隔代照料問題研究述評與政策思考*
——基于老年人力資源開發的視角

紀競垚

( 中國宏觀經濟研究院 社會發展研究所，北京 100038 )

我國已進入深度老齡化社會，但并不意味著勞動參與和社會動力不足。《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》指出，要鼓勵老年人繼續發揮作用，發揮老年人在家庭教育、家風傳承等方面的積極作用。《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》也明確提出，要鼓勵老年人繼續發揮作用，一方面要加強老年人就業服務，另一方面要促進老年人社會參與。其中，老年人進行隔代照料是老年人力資源開發、進行社會參與的重要體現，既能發揮家庭傳承作用，也能創造出經濟價值，節約家庭和社會成本。事實上，老年隔代照料也是“一老一小”整體解決方案的關鍵要素，為全社會統籌解決“一老一小”問題提供了重要支持。從以往研究看，對于隔代照料的研究重點聚焦隔代照料的動機、隔代照料的經濟價值、隔代照料對老年人身心健康狀況的影響，以及對代際關系的影響等方面[1]。本研究基于老年人力資源開發視角對老年隔代照料問題進行綜述，重點從隔代照料的經濟價值以及健康后果角度分析老年人力資源開發的價值和面臨的問題，并探討國際上支持老年隔代照料的經驗，以期為優化老年隔代照料的支持政策提供支撐。

一、隔代照料及其經濟價值

（一）老年隔代照料現狀

隔代照料是指祖父母對孫子女的照護、教育與撫養過程[2]90。無論是在國外還是在國內，隔代照料現象都普遍存在[3]。在美國，每4個5歲以下的兒童中就有一個是由祖父母照料的。在歐洲，2004—2005年至少有超過50%的祖父母照料孫子女[4]1546。中國的一些研究也表明，老年父母參與隔代照料的比例超過一半[5]88。2018年中國老年社會追蹤調查數據顯示，在有18歲以下孩子的家庭中，隔代照料的老年人比例達到48.36%。

老年隔代照料具有一些普遍特征：一是照料主體女性化。通常而言，老年女性往往比老年男性付出更多的時間和精力照料孫子女。二是照料時間短期化與長期化兩極分布。2018年中國老年社會追蹤調查數據顯示，有83.26%的老年隔代照料者的照料時間少于2小時，但也有部分老年父母幾乎全天照料。歐洲有12%的照料者幾乎每天照料15個小時以上[4]1546。三是影響照料的因素多元化。影響老年人參與隔代照料的因素既包括老年人自身特征，也包括家庭、社會文化等因素。例如：健康狀況、子女數量及性別、家庭經濟狀況等顯著影響老年人是否參與隔代照料[2]93；同時，老年人隔代照料決策與子女的孝行互動、家族文化有關。研究表明，與子女的感情更為親近的老年人、傳統家族觀念更為強烈的老年人，提供隔代照料的可能性更大[6]。

（二）隔代照料的經濟價值

相較于社會化的托育服務，老年人在家庭內部的隔代照料無須付費，但隔代照料行為本身會對家庭年輕勞動力產生影響，從而創造一定的經濟價值。研究表明，隔代照料可以緩解年輕父母的育兒壓力，促進女性就業，進而節約家庭和社會成本、提高社會再生產水平[7]。在我國，相關研究數據顯示，隔代照料使中青年已婚女性的勞動參與率提高13%—21%，其平均每周工作時間也增加5.0—7.3小時[8]，因而有學者提出，老年隔代照料是勞動力短缺與人口生育政策交疊下的應急之舉[9]。也有研究進一步發現，隔代照料顯著提高了農業戶口青年女性的非農勞動參與率，并增加了工作時間，孩子年齡越小，隔代照料支持對青年女性非農就業的影響越大，尤其是對有0—3歲孩子的青年女性非農就業影響最大[10]。有研究測算，2000—2017年老年隔代照料在中國GDP增長中的貢獻份額，最低占到了2.97%，最高則占到了3.67%[11]。

在研究方法上，對于隔代照料經濟價值的分析主要通過機會成本法、替代商品法、意愿調查法等進行。機會成本法是將照料者因為提供照料而放棄的時間價值視為照料成本，大多通過個體平均工資與照料時間的乘積計算。替代商品法是利用市場托育服務價格來替代家庭照料，大多通過每小時托育服務價格與照料時間的乘積計算。也有研究采用意愿調查方法評估家庭老年照料的經濟價值[12]68，該方法通過詢問個體獲得潛在利益的最大支付意愿，以及遭受潛在損失的最小接受補償意愿來評價非市場商品的價值。例如，通過詢問受訪者對于減少或增加一小時照料所愿意支付和愿意接受補貼的貨幣金額來估算隔代照料價值[12]70。

二、隔代照料的健康后果

老年人力資源開發特別是隔代照料在創造經濟價值的同時，也有其健康后果，即隔代照料對老年人的身心健康會產生積極或消極的影響。《“健康中國2030”規劃綱要》指出，“健康是促進人的全面發展的必然要求，是經濟社會發展的基礎條件”[13]。從廣義來看，健康也是一種社會財富，對于社會財富的積累與消耗產生一定影響。關注老年人力資源開發的健康后果，有利于從經濟社會發展全局視角全面揭示老年人力資源開發過程中的收益與成本，為夯實積極應對人口老齡化的健康財富提供新的思考與路徑。

（一）隔代照料對老年人身體健康的影響

目前對隔代照料的健康后果研究結論并不一致，甚至出現相悖的情況。隔代照料對老年人身體健康的影響呈現消極作用、積極作用和非線性關系三種研究結論。

一是隔代照料不利于老年人身體健康。有研究認為，過于繁重的隔代照料負擔容易使老年人患上慢性疾病，甚至存在更高的失能風險[14]。隔代照料往往意味著老年父母失去充足的睡眠、減少社會交往和鍛煉身體的機會[15]，照料者通常會將大部分精力投入到孫子女身上，從而忽視了對自身健康的關注，甚至會擠占看病就診的時間。

二是隔代照料可以促進老年人身體健康。老年人在照料孫子女時，因利他行為會獲得自我滿足感，在與孫子女互動的過程中提升了自我效能，可能會養成更加積極健康的生活方式。一些研究發現，老年人在隔代照料過程中戒煙戒酒，由此抵消了因隔代照料對身體健康造成的壓力，改善了老年人的健康狀況，因而認為，對于持續進行隔代照料的農村老年人，其主觀自評健康與客觀ADL（日常生活自理能力）均好于沒有進行隔代照料的老年人[5]81。此外，隔代照料也會促進子女對老年父母的經濟和照料支持，呈現“二重反饋機制”特征[16]，因而老年人的失能風險和死亡率相應降低。

三是隔代照料與老年人身體健康呈現非線性關系。隔代照料對老年人身體健康狀況的影響并非單純積極或消極，而是隨不同條件發生變化。例如，隔代照料對老年人身體健康狀況的影響與隔代照料強度有關。研究發現，一旦勞動強度過大，超過其身體的承受能力，出現“過度參與”，隔代照料對老年人身體健康就會產生負面影響，反之則產生正向影響[17]。

（二）隔代照料對老年人心理健康的影響

在角色緊張理論、角色提升理論以及適度勞動理論的影響下，隔代照料對老年人心理健康的影響也呈現消極影響、積極影響和非線性關系三種研究結論。

一是隔代照料對老年人的心理健康具有消極影響。1960年Goode提出的角色緊張理論認為，當個體承擔很多角色關系時，會由于時間、地點、精力和義務分配上的沖突而產生心理不適應狀態。老年父母在照料孫子女的過程中，既要扮演祖父母的角色照料孫子女，也要扮演父母的角色照料子女，有時還可能要扮演子女的角色照料自己的父母，同時亦要關照自身健康。當這種角色超負荷或角色壓力超過個體心理承受能力時，會帶來嚴重的抑郁風險。有針對“老漂族”的研究發現，與其他“老漂族”相比，在流動時間較短的情況下，提供隔代照料的“老漂族”更注重照料者與被照料者之間“他者”的角色關系，很難進行身份認同和社會融入，進而對心理健康產生一定消極影響[18]。

二是隔代照料對老年人的心理健康具有積極影響。1974年Sieber提出的“角色提升理論”認為，個體在扮演多種角色時，也會帶來如角色特權、資源增加、自我滿足感提升等收益[19]。一些研究發現，通過隔代照料，可以彌補祖父母情感慰藉的缺失、緩解子女撫育壓力，使老年人體驗到價值感、效能感，有助于提升其心理健康水平[20]，對于老年群體的認知能力也具有積極影響。有研究發現，提供隔代照料可以對老年人的認知功能起到一定的保護作用[21]。

三是隔代照料與老年人心理健康呈現非線性關系。適度勞動理論認為，勞動強度過大或過小都不利于心理健康。當人們承擔的勞動量適度時，工作壓力在可承受范圍之內，壓力會轉變為動力；但當個體勞動投入量不足或過度時，就會產生心理壓力。因此，有研究發現，對于提供全職照料的祖父母而言，與此相關的期望和責任可能會更高，對其心理健康產生不利影響[22]。但這種影響通常與文化環境有關，特別是在東亞文化中，家族觀念較為濃厚，人們通常會將隔代照料視為一種家族傳承和個人樂趣，其對老年人的心理健康可能會產生一定的積極影響。此外，隔代照料對老年人心理健康的影響也與代際互惠有關，隔代照料是祖父母期望贏得尊重以及獲得代際支持的一種途徑，由此對老年人的心理健康會產生正向影響。

三、隔代照料政策支持的國際經驗

上述分析表明，老年人參與隔代照料會對其身體和心理健康產生影響，特別是當照料負擔過重時，不利于老年人的身心健康，影響隔代照料的可持續性，進而影響老年人力資源開發效能和社會經濟價值的實現。為此，一些西方國家出臺了各項政策，著力支持老年隔代照料者及其家庭。美國、英國、澳大利亞等國在以法律法規肯定隔代照料者的照料價值的基礎上，通過經濟支持、時間支持、公共服務等方式對隔代照料行為予以保障。

在法律法規方面，一些國家出臺了親屬撫養、親屬寄養、法定監護等方面的法律規定，規范照料者的權利義務，對隔代照料予以認可和支持。以美國為例：2000年11月，《美國老年人法案》（The older Americans Act）中提出實行家庭照料者支持計劃，為祖父母和其他55歲及以上撫養孩子的親屬提供咨詢、協助照料等支持服務；2008年10月，《促進聯系法》（Fostering Connections to Success and Increasing Adoptions Act）獲得通過，該法案認可了祖父母進行隔代照料的價值，并鼓勵各州對祖父母照料兒童的家庭予以經濟和服務支持；2018年2月，出臺《家庭第一預防服務法》（Family First Prevention Services Act），該法案首次允許利用聯邦兒童福利金來資助隔代照料者；2018年通過的《隔代撫養支持法》（Supporting Grandparents Raising Grandchildren Act）則規定成立聯邦咨詢委員會，為隔代照料者提供各類支持。

在經濟支持方面，主要通過為隔代照料的兒童提供照料補貼津貼、稅收減免等方式進行支持。例如：澳大利亞政府為13歲以下由祖父母進行隔代照料的兒童補貼托育或其他服務機構費用，補貼資金基本能夠覆蓋兒童日常生活照料費用；葡萄牙直接為隔代照料者提供每年不多于30天的育兒津貼，如果祖父母與低于16歲的孫子女同住，隔代照料者就可以獲得政府提供的照料津貼；匈牙利允許補貼代際轉移，即可以將政府給予兒童父母的育兒津貼轉移給隔代照料者；美國、英國等國通過稅收減免等形式支持隔代照料，具體抵扣減免額度、稅收優惠額度以及稅收優惠形式等與被照料者的年齡、照料時間、家庭收入、資產狀況等相關聯。在美國，當子女不滿13歲時，在支付與子女照料相關費用時可以申請抵扣和退稅（Child and Dependent Care Credit），2021年每個子女可申請抵扣金額不超過8000美元。在英國，對于因照料12歲以下孫子女而無法繼續從事工作的老年人，可以申請保險金額抵扣，補充老年人在停止工作后的國民保險記錄，保障照料者在規定的年齡可以領取基本國家養老金[23]145。

在時間支持方面，主要為照料者提供假期、彈性工作等支持。例如，德國為隔代照料者提供假期支持。主要分為兩種情形：一是祖父母非全職照料情形，即如果父母無法完全照料其8歲以下子女，需要祖父母進行非全職照料時，祖父母可以從子女處得到一定天數的親職假；二是祖父母全職照料情形，即如果父母由于生病、死亡或殘疾等原因完全無法照料子女，需要祖父母進行全職照料孫子女時，祖父母可以直接享受親職假。對于仍然在工作的祖父母，他們享有10天的帶薪假或者6個月的無薪假期以便在緊急的情況下照料孫子女[23]145。此外，彈性工作也為隔代照料者提高了時間靈活度，方便照料孫子女。例如，英國、新西蘭等國為有工作的隔代照料者提供彈性工作安排，且一些社會組織也會為祖父母提供相關的咨詢服務。

在公共服務方面，一是提供公共教育支持。例如：美國出臺《國家教育和醫療保障法案》（Education and Care Services National Law）以確保隔代照料的子女能夠享受到基本教育服務；發布《祖父母對殘疾兒童撫養指南》（The Grandparent's and Other Relative Caregiver's Guide to Raising Children with Disabilities），為隔代照料者和殘疾兒童鏈接相關資源；強化學校與祖父母之間的互動，學校在設計活動時會考慮到祖父母的需求，確保將祖父母照料者納入學生家長信息統計中；對隔代照料者進行一些教育培訓，以便在祖父母照料孫輩的同時提高其參與教育的能力等[24]。二是提供衛生健康服務。例如：美國著力為隔代照料兒童提供健康保險和醫療保險，于1997年8月啟動兒童健康保險計劃（The Children's Health Insurance Program），為家庭收入低于聯邦貧困線200%的19 歲以下無保險兒童提供健康保險，解決隔代照料兒童看病就診資金短缺問題。三是提供住房福利。例如：美國由聯邦撥款支持非營利部門為隔代照料者提供經濟適用房，或對其原住宅進行適老化改造，并制定“創造負擔得起的住房機會的行動議程”[25]，著力解決隔代照料者住房問題。四是提供社會心理服務。例如：一些政府部門、社會組織、志愿者等通過個案工作、小組工作、社區工作等社會工作專業方法，緩解隔代照料帶來的焦慮、抑郁情緒，增強隔代照料者的心理能量。

四、政策思考與研究展望

（一）政策思考

老年人力資源開發不限于有酬勞動就業領域，《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》中關于促進老年人社會參與的部分明確提出：“在全社會倡導積極老齡觀，引導老年人根據自身情況，積極參與家庭、社區和社會發展”[26]，將老年人參與家庭發展作為社會參與的一種形式，充分肯定了老年隔代照料的價值。但從目前的政策發展來看，尚未從隔代照料視角專門提出關于隔代照料者或隔代照料家庭的支持政策。本研究基于Gilbert和Terrell提出的社會政策分析框架來闡釋對隔代照料支持政策的思考。

Gilbert和Terrell認為，在制定、分析社會政策時，需要從四大部分和三大維度進行充分考量。四大部分包括分配基礎、分配內容、提供策略和資金來源。其中，分配基礎是指提供社會福利或社會政策的對象，分配內容是指提供社會福利或社會政策的形式，提供策略是指提供社會福利或社會政策的渠道，資金來源是指提供社會福利或社會政策過程中的籌資來源。三大維度即政策實施可能的選擇、所蘊含的價值觀和理論，用以厘清社會政策選擇中的“為什么”，即決策者在進行決策時，有何種選擇方案、受到何種價值觀或理論的影響，進而作出相應的決策。

對于隔代照料支持政策而言，分配基礎是向隔代照料家庭提供支持，既包括隔代照料者，也包括被照料者及其家庭成員。這里借鑒國外經驗，對照料者、被照料者的年齡、照料原因等進行細化規定，分級分類提供相應的政策支持。在分配內容方面，可以采取“資金+服務”等方式。一方面提供資金支持，如為隔代照料者發放補貼，或者為隔代照料兒童支付部分學齡前服務機構相關費用、進行稅費減免等；另一方面也可以提供相關服務，如為隔代照料者提供喘息服務、撫幼指導等。在提供策略方面，可以充分發揮政府、市場、社會組織等多主體力量為隔代照料者及其家庭提供多類型支持。例如：通過政府購買服務等方式，由專業的市場化機構或社會組織為隔代照料者提供撫幼知識技能培訓，開展“撫幼知識進社區”等活動，增強照料技能的可獲得性，提高隔代照料者照料的專業性；通過整合日間照料中心、養老服務綜合體、托育服務綜合體等功能，為隔代照料者每周提供一定時長的喘息服務，幫助隔代照料者減輕照料壓力，為隔代照料者賦能。在資金來源方面，既可以由中央和地方政府轉移支付，統籌整合“一老一小”相關政策資金資源，也需要發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發市場主體參與隔代照料事業。在理念和價值觀維度，一方面，黨的十九屆五中全會將積極應對人口老齡化上升為國家戰略，積極老齡觀、健康老齡化理念應貫穿經濟社會發展的各個領域和各項政策，老年人并非被動接受照料的個體，其可以發揮主觀能動性，為家庭和社會創造更大的價值；另一方面，老年隔代照料的價值應該被社會所發現和認可，雖然無法統計在國民經濟核算之中，但由于老年人參與隔代照料為家庭和社會節約了巨大的經濟社會成本，從價值觀角度看，他們為經濟社會發展作出了貢獻，應為其提供一定支持以鼓勵老年人根據自身情況參與家庭事務、發揮人口紅利作用。因而，建議將老年人隔代照料支持納入“一老一小”整體解決方案。事實上，養老、托育等問題并非割裂的，老年人也并非只是消極的、被動的、需要投入各類資源的，其在家庭內部發揮著重要的價值。通過支持隔代照料，既解決了老年人“無法參與”的問題，也解決了兒童“無人照料”的問題。目前，各地正組織制定“一老一小”整體解決方案。

（二）研究展望

在我國托育服務體系尚未健全的情況下，老年人參與隔代照料成為我國老年人力資源開發的重要方式。隔代照料具有較大的社會經濟價值：一方面可以減輕年輕父母的照料負擔，提高其生育意愿，促進人口長期均衡發展；另一方面也可以推動女性就業，緩解女性家庭—工作矛盾，促進經濟增長。同時，隔代照料也可以對老年人的身體和心理健康產生積極的影響。從全球范圍來看，為進一步提高隔代照料的質量和可持續性，一些西方發達國家制定了相關政策法規，為隔代照料家庭提供經濟支持、時間支持和公共服務支持。與一些西方國家不同的是，我國傳統文化具有深厚的家族文化底蘊，在重視家庭傳承、家族關系等傳統家庭觀念的影響下，隔代照料通常被視為一種利他選擇，很多老年人自覺參與隔代照料，甚至認為提供隔代照料是其應盡的責任。再加上家庭內部的代際勞動價值未被計入GDP核算，使得隔代照料的經濟價值往往被忽視。從老年人力資源開發的角度，需要持續關注無酬家庭勞動的價值。

一是要深入分析、綜合研判隔代照料的經濟價值。例如，通過機會成本法、替代商品法、意愿調查法等多種方法提高老年隔代照料經濟價值估算的精準度，并根據我國人口老齡化趨勢對未來老年隔代照料的經濟價值進行預測，從經濟社會發展全局分析老年隔代照料價值。

二是要統籌考量老年人隔代照料的經濟成本。老年人參與隔代照料不僅帶來經濟價值，也產生一些經濟成本。例如：很多研究發現隔代照料對老年人的身體和心理健康狀況產生不利影響，會在一定程度上增加健康支出；也有研究發現，老年人與年輕父母在照料、育兒理念上存在差異，進而影響代際關系、女性就業等，從而產生一定的經濟成本。通過分析隔代照料的經濟成本，可以幫助我們客觀、理性、辯證地看待老年人力資源開發過程中可能面臨的問題。

三是要從多學科視角細化分析老年隔代照料的社會性價值與成本。除了從經濟視角分析隔代照料外，還需要從多學科視角分析老年人力資源開發特別是隔代照料的價值與成本。例如，在現有研究基礎上，從社會學視角著力豐富隔代照料與家庭關系、社會參與、孝道文化等方面關系的研究，明確影響方向、影響因素和影響機制，為老年人力資源開發相關研究提供實證支撐。

四是要強化老年隔代照料的政策研究。目前，針對老年人力資源開發，特別是隔代照料的研究多從理論角度探討隔代照料的動力機制、影響等，而對于隔代照料的政策支持路徑、政策效果評估等研究不足。需基于相關理論和實證分析，進一步加強隔代照料者、隔代照料家庭在現階段面臨的政策訴求、堵點難點等分析，為精準有效地制定和實施相關家庭政策提供決策參考。