中國網絡治理的發展歷程（2012—2021年）：回顧與展望

同濟大學 何海樓

中國關注網絡治理問題由來已久。自20世紀90年代，中國接入國際互聯網以來，網絡安全和國家安全之間的密切關系就受到了黨和國家領導人的關注，網絡治理的進程就此起步。中國網絡治理也經歷了摸索起步的階段，早先，中國并未用戰略性、全局性的眼光審視網絡安全和網絡治理問題，網絡治理在實踐中也多關注網絡虛擬社會發展過程中涌現出來的系列問題，存在歷史局限性。

2012年以來，網絡科學技術發展進入快車道，網絡虛擬社會蓬勃發展，建立安全、和諧、穩定的網絡空間成為工作重點，網絡治理得到了更高程度的關注，中國的網絡治理在實踐中得到系統推動。中國網絡治理體系形成了系統全面的網絡治理觀念體系，以完善組織體系和法律法規體系為主要抓手，以統籌協調國內國際兩個大局為主要視野，以推動網絡治理能力和治理體系的現代化為目標，在理論上和實踐中不斷推動中國網絡治理進入新階段。

一、2012年至2015年：網絡治理體系基本形成

網絡安全和信息化是事關國家安全和發展、事關廣大人民群眾工作生活的重大戰略問題。從2012年開始，中國網絡治理呈現出新的面貌，開始進入系統全面的推進階段，網絡治理成為工作重心。十八屆三中全會后，中國開啟了推進國家治理體系和治理能力現代化的進程，這也為解決網絡安全和信息化問題指明了道路和方向，即通過網絡空間治理能力的提高為網絡空間提供安全保障。對此，中國在2012年至2015年這一階段開始了相關實踐，基本確定了中國網絡治理的各類體系，有力地推動了網絡治理能力和治理體系的現代化。

組織體系建設構成了網絡治理工作推進的制度基礎，在該時期，中國網絡治理在組織體系建設上取得的重大成果便是形成了以中央網絡安全和信息化領導小組為核心的網絡治理領導體系。在中國過去的網絡治理實踐中，各部門各行其是，在行動中存在職能交叉重疊、步調不統一等問題，網絡治理整體上呈現出“九龍治水”的局面，制約了網絡治理的水平和效果。針對這一問題，我國在2014年2月27日成立了中央網絡安全和信息化領導小組，徹底改變了這一局面。從宗旨上看，該小組的成立旨在統籌國內經濟、政治、文化、社會等各領域發展中遇到的網絡安全和信息化問題。在實踐中，該小組的成立加強了各部門之間的協調性，為網絡安全和信息化工作的統籌協調推進提供了有力的組織保障，同時也確立了黨中央對網信治理工作的集中統一領導，該小組的成立拉開了中國網絡治理體系和能力現代化建設的序幕。

在法律法規體系的建設上，網絡治理是國家治理的重要組成部分，為回應依法治國的基本方略，推動網絡信息領域的相關法律法規出臺，為依法治網提供法理基礎是法律法規體系建設的基本要求。該時期最重要的成果是通過了新修訂的《國家安全法》，該法在內容上詳細規定了網絡與信息安全保障體系建設、網絡安全管理強化、安全審查體系建立等內容，明確了網絡安全作為總體國家安全體系中的重要組成部分的定位，并作為一部上位法，為后續網絡安全法律法規的制定和出臺提供了基本指引。在該時期，還相繼出臺了部分涉及網絡治理的行政法規，例如，《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》《計算機軟件保護條例》《信息網絡傳播權保護條例》等。

在治理觀念上，中國也形成了系統全面的網絡治理觀念體系，解答了涉及網絡安全、網絡治理、信息化、網絡強國等領域的一系列問題，為中國網絡治理實踐提供了系統性的理論指導。在網絡安全問題的基本定位上，將網絡安全看作是國家安全的重要組成，從國家安全觀的角度認識和指導網絡治理問題的實踐。網絡治理的基本立場始終堅持國家網絡主權，將互聯網事務的管轄權牢牢掌握在自己手中。在網絡治理的價值導向上，體現了以人民為中心的立場，以人民利益是否得到有效維護作為評判網絡治理成效的標準，同時注重發揮人民在網絡治理中的關鍵作用。在安全和發展問題上，堅持統籌推進，將安全看作發展的根本保障，將不發展看作是最大的不安全。在目標上，將建設網絡強國看作是最終目標，在此進程中不斷推動建設與網絡強國相匹配的現代化網絡治理體系，為網絡治理指明了目標。該觀念體系系統全面，為后續中國網絡治理實踐提供了系統的理論指導。

總體而言，該階段在中國網絡治理走向成熟的過程中發揮了重要的基礎性作用，尤其是系統性觀念體系的建立和中央網絡安全和信息化領導小組的建立，讓網絡治理工作有了基本的評價標準。

二、2016年至2018年：網絡治理國內國際統籌推進

在這段時期內，中國的網絡治理工作呈現出統籌國內國際兩個大局的主要特征。一方面，中國繼續推動國內網絡空間治理的進程，關注制度化建設。另一方面，中國在戰略層面展現出國際視野，開始關注網絡空間國際治理。通過提出網絡空間命運共同體理念，積極參與到網絡空間國際治理的秩序塑造進程中，為國內的網絡治理提供了良好的國際環境保障。

在國內層面上，中國著眼于進一步打造和完善網絡治理的國內制度框架。一方面，推動中國網絡安全與信息化事業的領導體系和治理架構的系統性改革，實現了機構和職能的雙重優化。根據《深化黨和國家機構改革方案》，中央網絡安全和信息化領導小組2018年3月經過改革成為中央網絡安全和信息化委員會，既表明了國家對網信工作重視程度的進一步提升，也為未來網信工作的頂層設計布局和統籌全面推進完善了組織基礎。在此期間，逐步建立和完善中央、省、市三級網信管理工作體系，解決了以往網絡治理工作中存在的職能交叉、權責不清等問題。另一方面，網絡領域的國內法律法規體系處于不斷推動完善的過程中，其中《網絡安全法》在2016年11月7日得到通過，為依法治網提供了基礎性的法理依據，是這一階段最重要的法律成果。此外，國家網信管理部門還相繼出臺了一系列涉及互聯網信息內容管理、新聞管理、域名管理等問題的部門規章。

此外，中國還開始了在國際層面的網絡治理探索，戰略外向性初步體現。2015年12月16日，第二屆世界互聯網大會在烏鎮舉行，在開幕式上，中國首次提出了網絡空間國際治理的中國方案，即構建網絡空間命運共同體。中國在開幕式上詳細闡述了網絡空間命運共同體的“四項原則”，即尊重網絡主權、維護和平安全、促進開放合作、構建良好秩序。提出了“五點主張”的倡導，即加快全球網絡基礎設施建設，促進互聯互通；打造網上文化交流共享平臺，促進交流互鑒；推動網絡經濟創新發展，促進共同繁榮；保障網絡安全，促進有序發展；構建互聯網治理體系，促進公平正義，網絡空間命運共同體的理念原則得到系統闡明。此后，中國分別于2016年和2017年發布了《國家網絡空間安全戰略》《網絡空間國際合作戰略》兩份重要的戰略文件，指導中國網絡治理的國內布局和對外工作。在兩份文件中，都明確指出要推動構建網絡空間命運共同體，將建設和平、安全、開放、合作、有序的網絡空間列為戰略目標，這表明中國正在打造國家網絡戰略的外向性，參與到網絡空間國際秩序的塑造進程之中，并期望在國際社會上發揮更大的作用。同時堅持愛好和平的立場，為人類和平利用網絡空間提供了有益思路。

總體而言，該階段是承上啟下的重要階段，不僅完善了最為重要的制度基礎，也將網絡治理緊密地同國家戰略方針融合起來，讓統籌國內國際兩個大局成為網絡治理的工作方向。

三、2019年至今：網絡治理向精細化治理邁進

從2019年開始，中國網絡治理進入了精耕細作的階段，主要體現為在網信各類子領域內加強政策規劃，重視新興網絡安全問題，不斷應對網信技術快速發展給國家安全帶來的各項挑戰，網絡治理開始向精細化治理邁進。

首先，中國在實踐中進一步加強了對網絡信息安全問題的關注程度。由于網絡安全的基礎性作用，網絡安全始終是網絡治理的工作重點。隨著互聯網全面接入經濟生活的方方面面和互聯網信息技術的快速發展，國際上利用網絡信息技術實施數據竊取和網絡勒索的攻擊行為時有發生，給國家帶來了不可忽視的安全隱患。同時，信息技術的濫用也導致個人信息安全面臨風險。信息安全問題的重要性開始顯現出來。在這一背景下，中國同其他國家一樣，加強了對數據安全和個人信息保護的關注，在2021年相繼出臺了《數據安全法》《個人信息保護法》等法律文件，以規范個人信息收集、數據存儲、數據分析和使用等行為，為保護國家數據安全筑牢了法律基礎。

其次，重視關鍵基礎信息設施安全，加快相關保障體系建設，出臺《關鍵信息基礎設施安全保護條例》，明確了關鍵信息基礎設施的保護范圍，對關鍵信息基礎設施的運營者、有關政府部門的權責進行了明確劃分，形成了能有效維護關鍵信息基礎設施網絡安全的保障體系。同時，制定了《網絡安全審查辦法》，對關鍵信息基礎設施運營者采購的、影響或可能影響國家安全的網絡產品和服務進行審查，以確保供應鏈安全穩定。

再次，關注區塊鏈、車聯網等新興網絡信息技術發展，并制定相應規定規范技術發展，保障安全。出臺了《區塊鏈信息服務管理規定》，規范了區塊鏈信息服務提供和使用過程，要求對危害國家安全、擾亂社會秩序等信息安全隱患加以關注。制定了《汽車數據安全管理托干規定（試行）》規范汽車數據的處理，防范境外企業或國家利用汽車數據，結合大數據技術對地理信息、道路信息、車輛流量等敏感數據進行分析，該規定對汽車企業的數據本地化存儲也作出了相應的規定。

最后，持續關注網絡信息內容生態治理。網絡的傳播特性使其成為當今文化傳播的重要載體，同時也對信息內容治理提出了挑戰，既要利用互聯網進行積極正面的輿論引導，也要防范互聯網虛假信息危害國家社會的團結與穩定。我國出臺了《網絡信息內容生態治理規定》，推動建立健全網絡綜合治理體系，以營造風清氣正的網絡空間和網絡生態，保障最廣大人民群眾的切身利益。

總體而言，在前兩個階段打下的觀念基礎、組織基礎和法律基礎之上，中國網絡治理呈現出了向精細化治理邁進的新面貌，為未來網絡治理工作打下了良好的基礎。

四、中國網絡治理的未來展望

總體而言，十八大以來中國網絡治理呈現出全新的面貌，在治理觀念、治理目標和治理手段上都更加系統明確，不斷推動網絡治理體系和治理能力的現代化，有效地維護了國家網絡空間態勢的整體穩定，為經濟發展提供了良好的外部保障和基礎。具體而言，在觀念上形成了系統全面的網絡治理觀念體系，既反映了網絡治理為人民的價值追求，也回答了如何治理好網絡空間的問題。在目標上，就是要在國內打造風清氣正的網絡空間生態，在國際上推動構建網絡空間命運共同體，兩個目標統一于構建網絡強國的最終訴求。在手段上，積極推動網絡治理領導組織的建設和改革，充分發揮其職能，并重視運用法律手段，保證了網絡空間的整體安全和穩定。由此，中國網絡治理呈現出一幅欣欣向榮的面貌。

面向未來，首先，中國網絡治理在實踐中需要進一步關注網絡安全問題，做好頂層設計，推動法律法規體系建設和機構職能建設，不斷推進網絡安全治理體系和治理能力的現代化，以迎接數字經濟發展引發的新的安全挑戰。要注意到部分全新領域的網絡安全威脅，如車聯網、區塊鏈、人工智能等領域，需要提前深入研判安全風險，制定完備的風險管理制度，避免實踐滯后，造成損失。其次，需要關注網絡空間輿論風險，管控網絡空間生態的清潔穩定，維護好網絡空間安全。再次，要統籌平衡好安全和發展的維度。“十四五”期間，中國數字經濟也將迎來新一輪的發展高潮。在推動新型數字基礎設施建設、挖掘數據作為生產要素的潛力時，要好法律法規的相關配套工作，為數字經濟發展提供良好的網絡空間生態。最后，在國際層面，中國要抓住網絡治理制度與組織的轉型機遇，通過推動網絡空間治理觀念的轉變，引導國際規則制定議程，通過循序漸進地提供網絡治理公共產品，帶動現有國際網絡治理體系在法律層面和組織層面實現全面變革，以改變傳統網絡空間治理模式不公正、不合理的問題，保障國際網絡空間的和平穩定，不斷彌合“數字鴻溝”，推動網絡空間命運共同體建設落向實處。