整體性治理視角下“雙減”政策的研究

南京工業大學 崔燕敏

一、文獻回顧

（一）中國教育改革的變遷

新中國成立初期實行計劃管理，逐漸形成了由國家高度控制管理的社會。在教育領域也對舊教育接管、改造，取消民間教育機構、教育組織，由國家承辦各級各類教育。1958年曾開展教育革命，旨在克服中央官僚體制，推行民間教育，之后的十年使得整個教育行政體制處于持續的低迷狀態，一心向榮的教育制度體系幾近徹底摧毀。

1976年后，教育事業迎來了全面恢復的階段，但在總體水平上較之先前仍有極大的缺陷。1985年起中共中央和國務院下發多項中國教育改革和發展的相關文件，拉開了全面改革教育體制的新篇章。探討了中央、地方、農村、教育體制的分級管理并提供相關法律保障，“責任分擔”的教育治理體制基本完善。

進入21世紀，人民的日常生活得到基本保障，更加關注教育事業，注重教育公平與質量。對于政府在教育事業中的職能定位也有了更高的期待。黨的十六屆六中全會針對政府教育責任缺位問題提出相關要求，但政府在教育層面做出的一系列改革仍處于初始階段。

近年來在全球范圍內興起的各種治理技術已被廣泛應用于我國的教育治理中，如績效考核制度在人事管理中的普遍實施、審計制度在財務管理中的強化、量化評價制度的普遍實施等。在未來的一段時間內，治理技術更好地應用于治理當中將成為教育治理的主要發展方向。

（二）“雙減”政策相關研究

基于政策網絡理論視角,陳慶禮討論了“雙減”政策執行過程中會形成的政策網絡結構，并討論了主要的政策網絡群體政策社群、專業網絡、府際網絡、生產者網絡和議題網絡之間的博弈關系。基于政策工具理論視角,張熙等梳理了 28個省、89個市、461份校內減負政策文本和校外培訓機構規范政策文本,構建“政策工具—減負類型”二維分析框架進行文本分析。研究發現，政策工具選擇、使用存在不均衡情況。

從哲學解釋學的視角,葛海麗分析“雙減”政策的政策目標群體對政策的理解程度及其對政策的認同度影響和對政策推行效果的影響。從公共教育體系的重構與治理的角度，張志勇從學校教育、校外教育、家庭教育、基礎教育公共服務4個方面闡述了基礎教育公共服務體系的變革,從黨的全面領導、校外教育的公益屬性、政府治理效能、多元合作共治4個方面論述了教育治理體系的變革。

由于“雙減”政策是剛出臺不久的政策，因而學界基于“雙減”政策的學理性研究較少，高質量的核心文獻不多，目前的研究更多出于探討的角度，談論“雙減”政策下其他方面的發展情況，或是對“雙減”政策的解讀，比如對其關鍵要素、面臨的重點難點及策略的探究。如“雙減”政策下怎樣構建在線教育的信息安全體系，對家庭活動的學習價值、課后服務體系的研究。或是探討“雙減”與學校體育發展、教育出版的關系。

二、“雙減”政策頒布動態分析

教育部、中央全面深化改革委員會、中共中央辦公廳、國務院辦公廳、市場監管總局等部門于2021年第二季度開始，在較短時間內接連出臺印發關于學校作業管理、校外培訓學科類和非學科類范圍、校外違規開展學科類培訓的查處、校外培訓廣告管控等多項決議。

在初期階段，加強對校外培訓機構的日常監管及資質復核，嚴查不符合資質的機構，整治校外培訓機構管理混亂、與學校勾連牟利等問題。禁止留作業的條例減輕了校培機構給予學生的壓力，避免“校內減負、校外增負”的現象出現，但對于社會教培機構的管理、設立、運營等方面并未多加干涉。

而后對于社會教培的設立、管理及運營等提出了進一步要求，明確校外培訓學科類和非學科類范圍。各地紛紛出臺各種限制措施，大力推行“雙減”政策，切實削減學生教學重擔。同時為保證“雙減”政策正式落地，每半月通報一次落實進度保證政策執行。

最后，全國人大也為“雙減”擬明確入法做出了努力，推進政策合法化進程。對于仍存僥幸的企業實行針對措施，擴大政策具體施行范圍。同時在市場層面對于學科教學以外的培訓機構進行了一定程度的限制，禁止公共交通所屬廣告牌、廣告位刊發校外培訓廣告，嚴防機構借機斂財。

三、教育領域整體性治理的理論基礎

整體性治理理論是英國學者佩里·希克斯提出的，主要是對當時因官僚制而出現的“碎片化”問題、單一部門和組織邊界“棘手問題”的解決。整體性治理理論在當今也為分析教育改革中的“雙減”政策提供了新的視角，對于教育治理體系中展現的“碎片化”治理難題具有較強的適用性。

在治理理念層面，整體性治理強調了以公眾需求為核心、追求公共利益的實現，明確了共同的目標、行動的承諾、協作的方向。但是在教育領域上的整體性治理仍具有較為普遍的落后性，公共教育在一定程度上滿足了公眾渴望受教育的利益訴求，但從提供的教育資源、水平及質量上看，并未滿足公眾的需求，也因此產生了許多社會教培機構來應對教育的不平衡，漸漸的，隨著市場的自由發展與競爭，社會教培機構對于學生的發展也產生了極大的負面影響。再談預防優先的理念，也因為缺乏更公平且合理的制度來替代現行的制度而無法實現。

在治理結構層面，合理的治理結構包括治理子系統，即功能、性質、目標相近的組織或個體，治理子系統同時又有服務子系統和政策子系統兩種，整體性治理的實現需要子系統內部和子系統之間構建良好的協同關系。整體性治理強調了在政策、顧客、組織、機構4個方面實現其治理目標，在教育領域體現在政府政策、學生及家長、社會教培企業、教育部門在這4個方面。其中，學校和學生、家長更加聚焦于公共服務的整合式提供，政策和社會教培企業更加側重于政策的協同性，政府與教育局的關系更傾向于行政部門的協作。社會教培機構雖然是服務子系統，但因其營利性，往往在追求的目標及行動上與政策子系統相悖，子系統之間形成一種無序甚至是矛盾的關系。

在治理機制層面，整體性治理主要強調了協調機制、整合機制、激勵機制，在教育改革層面對于此三者機制的運用目前還有所欠缺。在現行教育領域，對于不同教育主體之間的協調較為忽視，各校大多各自為政，注重教學質量的提高，各校之間的交流溝通更多是基于學生測評、教師教學層面，而非基于某一問題目標達成共識的協調。公共教育部門與社會教培機構之間更是存在極大的溝通壁壘，經濟市場上的社會教培機構必然是以營利為目標的，二者之間的溝通途徑也極為有限。在此方面，整體性治理為教育主體之間的交流與合作提供了很好的范式，仍有很大的發展空間。整合機制主要側重于政策方案的執行以及服務提供過程，在中國現行制度下更多表現為政府、教育部門等上行機構的整合。關于激勵機制，希克斯特別強調了整體性預算與整合型籌資在促進組織間合作方面的重要作用。在教育領域的現行“雙減”政策中不涉及主體間的籌資等相關問題，但對于指導各類組織內部的激勵仍具有適用性。

四、教育改革中整體性治理的運用：“雙減”政策

（一）“碎片化”問題的主要表現

一是治理主體的碎片化。社會教培機構與公共教育部門的職能具有重復性。教學的重復性、社會教培機構的超前學習導致學生課業的繁重。學生因為長時間伏案學習，視力受到了嚴重傷害，面臨著作業多、考試壓力大等問題，抑郁癥也在青少年中出現，對于學生心理與生理健康造成巨大影響。

二是治理資源的碎片化。學校的教育水平在各行政等級和地區之間分配不均，社會教培機構所提供的商品服務滿足了家長的教育目標追求，因而促成了社會教培機構的興起，而作為主要服務對象的中產階級也成為對“雙減”政策中限制社會教培機構發展的主要反對群體。

三是治理目標的碎片化。學生家長的教育目標、學生個人的教育訴求、學校運營的教育要求、社會教培機構的追求與政府的目標并不完全一致，而各種不同教育目標所轉化形成的對于學生的實質性課業的要求是非常繁重的，由此需要“雙減”政策的整體性治理來解決相關問題。

（二）“雙減”政策中對于整體性治理的應用

1.加強教育主體間的協作機制，實現資源的雙向整合

在人力資源的整合上，大力推動教師輪崗制的施行，支持大學生支援西部教育，緩解教育不平衡問題。在人才技能整合上，促進教師教學交流會議的研學，共同提升教學水平。“雙減”政策的具體實施過程便體現了不同的治理維度上的協作機制，政府部門提出相關政策，國務院協定立法，市場監管部門對現行違反政策的社會教培機構予以罰款，體現了橫向上的職能分工。

2.以改善教育職能分配、減輕教育負擔為目標，完善激勵約束機制

公共部門承擔主要學科教育的職責，社會教培機構承擔文體相關教學職能，在避免職能重疊造就學生學習重擔的情況下，有序開展教學工作。對于公共部門教育進行激勵，創新教育模式與方法，對社會教培機構進行約束，限制其夸大宣傳，渲染緊張氛圍，鑄就惡性競爭惡果。

3.建立改革協調機制，整合學校治理體制

促進相關教育部門進行治理層級和治理功能的整合，不同地區層級、相同層級不同地區的教育部門建立統一的管理運行機制。課外教學融入課內的舉措，使學校的日常運營機制遭受沖擊，如何協調課內外課程、教職工的安排都促進了學校治理體制的變革。

（三）基于整體性治理的雙減政策改革現存問題

1.學校管理的要求更加寬泛

學校需加強宣傳引導，及時調整對教師的管理，對于教師課后有償補課的行為加以嚴懲，對學生課后教學安排進行優化，保證課后服務時間、拓寬課后服務渠道、保證課后服務條件。

2.教師的教學責任更加沉重

需要廣大教師群體積極探索，變革方式方法，同時確保作業科學有效，注重質量與效率，將課后服務納入教師管理的職責范圍內，如何全面提高課后服務質量、豐富課后服務內容是教師將急需探索的領域。

3.家庭對優質教育資源的需求未得到解決

中國教育學會家庭教育專業委員會副理事長楊雄發現，更為焦慮的家長通常處于中產階層，成功通過個人奮斗考進大學改變了命運，他們期待孩子能復制自己的經歷，對孩子的升學焦慮更加強烈，但教育發展的不平衡、不充分矛盾仍舊存在。

4.學科類校外培訓機構受限

校外培訓機構面臨著定位轉型和逐利需求之間的矛盾。部分教育機構大規模裁員、停業，上市公司股市嚴重下跌、業務范圍急劇縮水，出現拖欠員工工資、卷走學生學費跑路的亂象，對于市場社會秩序造成極大的負面影響。

五、“雙減”政策落實

國家積極出臺了“雙減”政策，以期解決這些問題，迎接更好的局面。自發布相關通知以來，各省市都提出了具有各自特色的教育管理方案，充分考慮當地情況并結合現代技術，十分值得借鑒。針對作業管理，設計分學科精細化作業指導，建立作業管理長效工作機制，引入信息技術優化作業管理。在課后服務板塊，豐富課后服務內容，以目標責任制推動課后服務全覆蓋。在教師教學與工作方面，提出學段銜接、工作承諾制，以提高教學質量。

“雙減”雙減政策在解決教育相關問題的同時也培養了學生的自主能力，減輕了家庭支出的負擔，增進了家庭成員之間的交流。中國教育報微信公眾號開展了線上調查，共有6000余名家長參與，其中68%為小學生父母，31%為初中生父母。結果顯示，“雙減”后，52%的家長引導孩子更多地參與家務，46%的家長表示親子閱讀時間增加，22%的家長表示用于托管和校外培訓的教育支出減少。“雙減”后，從經濟上給家長松了擔子，從精神上解放了家長，親子間關系更加和諧，學生有時間追求自己的愛好，生活的信心更足，思想上更加積極。

“雙減”政策在新的教育機構開設層面，嚴格審批程序，把握整體數量。針對已運行的機構，限制培訓內容、時間、價格，嚴控廣告宣傳。這些對社會教培機構產生了深遠影響，新東方作為教育行業的龍頭公司，已然邁出跨界謀生的第一步，采用直播帶貨的形式銷售農產品，成立農業平臺，支持鄉村振興，將學校的桌椅捐贈到農村中小學。針對校園內部的管理，重點在于管好教育教學秩序、考試評價、教師違規補課，同時提高教育質量、作業管理水平、課后服務水平，旨在整治校園教育亂象，提高校園教育水平的同時，使得校外培訓機構成為校內教育的有益補充，培養學生創新與實踐能力。

六、總結

“雙減”是基于當下學生沉重教育負擔的呼聲以及產生的一系列猝死、跳樓等負面社會效應而出臺的對于學生教育的改革政策，體現了公共政策的價值目標。將課內教育與課外教育、學校教育與機構教育進行綜合整治，對于學科類校外培訓機構的管制，如縮減其課外培訓的時長、限制其規模、嚴格控制教學內容等，從而減少學生學業負擔。

另一方面，社會培訓機構所起到的平衡教育公平的作用也很難發揮。學校仍舊缺少高質量的教育，現有的教育資源仍呈現出不均衡現狀，教育焦慮的問題未能從根本上得到解決，對培訓的需求仍在，這就要求政府引導學校承擔起平衡教育的職責。

在目前守住學校主陣地的“雙減”政策推動下，如何解決限制社會教培機構發展而引發的其他問題、教育焦慮的根本問題，才是能夠將“雙減”政策落實到底的主要動力。我們應當結合實際及時調整、認真學習借鑒，進一步完善“雙減”政策相關措施，充分發揮學校的教育作用，確保“雙減”政策落地見效。做到“雙減”，要求父母不減責任、學校不減教學質量、孩子不減成長。