百年來的中國農村土地制度變遷：回顧與展望

趙明正 張桂玲 鄭方方 時心怡 蔣格格 曹瀝方

一、引 言

土地制度是農村基本經濟制度的核心內容，是黨的農村政策的基石。梳理百年來中國農村土地制度變遷脈絡，分析從傳統農業社會到工業化社會的整個經濟發展過程中土地制度變遷的原因，總結土地制度變遷的經驗啟示，展望土地制度變遷的未來趨勢，有利于加深對黨的歷史上不同時期農村工作意圖的理解，有利于把握當下和未來農村工作的側重點，有利于強化習近平總書記關于“三農”工作重要論述的學習領會，因而具有重要意義。

二、百年來中國農村土地制度的變遷脈絡

（一）中國共產黨成立以前的土地制度

大致在南宋以后，小農經濟基本在中國得到確立，以地主擁有土地所有權、農民擁有土地使用權的“兩權分離”制度普遍確立下來，并一直延續到民國時期。

（二）新民主主義時期中國共產黨領導下紅色政權的土地制度

1921～1927年，中國共產黨領導下的各地農民協會，打擊不法地主與土豪，為以后開展土地革命打下了群眾基礎。1927～1937年，中國共產黨在革命根據地實行了沒收地主土地分配給農民的土地制度。1937～1945年，出于團結廣大抗日力量的需要，中國共產黨在根據地推出了“地主減租減息、農民交租交息”的政策，土地制度以維持傳統的“兩權分離”土地制度為主。1945～1949年，隨著解放戰爭的不斷推進，中國共產黨在解放區重新執行了沒收地主土地分給農民的土地政策。

（三）新中國成立后計劃經濟時代的土地制度

1949～1952年，中國共產黨在中國大陸繼續實施廢除地主土地所有制的土地改革。至此，全國范圍內基本實行了土地的平均分配。此時，農民既擁有土地所有權，又擁有土地使用權。

1953～1956年，中國共產黨在農村推廣農業合作化，在承認土地農民所有的基礎上，逐步將農村土地的使用權集中起來。1957年起，政府在農村強制推行人民公社制度。此時，農民不得自由退社，農村全面合作化，集體統一經營的土地制度得到確立。土地的所有權和使用權合二為一，均為農民集體所有。高度集體化的農村土地制度維持了5年。

從1962年起，政府規定人民公社“三級所有，隊為基礎”，拆散規模過大的人民公社，降低了合作化的規模，但直到1978年改革開放之前，中國的土地制度依然是以公有制為主要特征的、所有權和使用權歸集體所有的土地制度。

（四）改革開放后的土地制度

1978年，以不改變土地所有權、調整土地使用權的土地制度改革思路被民間創造出來，之后逐步演化為家庭聯產承包責任制。這種土地制度的主要特征是，土地所有權歸集體所有，承包經營權歸農民家庭，事實上也屬于“兩權分離”。

2014年，黨中央正式提出，將農村土地的所有權、承包權和經營權分置并行，實施“三權分置”，土地所有權歸農民集體所有，土地承包權歸土地承包人（主要是本村農民）所有，土地經營權歸土地的實際經營者所有。

三、土地制度轉變的原因分析

（一）中國傳統“地主所有、農民使用”土地制度出現的原因

以地主擁有土地所有權、農戶擁有土地使用權為主要特征的“兩權分離”的土地制度，本質上是中國人多地少基本矛盾之下，為了同時保證農業生產效率和農業剩余歸集兩方面要求的制度安排。

歷史地看，中國自唐朝以來，人地關系緊張程度不斷加劇，促使小農經濟在中國得到確立并不斷加強。根據自我剝削理論，在缺乏其他就業渠道和農產品市場的情況下，農戶戶均面積越小，農民越會通過強化自我勞動來提高農業產量，從而滿足農戶家庭的基本農產品需要。小農經濟的加強，提高了農業單產，滿足了過量人口的糧食需求，同時又造成人地關系的進一步緊張，農戶數量越來越多，戶均耕地面積不斷下降。

農戶數量過多導致政府直接面對農戶取得農業剩余的交易成本過高，甚至于高到根本無法執行的程度。為了解決這個問題，中國自然而然就形成了地主占有土地、農民耕種土地的土地制度。在這種制度之下，地主以地租的形式從農民手中收集農業剩余，政府通過地主間接向農民征收農業稅以維持正常運轉，通過地主收集需要向城市人口供應的糧食，避免了交易費用過高的問題。

（二）中國共產黨實施“耕者有其田”的土地制度的原因

隨著19世紀中葉帝國主義進入中國導致自給自足的小農經濟逐步破產，小農經濟同時受到商業資本、官僚金融資本、封建勢力的三重盤剝。商業資本利用農民生產規模小且分散、農民出售物品的價格彈性高、農民所需物資的價格彈性低的特點，低買高賣，壓榨農民。由于國民政府未能在農村建立起有效的適合小農經濟的金融工具，高利貸占據了農村的金融市場。民國官僚壟斷金融資本利用政府強權大量發行法幣，制造通貨膨脹，更使得小農經濟雪上加霜。另外，以地主為代表的封建勢力仍然要剝削農民的土地剩余，最終連發揮基本保障作用的土地都被剝削，這導致失地農民增加，社會矛盾不斷激化。

中國共產黨則從維護社會公平正義、保障農民生存權利的角度出發，以實現土地在農村的平均分配為目標，建立了以促進社會公平為核心的土地制度。到1953年，中國共產黨以政治力量強制將地主手中掌握的土地重新平均分配給農民。土地改革賦予了農民基本的生存保障，降低了社會的貧富差距，得到了中國人民的普遍贊成。

（三）中國共產黨實施“集體統一經營”土地制度的原因

在意識形態方面，是受到共產主義理想的影響。中國共產黨作為馬克思主義政黨，對全國農業實施社會主義改造，是走社會主義道路、建成社會主義公有制經濟的重要組成部分。但由于黨的領導層對社會主義缺乏科學的認識，認為農村的社會主義公有制就意味著農村土地只能由集體組織來統一經營，因而力圖在農村實施土地的集體統一經營制度。

就農業生產本身而言，平均分配土地后，實施農業合作化有助于農業生產效率的提高。農戶之間的農業經營能力存在差異，且小農戶普遍因為缺乏勞動力、資金等必要的農業生產要素而導致難以獨立耕種自家土地。將農民組織起來，互幫互助，有利于提高農業生產效率，提升小農戶的抗災能力。

在國家整體宏觀管理方面，實施農業合作化改造主要是出于保障城市物資供應和為國家工業化積累資金的需要。由于地主階級被消滅，過去的農民生產、地主收集農業剩余的傳統渠道不復存在。政府必須建立新的農產品征集通道。另外，隨著抗美援朝戰爭結束，國家對于加快重工業的發展要求更加迫切。重工業發展所需要的資金，只能從農業獲得，如何以較低的價格獲得較多的農業剩余，通過工農業“剪刀差”為工業發展提供資金，成為推進工業化發展的重要問題。

為了解決這些問題，政府在農村推行農產品統購統銷制度。但統購統銷也因為農戶數量極多、交易成本過高、農民因糧價低而惜售，導致該制度在農村推行困難。

土地集體統一經營能夠很好地解決統購統銷難以推行的問題。農業合作化改造后，土地被集中起來，億萬小農戶合并為四五百萬個合作社，政府交易成本大幅下降。農業剩余歸集體所有，政府實現了對糧食等重要農產品的控制。另外，由于合作化帶來的生產規模擴大，以往小農經營所不能使用的大型工業化設備如拖拉機也將能夠應用，這為工業化提供了市場。土地的集體統一經營制度由此建立。

（四）改革開放后實施“家庭承包經營”土地制度的原因

改革開放后實施“家庭承包經營”土地制度，主要是因為家庭經營本身比集體統一經營更能夠適應農業生產的特殊性。農業因科技水平的限制，做不到類似于工業那樣標準化生產，存在著勞動時間與生產時間不一致、各生產環節難以監督、受自然條件影響大要求經營靈活的特點。這些特點導致了集體統一經營制度之下的農民生產積極性不高。集體統一經營，要求農民統一勞動，缺乏靈活性，造成了農民勞動時間的浪費；農業生產難以監督，因此以“工分”作為農業工資計量單位導致農民偷懶；集體統一經營，經營的決策者和生產者相分離，使得應對自然災害時效率極低。而家庭經營制度中，家庭是獨立自主的經營單位，家庭內部可以做到勞動力的自由協調、靈活安排；家庭成員因血緣和親情關系而勞動，不會偷懶；家庭內部經營決策者本身就是一線生產者，決策效率高。

上述原因導致農民在農業經營中有將集體統一經營的農業轉變為家庭經營的強烈沖動。這在集體統一經營維持了20多年后，演化為后來的“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。即土地為農民集體所有、農民家庭承包經營。這種制度能夠極大地刺激農民生產積極性，且不改變農村土地集體所有的屬性，因而在爭議中逐步得到黨中央的認可。

（五）土地所有權、承包權、經營權“三權分置”出現的原因

明確集體所有權，是基于國家性質要求、利于經濟發展、防范社會風險的綜合考慮。首先，實施農村土地的集體所有制，是國家性質的內在要求。其次，農民集體掌握農村土地所有權，有利于政府在推進城鎮化和工業化過程中降低土地征收成本，提高經濟發展效率。最后，避免農民擁有土地所有權，也就避免了土地兼并的可能，避免了失地農民的出現，從而降低了社會不穩定的可能。

將承包經營權拆分為承包權和經營權是推動城市化、提高農業經營效率的綜合要求。隨著中國經濟的持續發展，越來越多的農民離開土地進城務工，這導致了土地流轉現象的發生。缺乏勞動力的家庭將土地流轉給他人耕種，避免了土地撂荒。但是，在缺乏必要的權利邊界界定時，目前的土地流轉方式限制了農民流轉土地的積極性，限制了農業規模經濟的實現。這是因為，土地是農民的“命根子”，從流出土地農民的角度出發，他們擔心流轉期過長使土地經營者久占為業，從而不愿意簽訂長期流轉合同，且流轉的土地邊界四至的田壟都依然保留。這導致流入土地的農民雖擴大了土地經營面積，但缺乏長期經營的預期；且土地不能集中連片，這限制了農業長期投資的積極性，不利于農業規模經濟的實現。

為了解除流出土地農民關于土地權利的后顧之憂，幫助流入土地農民實現農業經營的規模經濟，政府在2014年提出將土地承包經營權拆分為承包權和經營權，明確了土地流轉中流出承包地的農民的“承包權”不受侵犯。這保護了農民所擁有承包地的財產權利，給農民吃了定心丸，有利于提高農民流轉土地的積極性，可以更加安心外出打工甚至進城落戶，同時對于簽訂流轉土地的長期合同也更有信心。獲得土地經營權的經營者，在理論上可以整合土地，實現土地經營的規模效益。

四、從土地制度百年變遷中得到的啟示

（一）生產力決定生產關系，生產關系反作用于生產力。生產力發展進步是促進土地制度變遷的根本動力

傳統農業中，農業生產主要依靠人力畜力和簡單的手工工具，生產力提高的核心因素是促進勞動力投入密度的提高。為達到這一目的，土地制度發展出了“小農經濟”。由于在現有的農業生產條件下，農業生產在勞動力時間配置、勞動質量監督、經營決策等方面有其特殊性，因而農業適合于采取“家庭經營”的模式。當農業出現了機械替代勞動的可能時，土地的適度規模經營成為新的生產力發展方向，土地制度又從“兩權分離”轉變為“三權分置”。以上情況，都表明作為生產關系的土地制度必然會隨著生產力的發展而變化，并最終和生產力水平相適應。這是生產力水平決定生產關系的體現。

當農村土地實行集體統一經營時，這種生產關系超越了農業生產力的發展水平，因而不能調動農民積極性，就導致了整個計劃經濟時代農業生產的低效率。改革開放后，隨著農業實行家庭經營，適應了農業的特點，因而能夠調動農民生產積極性，農業生產的效率就大大提高。這些都是生產關系反作用于生產力的體現。

由此可知，農村土地制度作為農業中最核心的生產關系，它應當和農業生產力水平相適應。當土地制度適合于農業生產力水平時，農業生產效率就高，農業生產就能有較好的發展；如果土地制度滯后或者超前于農業生產力水平，將會導致農民生產積極性降低，阻礙農業生產力的發展。土地制度應當隨著農業生產力水平的進步而不斷調整，沒有恒久不變的土地制度。

（二）不同歷史階段有不同的突出問題，這是導致土地制度變化的直接原因

民國時期，傳統自給自足的小農經濟難以為繼，民不聊生。此時，中國社會的主要矛盾是社會公平問題，根本點是“為人民求解放”。因此，這一時期的土地制度改革的核心思想是“耕者有其田”，給農民平均分配土地，實現土地分配的公平性。新中國成立初，面對嚴峻的國際形勢，中國的突出矛盾是國防安全問題，根本點是“為民族求獨立”。為此，土地制度改革的核心思想是實現農業的集體統一經營，走合作化道路，以配合國家實現重工業優先發展的要求。改革開放之初，面對著“文革”所導致的“國民經濟到了崩潰的邊緣”的危險局面，恢復經濟發展活力成為社會的突出矛盾，根本點是“為社會謀發展”。因此，土地制度改革的核心思想是恢復農業的家庭經營，以激發農民的生產積極性，促進國民經濟發展。2014年后，隨著中國經濟進入新常態，中國經濟從高速增長轉向高質量發展，提高百姓的獲得感、幸福感，解決發展中的不平衡、不充分問題成為社會的突出矛盾，根本點是“為百姓謀幸福”。因此，土地制度改革的核心思想是通過土地所有權、承包權和經營權的“三權分置”，保障農民的核心利益，同時提高生產要素配置的高效率。

由此可見，不同歷史時期有各自不同的主要矛盾。只有以人民為中心，時刻牢記共產黨的初心和使命，方能從大處著眼、為長遠考慮，方能圍繞解決主要矛盾進行改革，實現經濟行穩致遠，國家長治久安，所做的改革才經受得住歷史的考驗。

（三）尊重人民群眾的首創精神，將人民的首創精神和政府的頂層設計結合起來實施土地制度變遷

20世紀50年代初，土地平均分配給農民后，民間就自發出現了“插犋換工”等做法，已經具有互助合作的特征。家庭聯產承包的出現，最早是安徽鳳陽小崗村18戶農民的自發行動。農民外出務工、土地流轉給他人經營，這種承包權和經營權分離的做法，最早出現在東部發達地區的農村，也是農民自發行為。由此可見，無論是家庭聯產承包還是“三權分置”，甚至農業合作化，最早都發軔于農民自己的創造。在生產力發展出現變化、生產關系需要改變而法律和政策都處于混沌狀態的情況下，人民群眾就會表現出改革創新的天才能力，從而推動生產關系適應生產力發展。

政府作為生產關系的設計者和維護者，必須將人民的首創精神和政府的頂層設計相結合。在充分發掘和理解人民群眾的天才創造的本質內涵的基礎上，進行制度改革的頂層設計，適時推進，既不過分拔高，也不人為壓制，才能使全國范圍內的生產關系普遍適應生產力水平，從而促進生產力不斷發展。

（四）土地使用權的歸屬影響生產效率，土地所有權的歸屬影響分配公平性

人多地少的基本國情決定了中國農業以小農戶為主的生產特征。由于農業生產的特殊性導致以農戶家庭為單位進行生產比集體統一經營效率更高，因而歷史上土地經營權必須歸農戶所有，否則就會影響農民生產的積極性，導致農業生產的低效。

但應該看到，這種土地經營權歸屬對生產效率的影響，建立在兩個前提的基礎上：一是人多地少的基本矛盾，二是農業生產的特殊性。未來隨著城鎮化水平不斷提高，人多地少的基本矛盾將有可能得到緩解甚至扭轉；農業生產的特殊性，也將伴隨著農業信息技術、智慧農業技術的發展而下降，農業將一般化為類似工業一樣的產業部門，屆時土地使用權的歸屬對農業生產效率的影響將逐步減弱。

小農生產帶來的高昂的交易成本導致了土地制度中所有權和經營權分離的制度安排。無論是傳統的地主擁有土地所有權還是農業合作化以后的集體擁有土地所有權，其共同點都是降低交易費用，有利于政府以較低的成本歸集糧食。二者的區別在于，地主擁有土地所有權，本質上是私人擁有土地所有權，少部分地主剝削作為佃農的農戶，為土地兼并埋下伏筆。集體擁有土地所有權，限制了土地的自由買賣，看似限制了農民所擁有的土地的財產權利，但也避免了農民失去土地的可能，使農民擁有穩定的基本生存保障，有利于維持社會穩定。

由此可見，地主擁有土地所有權，其合理性在于能夠降低糧食歸集的交易成本，僅此而已。一旦有了替代的糧食流通體系，就沒有了存在的必要。集體擁有土地所有權，其合理性有兩個：一是歸集農產品的便利；二是防止土地兼并，維護農民的生存權利。現在，前者功能被市場化的農產品流通體系所取代，而后者的功能將隨著經濟的持續發展而不斷強化。配合著農村集體經濟組織改革、鄉村振興的不斷推進，農民集體共同擁有土地所有權的土地制度，將是促進農民整體增收、帶動城鄉共同富裕的重要渠道。

五、土地制度變遷的未來展望

（一）從“三權分置”到“兩權分離”

現階段的“三權分置”改革，直接原因在于國家經濟不斷發展，城鎮化和工業化要求人口從農業中轉移出來。理論上，強調承包權是強化了農民對于土地財產權的認同，最大限度保障了離開土地的農民的基本生存權利，有利于社會穩定。但也正是由于億萬小農戶承包權的存在，使得土地經營者在獲取土地經營權時存在著較高的交易費用，甚至出現承包農民收回經營權的可能，因而現實中強調土地的承包權還有阻礙土地流轉的可能。

但從長期來看，現有的大多數承包權人及其后代親屬逐漸進城生活是大趨勢，農業收入對其重要性將大大下降。若干年后，隨著現有承包權人陸續離世，其后代親屬則進城成為城市居民，事實上不可能再經營農業。同時，城市政府負擔起進城農民的社會保障費用，土地對進城農民的社會保障的作用大大降低，進城農民將有可能和土地徹底脫離關系。這個過程是漫長的，也即習近平總書記所說的“歷史耐心”。屆時，困擾我國一千多年的人多地少基本國情將得到根本性改變。土地經營權流轉給仍在從事農業的職業農民將成大趨勢。

與此同時，農村集體的土地所有權將不斷凸顯。農村集體的土地現代農業的發展，需要依靠農業生產基礎設施的升級與改造，這個過程中，農村集體經濟組織將發揮重要的投資和協調功能。這就意味著，農村集體經濟組織將通過農村經營性資產投資取得部分農業經營收益，獲得財產性收入。該收入按照資產折股量化到每一個集體經濟組織成員，從而做到集體內部的平均分配。土地承包權將可能被對應為集體經濟組織成員權，和農村集體經濟組織直接對接，不再和土地產生關系。這時，農民集體擁有所有權，職業農民擁有土地的經營權。職業農民通過規模化經營實現經營收益，集體經濟組織憑借其經營性資產獲得部分經營收益，然后按照集體內部成員的土地承包權進行該部分收益的二次分配，實現集體內部相對公平，強化對集體成員生活的保障。此時，農業生產的效率和農業經營收入分配的公平將得到較好的平衡。

現有的“三權分置”框架之下，農村集體擁有土地所有權，農民擁有土地承包權，職業化農民擁有土地經營權，土地經營者要想流轉土地需要與擁有土地經營權的農民對接。未來，隨著農村集體的土地所有權不斷凸顯，職業化農民若想獲得土地經營權，將需要與村集體對接。農民的承包權將退出生產一線，退化為集體收益的分配權。土地制度將有可能從“三權分置”走向“兩權分離”，土地制度變遷的歷史出現螺旋式上升。

（二）從“兩權分離”向集體統一經營過渡

集體統一經營之所以會制約農民生產積極性，究其原因是農業生產本身做不到類似于工業的標準化生產，由此導致集體統一經營這一更高級的生產關系與農業的生產力發展不適應。但是，這種不適應不是永恒的，隨著農業自身生產力水平的不斷發展，現有的生產關系也必將隨著生產力的發展而作出調整。從現有的技術進步前沿來看，隨著人工智能、大數據、云計算等農業信息化技術的普遍運用，智慧農業不斷發展，農業經營效率將大為提高。這意味著農業的特殊性將逐步下降，農業生產力水平將大大提高。農業生產中諸如農民勞動時間配置低效、農業生產難以監督、農業經營要求靈活決策等問題，都將得到解決，農業將進化為與工業一樣能夠做到標準化生產的產業，制約集體統一經營應用于農業的桎梏將不復存在。

屆時，智慧農業發展所需的基礎設施投入進一步帶動農村集體在經營中的話語權的提高；集體統一經營所帶來的農業產業化、規模化經營效益進一步增加；集體統一經營的保障分配公平的優勢將進一步凸顯，集體統一經營在經營效率、分配公平性方面比“兩權分離”的土地制度效果更好，因而農業有可能再次迎來集體統一經營的時代。