非政府組織介入社會弱勢群體救助探析

浙江工業大學公共管理學院 雷天楚

黨的十六屆五中全會制定的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中，認為緩解當下民眾的生活困難，逐漸地解決好分配關系，進一步重視社會公正管理，改革和發展的成果可以與群眾共享，這是政府未來五年的優先事項之一。城鄉差異、地域差異以及貧富分化等社會問題，都是由市場競爭體系所導致的兩極分化的必然結果。分化后，中國社會大部分的底層民眾已經成為弱勢群體。而為了加速中國社會經濟發展的步伐，對于困難群眾的問題該怎么處理，對推進經濟體制改革、維護社會安定已經是不可回避的事情。

一、我國社會弱勢群體的形成及其特征

社會貧困人群是中國社會政治、社會政策研究的中心觀點，主要是針對中國現代社會政治經濟利益、社會權力分配、經濟社會結構的不和諧社會關系結構不合等問題做出剖析。社會貧困群體產生的因素主要有三個：第一是生理方面的因素。第二是自然環境方面的因素。第三則是社會影響方面的因素，就是經濟、政治、文化方面的影響因素，這是非常關鍵的，甚至是至關重要的。

從中國當前的實際情況而言，由于中國社會結構的轉變和經濟結構的轉軌導致我國近年來社會弱勢群體在不斷增加。改革開放后，市場經濟的快速發展，致使人們的價值規律出現了優勝劣汰的效應，按勞動力、資金成本、土地生產等因素分配，結合自身的能力和機遇的不同，導致貧富間距離越來越大，而且還有上升的趨勢。使用漸進式的改革戰略，并不能使不同群體分享到一致的改革成果，必然會造成分配不勻的效果。使不同階層的收入差距加速擴大，從而產生的社會弱勢群體會越來越多。孩童、老人、傷殘人士、精神病病人、失業人員、低收入者、農民等等這些都是我國當前社會的主要貧困群體，雖然造成的原因可能有生理方面的因素，或者自然因素又或社會因素，但是，他們都有以下共同的特征。

（一）經濟利益的貧困性

社會弱勢群體，通常都是指經濟收入低的群體。在社會弱勢群體的結構中，食物的費用是總費用的大多數甚至是全部。經濟上的差異對社會弱勢群體的生活形成了很多負面影響，因為他們一旦遇到大型疾病或其他災害，大費用的支出使他們無法承受。而且，經濟條件只能夠滿足他們的生存條件，對于精神文化的需求，比如教育等，都沒有承受的能力，因此，造成了貧困的世代傳遞。

（二）社會生活的邊緣化

（三）群體力量分散化

社會弱勢群體在社會的不同角落或多或少都會出現，沒有社會群體的利益代言人，就沒有必要的組織架構和激勵機制，也無法凝聚社會群眾的合力，來改變自己的劣勢。

（四）對外界的依賴性

社會弱勢群體大多是因為生理或者自然甚至社會等原因而導致的，他們自身的力量相對薄弱，沒有辦法改變與強大的自然和社會壓力所抗衡，導致其處于弱勢位置，是個需要幫助、支持乃至救助的群體。

二、有關弱勢群體社會救助的具體舉措

中國的弱勢群體存在多樣化、復雜性和長期性的特點，所以，也造就了社會救助方式的重要性、艱巨性以及長期性。在國家相關政策的領導下，需建立并落實好各種幫扶政策措施，對與之相匹配的其它政策措施和規章制度也要進一步完善，一點一點地實施，一步一步地成長，只有這樣，我們才能贏得這場幫助窮人和弱者的戰斗。對此，給出以下幾點不太成熟的意見：

（一）在城鎮，實施就業促進政策

要對社會弱勢群體中的不同人員進行區別對待，比如：下崗人員、待業人員、有一定工作能力的殘疾人或下一代。雖然他們也是弱勢群體之中的一人員，但他們卻擁有一定的工作能力，只是因為缺少機會，如果給他們提供一個適合的就業機會，那他們肯定可以自食其力，這不僅會減少弱勢群體的數量，還會緩解一定程度的政府幫扶壓力。所以，政府應該和社會各行業積極主動的協商，通過制定和實施相關的社會保障政策，從而有效保證他們的基本生活需求；此外，應出臺鼓勵就業政策，幫助他們實現就業難和難就業的問題，以便讓其有尊嚴、夠獨立、能自強的生活，并實現自身的價值。

（二）就業促進政策是明顯具有發展性的社會舉措

隨著我國國企改制的進一步推進，下崗、失業的問題變得越來越凸現，實現再就業的任務因而顯得越來越艱難。從長期的角度考慮，我們要進一步培養和開發勞動力市場，建立健全的就業服務系統，形成一個有勞動能力的人員可自由交換并且得到資源合理安排的就業機制。另外，針對社會弱勢群體中具有相應勞動能力的傷殘人員的正常就業以及再就業等問題，政府也必須制定、監督和實施各項政策。而對于社會弱勢群體成員子女的再就業問題，政府也應予以必要的政策支持或優惠措施。

（三）在農村，實行開發性扶貧政策

在鄉村地區實施開發性扶貧政策時，首先就應該同對城市地區所實施的就業促進政策相結合，這也是對鄉村等社會弱勢群體所專門進行的一個重大策略。而社會保障政策盡管有著減輕貧窮的功效，但不能夠最終擺脫貧窮。所以要減輕貧窮，我們必須找到另一條出路。例如，發展扶貧依賴于資本、專業知識和技能、人員、再就業機會和其他必要資源的幫助下，有一定工作能力的弱勢人員可以減輕、脫離貧窮甚至邁向富有。由此可見，以發展為導向的扶貧政策是政府對農村地區實施的一項重大扶持措施。

我國在扶貧工作中，選取的大多幫扶都是被動的，比如被動救災、被動救濟等工作，也就是俗稱的“輸血式救濟”。盡管這是必需的，但卻不是真正有益的，因為假如政府要將其作為一種長久堅持的政策而落實下去的話，則會產生非常負面的影響。長時間的被動幫扶工作，對于貧困地區的人民群眾和貧困者自身的經濟發展和社會經驗的積累以及自身基本能力的提高幫助不大，同時還會讓救助對象產生對政策和社會經濟的依賴思想。有鑒于此，一九八五年之后，我國對扶貧政策進行重要調整，由過去單純、分散的救助性幫扶向重視經濟、社會發展的整體扶貧政策轉變，并最終建立了扶貧的“造血機制”。

（四）推行并落實教育機會均等政策

為了徹底改變社會弱者以及下一代的貧窮局面，文化教育是一條非常好的途徑，也因此具有了超乎想象的意義。鑒于此，通過從文化教育角度對我國貧窮現象及其產生的根源加以分析，發現“貧困文化論”給了人們一個很大的提示。因為窮人的長久生活并不富余，于是，就會形成一種特定的生活方式、行為規范、價值理念等，這就是俗稱的“貧困亞文化”。這種文化一旦建立，就會對貧困人員特別是后代形成一種負面的影響，且還會世代相傳，所以，“貧困”就在這種亞文化的庇保下繼續生存和衍生。

腎小管間質纖維化和腎小管萎縮在慢性腎病的發病過程中起關鍵作用，也是以持續性或復發性蛋白尿為特征的原發性或繼發性腎病進展的主要決定因素[40-42]。蛋白尿不僅是腎小球疾病嚴重程度的標志，而且是腎小球和腎小管間質進一步損傷的因素。持續暴露于大量白蛋白中的近端小管由于蛋白超負荷而導致其上皮細胞凋亡，并可能導致細胞因子、趨化因子、生長因子和血管活性分子的釋放增加及補體激活，誘導間質炎癥細胞浸潤。管狀細胞分化為肌成纖維細胞，隨后出現間質纖維化，并進一步引發腎單位丟失和腎功能惡化[43]。

研究貧窮文化得出的必然結果是：要脫離貧窮，首先需要改變貧窮文化。只有當窮人們摒棄了破罐破摔、不思進取、命運論的價值觀和人生觀，接受積極上進、堅持不懈、艱苦奮斗的新價值觀時，才有機會真正地脫離貧困，從而走向富有。在闡明經濟和教育有關的貧困問題時也可以這么講：就是因為這些人長期生活于貧困文化之中，無法觸及社會主流文明，從而導致貧窮文化代代相傳。如果要解除貧窮文化的羈絆，就必須創建窮人及其后代可以與主流文化接觸的平臺，使之具備可以被主流文化所接納的能力，文化教育是實現這種能力的關鍵所在，也就是說為窮創造了可以受到文化教育的良機，并努力實現文化教育機遇的均等。

目前，中國在這方面采取了許多措施，包括針對弱勢群體本身的教育措施和針對其后代的教育措施。當然，中國將更加重視和加強對后者的培養。就弱勢群體本身而言，政府部門和企業也擔負著下崗失業人士培訓和再就業的責任和義務，為了弱勢群體的下一代，政府部門專門給經濟困難人群的孩子們開設了獎學金和助學貸款等特殊服務項目，社會各界的相關組織也設立了許多針對貧困學生的特殊幫扶項目。比如，全國婦聯為資助貧困家庭的女孩上學，制定了“春蕾計劃”；共青團中央制定了“希望工程”，是專門為農村貧困家庭的孩子設立的完成國家義務教育的項目，還有受到社會各界廣泛支持的，非政府的“一對一”助學項目仍在不斷擴大。這些方法對于改善我國社會弱勢群體特別是下一代的社會弱勢狀況，促進其與全球主要社區的信息融合具有重要意義。

三、完善非政府組織（NGO）對社會弱勢群體的救助

非政府機構（NGO）必須依靠自己獨特的資源優勢，在國家救濟社會困難人群的這一任務中，承擔義不容辭的職責。而隨著國家政府職能的逐步轉換，社會迫切需要大量的NGO來擔當國家對社會困難人群的救濟工作。所以，中國還需要有一個NGO對社會弱勢群體幫扶的重大發展階段。從目前情況來看，必須創造條件，進一步健全NGO對社會困難人群的援助制度，培養健康的NGO，積極推進慈善事業，增進社會資源配置的公平，并充分發揮其在社會公共管理中所應有的功能。

（一）政府應當出臺政策鼓勵NGO的成長

（1）政府從政策方面降低NGO的設立門檻。必須放寬登記注冊機制，徹底改變“登記注冊”變“行政審批”的現狀。而且，政府也必須促進NGO的發展壯大，給他們一些優惠的特殊條件，如獲得免費待遇、免費提供服務場地、籌集善款、招募義工或對其開展訓練活動等。

（2）國家除了撥付財政費用之外，地方政府還應提倡或策動社會相關企業、民眾以及其他組織進行集資捐款，或者創立NGO組織。在城市社區，還要對有條件的離退休工人和下崗失業的工人發起號召，讓他們自行組織，以社團的名義進行多種類的互幫互助活動。

（3）落實政府常理分離政策，理順地方政府部門與NGO之間的合作關系。業務上主管單位要逐步地從直接管理活動中脫離出來，并開展間接的管理工作。其職能主要就是規范和監督NGO的活動，并進行適當的社會服務管理，把條件成熟的部分社會救助和社會工作服務方面的具體事務工作，移交給NGO去完成。

二、NGO應明確自身的使命，注重自我完善

（1）健全NGO內部管理體系。由于NGO的“志愿性”特點，雖然有些工作人員是有償工作的，但也有許多人是自愿無償參加志愿工作的。因此，有必要對員工進行專業培訓，以提高他們的專業水平。而且，為真正發揮NGO“為社會服務”的意義，需進一步加強管理體系，堅持內部管理民主化，實行民主監督。為了有效防止貪婪和浪費的腐敗現象，NGO必須建立內部管理系統，并且定期向提供資金的組織或個人出示內部的財務信息、工作成果資料，有效促進透明財務管理制度的建立。

（2）拓寬融資途徑，號召社會群體積極主動地參與。在政府財政日益減少投入的狀況下，NGO不僅要保持正常的工作運轉，還要完成他們所承擔的社會責任。因此為維持組織的生存和發展，工作人員就需要從多個不同的渠道想方法融資。如NGO和投資公司的聯合就是一個既能獲得周轉資本又能減輕政府財政壓力的好方式。曾經，每次當人們打開電視機時便會聽見“每喝一瓶農夫山泉，就會給希望工程捐一分錢”的口號，這就是與農夫山泉股份有限公司合作的“希望工程”，這次合作不但為農夫山泉公司拓展了市場空間、提升了經濟效益，而且中國青少年基金會也得到了更多的捐助。在中國經濟社會發展更加國際化的今天，中國的NGO也在逐漸地和世界接軌。

（3）全力推進為社會弱勢群體服務的NGO，協調NGO內部結構性問題，推動全社會關注和幫助弱勢群體。加強幫助弱勢群體的NGO組織建設，加大其建設結構不合理問題的宣傳力度。通過鼓勵和倡導志愿者的個人道德和社會道德，利用言行傳播無私奉獻社會公益工作的精神，對社會發展產生潛移默化的示范作用。

（三）加快有關NGO的立法，加強對NGO的外部監督

嚴格規定NGO活動的依據是《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》。但從實際效果看，這二個行政條例本來就有著相當多的漏洞，不太適合NGO的發展方向。所以，政府必須逐步健全有關立法，通過制定相關法律法規，明確NGO的社會地位和社會保障權利，以規范界定NGO活動與政府部門之間的相互作用范疇；并統一建立對NGO的評估與立法標準制度，以強化地方政府部門對NGO活動的外部監管，從而抑制其先天原有的功能不足。同時，對NGO無規則、盲目地發展從嚴把控，嚴格要求最低注冊資本，并強化對NGO規模、服務質量等的管理。以形成更有效的法制監管、社會監督和質量管理，為NGO規范化發展創造良好的社會環境，推動NGO健康成長，不允許別有用心的人“乘機”鉆法律、道德標準的空子，這樣才有助于NGO規范開展活動。

（四）NGO應為弱勢群體參與發展提供組織架構和機制

在社會分層系統中社會弱勢群體屬于系統中的最底層，從而使他們極少有機會參與政治活動，也不會影響社會政治生活。這使得他們在心理上有著極高的落差感，認為在市場競爭中自己是弱者，甚至感受不到社會的關愛，就像被拋棄的人。因此NGO必須把其服務對象的信心重新建立起來，不但要對他們的自尊意識重新樹立，還要培養他們的自立自強精神，以協助他們重新獲得政治權力和爭取經濟獨立的能力，包括為他們創造可以改變劣質境況的機遇，以便發掘其潛能并提高其自身發展的能力，讓他們更有能力和時機介入政治決策流程。建立起來的社會弱勢群體可以利用團體的能力參加社會經濟發展規劃的設計與制定，更合理地運用各項社區公共資源。

四、總結

社會弱勢群體是指需要國家和社會予以一定支持和幫助，不能以自身能力和力量維持個人和家庭成員基本生存要求的人群。所以，從社會公平與公正的角度出發，我們必須要平等地對待弱勢群體，特別是對他們要加以保護，盡量縮小差距。