看，“招拍掛” 占比由95.94%下降至93.28%。

表6 報告了根據方程(3) 進行回歸的具體結果。第(1) 列的被解釋變量為“招拍掛” 交易宗數占比，結果顯示撤縣設市啞變量的系數顯著為負。與未撤縣設市地區相比，撤縣設市地區工業用地的交易中，通過“招拍掛” 交易的土地宗數平均減少了7.59 個百分點。第(2) 列的被解釋變量為“招拍掛” 交易面積占比，結果顯示，撤縣設市啞變量的系數也顯著為負。結果說明，在撤縣設市地區的工業用地交易中，以“招拍掛” 交易的土地面積平均減少了6.42 個百分點。以上回歸結果驗證了假說2，擴權后的縣級市政府通過介入土地市場，以非“招拍掛” 的方式出讓土地，導致工業用地價格下降。

表6 機制分析(二)

(二) 進一步分析

我們進一步從地區產業政策、官員特征以及政府財政的視角，對撤縣設市后工業用地價格下降現象進行深入分析。

1.重點產業

地方政府將土地資源更多地配置到鼓勵類的重點產業門類，從而達到引導經濟結構轉型、發展轄區經濟的目的(宋凌云和王賢彬，2013；張莉等，2017；Tian 等，2020)。本文手動收集了樣本所在縣、市和省的“十三五” 規劃中的重點產業，并按照國民經濟行業分類(2017 版) 中的行業代碼將其數字化，通過構建模型(4) 來實證檢驗撤縣設市后工業用地價格下降在不同產業政策下的差異。

其中，priorityict為地塊所在地區的縣級重點產業，如果地塊i所屬的2 位行業代碼與縣級規劃中的重點產業一致，則取1，否則為0。priorityirt和priorityipt分別表示土地用途是否屬于所在地區的市級和省級重點產業，如果是則賦值為1，反之為0。其他變量的定義與基準模型保持一致。

本文首先對比了省級重點產業門類與縣級重點產業門類。Panel A 中，省級政府中前五位的重點發展產業(占比超75%) 為鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業(37)，通用設備制造業(34)，計算機、通信和其他電子設備制造業(39)，汽車制造業(36) 以及化學原料和化學制品制造業(26)。總體而言，省級政府更加重視高端裝備制造業。Panel B 中，市級政府中前五位的重點發展產業(占比超60%) 包括化學纖維制造業(28)，食品制造業(14)，通用設備制造業(34)，石油、煤炭及其他燃料加工業(25) 以及農副食品加工業(13)。Panel C 中，縣級市政府中前五位的重點發展產業(占比超58%) 為專用設備制造(35)，石油、煤炭及其他燃料加工業(25)，食品制造業(14)，通用設備制造業(34) 以及非金屬礦物制品(30)。可以看出，縣級政府的產業政策與上級政府的產業政策有明顯差異。

根據表7 第(1) 列的回歸結果，本文將其展示在圖5 的Panel D 中。可以看到，縣重點產業的用地降價幅度最大，本市重點產業用地的貶值幅度略有降低，省級劃定的重點產業的用地價格基本沒有變化。這說明，撤縣設市后，縣級市更加重視本級政府劃定的重點產業，通過降低工業用地價格發展本地重點產業，而對上級特別是省級的重點產業規劃重視較少。從這個角度來講，撤縣設市后行政擴權導致的土地價格下降，在一定程度上是當地政府為了支持重點產業發展而進行的“地價補貼”。

圖5 不同產業的工業用地價格差異

表7 撤縣設市對工業用地價格的邊際影響

2.官員特征

作為行政首長的縣級市市長主管該地區的經濟發展事務，對轄區內土地的配置對象具有最終決策權(張莉等，2013)。撤縣設市后當地政府官員對轄區資源的處理權會獲得更大的自由度。為獲得政策支持或者資源傾斜，政府官員成為企業追逐的對象(楊其靜，2010)。具體而言，購地企業更容易與本地晉升的市長形成政治關聯，而不容易與從其他地區外調而來的官員形成關聯。另外，相比于外來領導，本地晉升的官員具有更多的本地知識，尤其是在當地產業發展方面。因此，本文從撤縣設市后新任縣級市市長的角度進一步分析工業用地價格下降現象。

我們手動收集了撤縣設市后該地區首任市長的履歷，并據此將由原來的副縣長或局長等晉升為縣級市的市長定義為本地晉升官員，而由外調而來的新任市長定義為非本地晉升官員，然后通過構建方程(5) 來分析撤縣設市后不同官員特征管轄下的工業用地價格下降現象。具體地，Hc表示是否為本地晉升的啞變量。在37 位縣級市市長中，本地晉升官員占比59.46%，外調官員占比40.54%。被解釋變量、控制變量與基準回歸保持一致。如圖6 所示，Panel A 中兩組地區工業用地價格的下降程度不同。本地晉升官員的縣級市的工業用地價格降幅更大，且顯著異于0；非本地晉升官員地區的工業用地貶值程度較低。這表明，撤縣設市造成的工業用地價格下降是由本地晉升官員的縣級市所驅動的。

圖6 異質性分析

3.財政缺口

財政狀況是地方政府影響土地市場的主要出發點和落腳點之一(楊繼東和楊其靜，2016)。同樣，財政實力制約著撤縣設市后當地政府對工業土地市場的干預程度。我們使用回歸方程(5) 來分析撤縣設市后工業用地價格下降在不同財政狀況區域間的異質性。其中，Hc為表示異質性的啞變量，以基期(2012 年) 縣級財政缺口(＝[財政支出-財政預算收入]/地區生產總值) 的中位數為臨界值，將樣本縣分為財政缺口較大和財政缺口較小的地區。如圖6 的Panel B 所示，兩組地區的工業用地價格均顯著下降，但是下降程度不同。財政缺口較小地區經濟實力較強，更有能力通過降低工業用地的價格吸引企業。相反，財政缺口大的地區“家底薄”，工業用地價格下降的幅度較低。

六、結論與政策建議

與商品和服務市場的高度市場化相比，我國的土地要素市場化發展滯后。目前，我國基本形成了各類土地采用“招拍掛” 出讓、各類市場主體公平參與競拍的市場化配置機制。但是，建設用地指標配額制度以及作為城市建設用地法定所有者的政府對土地市場的干預，在一定程度上阻礙了土地要素的市場化配置，扭曲了土地要素的市場價格，阻礙了我國工業化與城鎮化的高質量發展。

本文使用2013—2019 年中國土地網的交易數據，實證分析了撤縣設市對縣級市工業用地的影響。研究發現，撤縣設市后更大比例的工業用地以低于國家規定的最低標準價出讓給企業，工業用地貶值達9.60%，相當于單位面積的工業用地價格降低了20.15 萬元。動態分析發現，撤縣設市前實驗組和對照組的地價無顯著差異，撤縣設市期初即出現地價的大幅下降。作為一項促進城市化的行政區劃調整政策，撤縣設市不僅將農村行政區轉變為城市行政區，而且政府間的權力也相應發生了變化。撤縣設市后縣級政府權力空間擴大，并介入工業土地市場，表現為更大比例的土地以非“招拍掛” 方式出讓，破壞了配置土地資源的市場機制。本文的實證結果不支持土地供應增加導致地價下降的假說。值得注意的是，撤縣設市后土地貶值更多地體現在本縣劃定的重點產業，而非省級層面的重點產業，這符合地方政府以土地資源支持當地經濟發展的觀點。與外來官員相比，本地晉升官員所在縣級市的工業用地價格降幅更大，表明撤縣設市造成的工業用地價格下降是由存在政治關聯的縣級市所驅動的。另外，工業用地的貶值程度在具有不同財政能力的地區表現出異質性。

本文的研究表明，從工業土地市場看，新型城鎮化背景下的撤縣設市表現出粗放發展的路徑依賴，并沒有堅持土地資源的集約可持續發展。在未來的工業用地市場發展過程中，應當繼續完善工業用地市場“招拍掛” 的交易機制，積極發展包括租賃、先租后讓、彈性年期供應以及作價出資入股等多樣化的產業用地配置方式，提高政府對地方發展的服務意識，弱化政府在資源配置中的決定作用，促進城市與產業的健康可持續發展。