推進河南縣域城鎮化發展的若干對策建議*

嚴磊，喻偉

1.平頂山學院；2.江西財經大學

關鍵字：縣域城鎮化；河南省；對策建議

河南是中國人口大省，也是中國縣域數量最多的省份之一，百萬人口大縣全國最多，近年來，河南省整體縣域城鎮化率逐年提高，城鎮化率較低的縣域逐漸減少，但與其他省份相比，城鎮化發展水平較低，相關統計數據顯示：截至2019年。河南省僅有新鄭、義馬等4個縣級市城市化率超60%，絕大部分縣或縣級市城市化率低于50%，濮陽、周口、駐馬店、商丘、信陽、南陽等人口大市的縣域城鎮化率大部分處在35%以下。第七次全國人口普查數據顯示：河南全省居住在鄉村的人口為4428.7萬人，占44.57%，鄉村居住人口占比較大。2020年4月29日，河南省召開縣域經濟高質量發展工作會議，明確指出：“我省縣域面積占比近九成、常住人口占比超七成、經濟總量占比超六成，在全省發展大局中舉足輕重”。會議同時強調“到2025年基本實現縣域城鎮化率的增幅高于全省平均水平、增強縣域經濟綜合競爭力和城鎮綜合承載能力、新型城鎮體系建設全面突破”。河南省第十一次黨代會也明確提出：推進縣城擴容提質，支持有條件的縣（市）發展成為中等城市。省委省政府系列工作報告為河南推進縣域城鎮化發展指明了方向，明確了任務。因此，開展相關研究并為推進河南縣域城鎮化建設、實現高質量發展提出相關對策建議，具有重要的現實意義。

一、推進縣域城鎮化發展的重要意義

（一）推進縣域城鎮化發展是實現城鄉融合發展的重要途徑

縣域城鎮化發展就地解決了部分農村剩余勞動力，提高了農村人口就業率，增加了縣域內留守農民的收入，也推動了城鎮基礎設施、各級政府優惠政策和扶持資金不斷向農村延伸，帶動了農業產業化發展。隨著城鎮公共服務、教育醫療資源、社會保障等逐漸向農村覆蓋，以及城鎮先進管理經驗的推廣應用和鄉村治理水平的提升，農民的科學文化水平和思想道德素質也將得到整體提升，城鄉收入差距縮小，農村現代化進程加快，城鄉實現融合發展。

（二）推進縣域城鎮化發展是實現縣域經濟發展的重要引擎

縣域城鎮化是促進縣域經濟增長的重要動力。從縣域內一、二、三產業發展來看，縣域城鎮化步伐的加快，縣域城鎮人口增多，將帶動肉、奶、蛋、蔬、果等需求量增長和需求質量的提高，一定程度上刺激縣域內農業生產的發展，也會帶動鋼材、水泥、電纜、建材、裝修材料等的增長，進而帶動相關工業和上下游產業的增長；城鎮化發展步伐的加快同樣將使人才、資源、技術等加速向城鎮聚集。隨著集聚化程度的提高，將會帶動縣域內傳統產業的技術改造和轉型升級，帶動工業化水平提升的同時，也會帶動現代服務業的發展。從需求端來看，隨著縣域城鎮化的發展，人口和產業不斷向城鎮匯聚，對住房、能源、交通、生活必需品等消費需求增加，進而刺激企業增資擴容，帶動相關領域投資的增長；政府為推進縣域內城鎮化發展，提升推動城鎮化建設的支撐條件和保障能力，也必將加大對基礎設施建設的投資，進而帶動縣域內經濟發展。

(三)推進縣域城鎮化有利于產業轉移的承接

產業轉移有力地推動了縣域城鎮化的發展，城鎮化的推進也有利于承接產業轉移。內地縣域由于具備工資水平較低、土地使用成本較低、原材料廉價等優勢，是承接沿海地區產業轉移的重要陣地。通過科學布局和合理規劃縣域內城鎮化建設，打造設施齊全、服務一流、保障有力的工業園區、產業園區等，能為沿海產業轉移提供重要載體。在推進縣域城鎮化進程中，通過夯實城鎮的水、電、通信網絡等市政基礎設施、完善縣域內、縣域與省、市等交通路網、建立覆蓋城鄉的公共服務體系、提升城鎮的綜合服務能力、完善招商引資工作機制、優化營商環境等，將提高縣域產業承接能力。

二、河南省推進縣域城鎮化發展的優勢和面臨的挑戰

(一)河南省推進縣域城鎮化發展的優勢

第七次全國人口普查數據顯示：河南省城鎮常住人口為5507.9萬人，常住人口城鎮化率為55.43%，整體城鎮化進程呈現明顯加速態勢。農村人口由鄉村到城鎮的大規模遷移和流動的趨勢一直在延續，由鄉村到縣城，到大城市的人口大遷移大流動的基本格局沒有改變。與歐美主要發達國家、全國、東部沿海省市的城鎮化水平相比，河南省仍存在一定差距，但河南省是人口大省、產糧大省和經濟強省，縣域面積、縣域內常住人口、縣域經濟總量等與全省總體相比占比較大，仍處于城鎮化率有潛力且快速提升的時期，縣域城鎮化發展空間廣闊。

河南地處中部，區位和交通優勢明顯。與沿海省市相比，河南勞動力價格低廉，城市生活成本低，工業化進程快速推進，為承接產業轉移和縣域城鎮化發展提供了難得機遇。部分縣(市)在產業承接過程中推進縣域城鎮化和縣域經濟發展成效顯著，例如：鄲城縣打造“中國傘業之鄉”，長葛市推進產業新城建設，積極承接東南沿海地區產業轉移。

(二)河南省推進縣域城鎮化發展面臨的挑戰

隨著人民生活水平的提升和醫療衛生條件的不斷改善，河南人均壽命大幅提升，人口老齡化日趨嚴重，全省60歲及以上人口比重為18.08%，65歲及以上人口比重為13.49%，遠高于國際通行的老齡化標準。生育觀念尤其是農村人口生育觀念的轉變，導致生育率下降，與人口老齡化雙重疊加，未來農村人口增量會呈下降趨勢，縣域內人口老齡化和人口增量下降將導致勞動力成本上升，產業尤其是東南沿海轉移過來的勞動密集型產業將陷入萎縮；人口遞減短期內還會導致縣域內醫療、教育、地產、商業等消費需求增長乏力，長期會導致城鎮規模的萎縮。

河南部分縣(市)財政壓力大，財政支撐城鎮化基礎設施建設的能力較弱；部分縣域推進城鎮化建設缺乏產業支撐，外出務工人員僅限于在縣城或集鎮上購房，生活和就業依然選擇在大城市或產業聚集的東南沿?？h(市)，春節返鄉，城鎮化建設空心化；部分農民雖然在縣城定居生活，但戶口依然在農村，相關教育、醫療等社會保障體系不能與城市戶口的人享受同等待遇，城鄉之間相關管理體制尚未完全理順。以上因素一定程度上制約了河南縣域城鎮化的發展。

由于人口分布、地理條件、資源稟賦、區位優勢等多方面存在的差異，河南省各縣域城鎮化水平整體逐年提高的同時，也存在著各縣域間城鎮化發展水平差異較大、區域發展不平衡的特點，城鎮化率較高的縣域多集中于河南省北部及中部地區，全省縣域城鎮化分布呈現出北高南低的特點。部分地級城市對周邊縣域經濟和縣域城鎮化的發展帶動輻射能力較弱。

三、推進河南縣域城鎮化發展的若干對策建議

(一)科學做好前瞻性縣域城鎮規劃

河南省各個縣域的經濟發展水平不同、經濟發展的動力構成不同、不同縣域的經濟結構和產業結構不同，決定了各個縣域在推進城鎮化過程中的方向和模式也不同。這就要求各縣域應結合自身產業優勢、經濟結構、區位優勢、人口分布等條件以前瞻性視角、系統性思維科學編制縣域內城鎮規劃。積極對接省、市、縣發展戰略，鼓勵支持在規劃編制過程中運用大數據、云計算等新技術手段，扎實做好縣域內經濟總量、人口規模、資源狀況、生態承載、產業培育等估算和預報工作，加強對城鎮發展規劃方案的輔助分析，提高規劃編制的科學化水平。在做好縣域內城鎮總體規劃的同時，做好縣域內基礎設施、教育醫療、城鄉交通、信息化建設等專項規劃，注重規劃間的銜接，多規合一，使得總體規劃的實施和專項規劃的落地相互促進、相得益彰。在規劃過程中，各縣域要注重和鄭州、洛陽、南陽等省域內中心城市和副中心城市，以及距離較近的地級城市做好規劃、產業等各方面的對接，充分發揮這些城市對縣域城鎮化發展的輻射帶動作用。

(二)因地制宜實施差異化的縣域城鎮化發展戰略

河南各縣域在空間區位、資源稟賦、人口規模、產業特色、城鎮化發展的內生動力方面各不相同，這就決定了河南各縣域要結合自身實際，凝練縣域城鎮化發展特色，因地制宜實施差異化縣域城鎮化發展戰略。在因城施策做好舊城改造、老城翻新、縣城品質提升、百縣百面的同時，打造一批紅色教育型、生態康養型、文旅觀光型、產業主導型、歷史古跡型等優勢突出、特色明顯、配套完備的現代特色小鎮。支持有條件的縣積極申報全國新型城鎮化示范縣城，國家級、省級衛生縣城、文明縣城，開展多城同創。

以農業和土特產業為主導的縣域應大力發展低碳綠色農業和土特產業，做好產品精深加工和產業化運營，增加產業鏈科技含量，形成農特產業集群，通過農業產業集群吸引農村剩余勞動力轉移和農村外出務工人員返鄉創業，促進城鎮化發展；以工業為主導的縣域應加強縣域內開發區、產業園區、工業園區建設，夯實園區基礎設施和保障條件，提升園區的服務功能和產業承接能力，形成人口和產業向園區匯聚，園區向城鎮匯聚，發揮園區對縣域城鎮化發展的輻射和帶動作用，以縣域工業化帶動縣域城鎮化；以資源為主導的縣域應加快經濟結構和產業結構調整，逐步擺脫資源依賴，結合自身優勢發展新能源、新工藝、新材料等新興產業，以縣域經濟和產業結構轉型帶動縣域城鎮化發展。

(三)構建特色產業+重點項目為主導的縣域城鎮化依托體系

特色產業和重點項目是縣域城鎮化發展的重要依托。長垣的醫療耗材產業、西峽的中醫藥產業、商城縣的茶產業、靈寶的蘋果產業等有力地推動了當地縣域經濟和縣域城鎮化的發展。城鎮化不只是農民進城，只有因地制宜，發展特色產業，才能提供更多就業崗位、實現人口、資本、土地、技術等生產要素向城鎮聚集。河南各縣域應找準方向、科學定位、聚焦特色產業、突出資源稟賦優勢、打造現代產業集群，將特色產業發展和城鎮建設相結合，打造產城一體化，提升產業在縣域城鎮發展中的引領能力，以特色產業的高質量發展助推縣域城鎮化的高質量發展。做好產業園區的招商引資工作，通過重點項目建設實施特色和優勢產業的高位嫁接。用好國家、省市推進縣域城鎮化發展的政策，積極爭取省市重大城建和基礎設施項目在縣域內落地生根，通過重點項目建設帶動城鎮更新、基礎設施提質增效，壯大縣域城鎮化發展依托體系。

(四)構建系統完備的縣域城鎮化要素支撐體系

縣域城鎮化發展是縣域內外人才、資源、科技、信息、資本等各種生產要素有序流動、良性互動，不斷實現優化重組和配置的演進過程。縣域城鎮化的高質量發展需要技術、人才、信息、資本等關鍵要素的支撐。因此，河南各縣級政府應用好人才政策、完善人才工作機制、優化留才用才環境，讓更多英才向縣域匯聚；服務好縣域內企業引進、消化和吸收先進技術工作，完善相關科研管理制度和工作機制，對新技術新業態實施包容審慎監管，促進企業加大研發投入。完善在崗人員能力培育提升機制，完善農村土地流轉制度，提供促進各種要素活力迸發的制度和政策供給，優化縣域營商環境，激活、整合和提升各類資源要素，構建系統完備、流轉有序的要素支撐體系，讓各類資源和生產要素實現優化配置，推動縣域城鎮化高質量發展。

(五)以智慧城鎮建設為抓手提升縣域城鎮化內涵建設

智慧城鎮是未來縣域城鎮化建設的趨勢，縣域城鎮化建設不僅需要四通八達的交通、一流的教育和醫療資源、親民便捷的物流和商超，更需要高質量的信息化管理和服務。通過集合縣域內一、二、三產業和交通、戶籍、公安、環保、健康、氣象等多方數據，建立縣域管理公共大數據平臺，充分發揮大數據、云計算、物聯網等新興技術在城鎮規劃、建設和管理中的重要作用，拓寬數字技術在城鎮化建設和管理中的應用場景。通過以智慧城鎮建設為抓手，夯實縣域內新型基礎設施建設基礎，充分利用數據和數字化技術來提升縣域城鎮公共管理和公共服務績效，增強城鎮發展韌性，持續提升縣域城鎮化內涵建設。

(六)協同推進鄉村振興與縣域城鎮化發展戰略

鼓勵鄉村產業發展較好的縣域積極對接省、市鄉村振興戰略，運用好城鄉協同發展的政策紅利，消除城鄉間要素流動的制度障礙，促進鄉村產業升級和集聚，帶動鄉村人口就地匯聚，實施農業人口就地市民化。將鄉村的土特產品、鄉土文化、傳統工藝、自然景觀、特色風貌、風土人情與城鎮的人流、物流、資金流、信息流、技術流相結合，以農促工，以工帶農，以城帶鄉，推動縣域內一、二、三產業融合發展和城鎮化建設。協同和系統建設縣域內城鄉生產生活空間，做好農民進城后的精神融入、習俗認同、生活適應等問題。深化需求側改革，制定相關政策釋放消費和投資潛力，在協同推進鄉村振興與縣域城鎮化發展戰略中激活城鄉內需潛力，實現城鄉融合發展。