人口老齡化背景下生育政策制約因素分析

西南石油大學 邱思逸

一、引言

近年來我國現代化和城市化水平不斷提升，但同時也伴隨著人口老齡化程度逐步加深。根據我國2019年末的統計，在中國65歲及以上人口占總人口的12.58%，人口數達到了17600萬人，預計在2050年時，我國65歲以上人口占比或將達到總人口的30%，且這一勢態還將延續很多年。這種非正常的人口結構對于我國經濟的長期穩定發展等各個方面都會造成不利的影響，因此應該通過制定和調整生育政策來鼓勵生育，通過政策的改變來逐步緩解人口結構的不均衡現象，使我國各個年齡段的人口分布相對合理，進而使人口結構與國家經濟發展水平相適應。想要有效改變人口自然增長率下滑的趨勢，制定鼓勵生育的政策是十分有必要的，在鼓勵生育的政策引領下，可以促進生育率的提高，進而降低社會的老齡化程度，對于改善人口結構起到積極作用，因此制定鼓勵生育政策是應對人口老齡化的重要措施[1]。如今國家開始推行“全面三孩”政策，此政策能否順利實施并達到預期效果對于我國應對人口老齡化具有重要影響，但該政策在實施過程中也必定會面臨許多限制因素，本文從幾個方面分析探討了對生育政策的實施效果有所制約的一些因素，并提出了相關政策建議。

二、相關概念界定

（一）生育政策

生育政策主要指的是政府制定的意在對于國家的生育行為進行管控和規范的一系列準則和規定，其對象是國家的所有育齡夫婦。人口生育政策的制定與實施直接關系到我國的生育率，也對人口老齡化程度的變化形成影響。從20世紀80年代開始，我國所制定的生育政策經歷了多次改變，所有政策都在其各自的特殊時期發揮了應有的作用[2]。根據生命周期理論可知，社會的老齡化現象的產生是由于人口老齡化率上升的同時，人口的自然增長率卻在下降。因此想要化解這種現象，就需要鼓勵生育的社會政策來促進生育率的提高[3]。生育率的提高所帶來的直接結果就是社會老齡化程度的降低，同時為社會帶來更多的勞動力，促進社會經濟的活力、帶來經濟的發展。所以制定適應社會實際需要的生育政策對于我國正常有序發展具有十分重要的意義。

（二）人口老齡化

人口老齡化一詞是指在某地域內老齡人口在總人口中的占比過高且還有持續上升的趨勢的現象。如何判斷一個國家或地區是否存在老齡人口占比過高，國際上有一個普遍的標準，當一個國家或地區所有年齡階段中，60歲以上的人口占到了總人口的10%或者65歲以上的人口占總人口的7%，出現這種情況則可以判定該國家或地區出現了人口老齡化的現象[4]。有兩種情況可能導致人口老齡化現象的出現：首先是由于社會的發展，人們的經濟和生活水平不斷提高，同時地區內的醫療衛生狀況也不斷改善，由此帶來了人口壽命的普遍延長，進而使老年人人口數占比提高；其次是由于生育率的下降導致人口自然增長率下跌，60歲以下人群在總人口中的比例逐漸降低。導致這種情況的原因有很多，包括年輕夫婦生育意愿的下降等[5]。人口老齡化所帶來的問題主要是導致社會活力不足、經濟發展受到限制，對社會的各個方面造成影響，導致社會很難正常有序地發展。

三、我國生育政策調整的歷程

（一）自由生育階段

該階段正處新中國成立的初期，國家經歷了多年戰爭的洗禮，各行各業百廢待興，新中國亟須快速恢復國民經濟以使新興的政權得到穩定與發展。在這個階段中國進入了人口增長最快速的一段時期，其原因主要有兩個，首先是社會得到了穩定，沒有了戰爭，人口死亡率大幅下跌，同時醫療衛生水平也隨著社會的進步得到了明顯的改觀，使人們的健康水平得到了提高；其次是在這個階段國家的主要任務是恢復并快速發展生產力，因此對于勞動力的需求使政府更加重視鼓勵生育。這種自由生育的政策在這個階段引起了我國的生育高峰，我國人口總數在此階段快速增長。

（二）探索并確立計劃生育政策階段

隨著生育率的持續上升，過多的人口數量開始對社會的有序發展帶來一定的壓力。因此，黨中央通過研究決定開始對人口的自然增長率進行控制，國家開始探索適應我國國情的計劃生育政策。政府在這個階段明確要求控制我國的人口自然增長率，使國家從之前無序的、無組織的生育政策過渡到計劃生育的新階段。同時也開始轉變民眾對于生育政策的觀念，黨中央在此階段多次強調了實施計劃生育政策的重要意義，這也標志著我國的生育政策進入了一個新的階段。

（三）嚴格執行計劃生育階段

改革開放之后，國家的經濟水平飛速提高，社會各個方面開始步入正軌并快速發展，在這個階段如何提升民眾的生活水平、滿足人們的生活需求成為黨中央關注的焦點。為了使我國民眾生活能夠達到小康水平，黨中央決定加強對于國家總人口的控制，通過控制人口保障人們的生活水平。為了達到這一目標，國家將計劃生育上升為一項基本國策。這一階段，計劃生育的各項法規有序實施，并且嚴格地進行管控。這種勢態一直延續到了21世紀，在此過程中，我國一直保持著人口低死亡、低出生、低增長的基本態勢，直到人口老齡化現象的出現并逐步加劇。

（四）計劃生育政策放寬階段

在國家加強計劃生育政策嚴格管控以來，“獨生子女”政策被嚴格落實，人口增長得到了有效抑制。但與此同時一些負面情況也隨之產生，在生育率逐年降低的情況下，我國的人口老齡化現象開始加劇，并導致勞動力短缺、經濟發展活力不足等一系列問題，對社會的有序發展造成了不利的影響。為了改變現階段不合理的人口結構，黨中央決定對生育政策進行逐步放寬。我國對于生育政策的調整在慢慢試探中穩步前行，自2013年我國開始實行“單獨二孩”政策以來，國家開始逐步放寬原有的生育政策，到目前為止，我國已經做到了由“獨生子女”生育政策向“全面三孩”政策的轉變，這種轉變在一定程度上促進了生育率的上漲，并使人口老齡化現象有所緩解。

四、制約生育政策實施效果的因素

（一）生育觀念的變化

我國的民眾，大多受傳統農耕文明思想的影響，將子女看作勞動力的保障。尤其是在生產力水平不高的過去，家中的子孫越多勞動力越能得到保障。因此在這種傳統觀念的影響之下，我國人口眾多，且伴隨著性別失調的現象。但是隨著我國逐漸步入現代化，在生產力高度發展的現階段，隨著人力逐漸被機器所替代，這種傳統的觀念慢慢地發生了變化。同時自20世紀80年代以來，我國開始嚴格執行計劃生育政策，同時強調計劃生育的重要性，這也對人們生育觀念的改變起到了促進作用。

（二）社會壓力的增大

在中國經濟飛速發展的今天，社會的競爭也越來越激烈，不論是從學歷方面還是從知識技能方面都對新時代的年輕人提出了更高的要求。為了在這個競爭激烈的社會中生活下去，現在的人們需要花更多的時間學習知識、培養能力，才能使自己在就業中獲得更多的優勢。但是對于孩子的養育往往會花費許多時間，會耽誤人們對于自身能力的培養，進而使自身就業的競爭力降低，因此許多在社會上還立足未穩的年輕人往往會選擇放棄生育或者將生育時間推遲，轉而將更多的時間和精力花在提升自己社會競爭力上。

（三）生活成本的上漲

要養育孩子必然會導致家庭總支出的上升，而且時間越長，家庭所花費的撫育成本就越多，其中教育成本占有較大比重。除此之外，時間成本也不容忽視，在養育孩子的過程中，許多父母會花費掉大量的時間而對其日常工作造成影響，因此當今許多年輕夫婦為了各自的職業前景而放棄撫育后代。并且隨著我國經濟快速發展，生活成本也快速上升，許多年輕人在難以保證自身生活質量的情況下，便選擇放棄生育或者推遲生育時間以保障自身的基本生活。

（四）配套政策的欠缺

要想生育政策的實施效果達到預期就需要有相關的政策與之相配套，但是目前狀況下，致使民眾響應政策的積極性不高；其次是對于一些在養育成本支出上存在困難的家庭，缺乏財政方面的支持。

五、建議及對策

（一）制定配套的財政政策加以保障

1.建立獎勵制度鼓勵生育

對于積極履行生育政策的個人及家庭，政府可以對其實施獎勵措施，這是促進民眾積極響應政策的有效方法。對于獎勵“三孩”家庭的資金，政府可以從各個地方此前在計劃生育時期征收的罰款中抽取一部分作為現階段的獎勵基金。此外中央財政也可以負擔一部分資金，以免地方財政壓力過大。另外，應該加強此方面的審查機制，嚴格檢查個人及家庭實際情況，避免漏發獎金或者冒領獎金的情況發生。

2.完善補助制度鼓勵生育

在現階段，一些家庭難以支撐起下一代的撫育成本，也是這些家庭選擇放棄生育的原因之一。因此政府應該對這些困難家庭進行一定的資金補助，為困難家庭減輕一些養育壓力，來保障他們的生活質量不會因為下一代的撫養問題而降低。用于補助的資金同樣可以由中央和地方財政共同承擔，并且地方政府應該嚴格履行好審查義務，使真正需要幫助的家庭得到應有的補助。

（二）完善現有的福利制度

在已有的福利制度中，政府對于育兒家庭的補貼還需要進一步完善。對于三胎家庭，政府可以給予一定的經濟補貼，在保障了該家庭基本生活質量的同時，也起到了鼓勵生育的作用。產假也可以根據情況進行合理的延長，這既是給予育兒家庭的福利，也提升嬰幼兒照顧質量的路徑之一。完善現有的福利制度對于鼓勵民眾生育具有關鍵意義。

（三）保證育兒父母的合法權益

養育子女所帶來的就業競爭力下降，是目前許多年輕人不愿意生育的重要原因，因此對于育兒父母權益的保障也是政府需要解決的問題之一。政府應該為育兒父母提供一些就業方面的支持，幫助育兒家庭父母順利工作，具體做法可以是提供就業指導和培訓、或者為失業的育兒家庭提供資金的支持等。與此同時，政府也應該積極幫助企業承擔員工因育兒而離職所帶來的損失，在與企業共同分擔了生育成本的同時，也可以消除一定的就業歧視。

（四）調整過時的政策措施

我國經歷了很長一段時期的限制生育政策時期，許多和“獨生子女”政策配套的規章措施在現在依然存在，這對于推行鼓勵生育的政策是不利的。因此現階段應該及時對于這些過時的規章制度進行調整，這可以為順利實施“全面三孩”政策打好基礎，在營造了合適的社會環境的同時，也起到了號召民眾的作用。

六、總結

在國家加強計劃生育政策嚴格管控以來，“獨生子女”政策被嚴格落實。但由此同時一些負面情況也隨之產生，在生育率逐年降低的情況下，我國的人口老齡化現象開始加劇，并導致勞動力短缺、經濟發展活力不足等一系列問題，對社會的有序發展造成了不利的影響。為了改變現階段不合理的人口結構，黨中央決定對生育政策進行逐步放寬。但是現階段的“全面三孩”政策也面臨著許多限制因素，導致其難以順利推行或者難以達到預期效果，現階段限制了生育政策實施的相關因素就包括了與之前不同的生育觀念、愈發激烈的就業競爭、越來越高的子女養育成本、相關財政政策未能與生育政策形成配合等因素。因此筆者認為應該從制定配套的財政政策加以保障、對兒童用品經營企業提供幫助、完善現有的福利制度、保證育兒父母的合法權益、調整過時的政策措施、加強優質教育資源的供給這幾大方面入手對此類問題加以改善。解決好這些制約因素對于新的鼓勵生育的社會政策的順利實施具有關鍵意義。

相關鏈接

人口老齡化是指人口生育率降低和人均壽命延長導致的總人口中因年輕人口數量減少、年長人口數量增加而導致的老年人口比例相應增長的動態。

兩個含義：一是指老年人口相對增多，在總人口中所占比例不斷上升的過程；二是指社會人口結構呈現老年狀態，進入老齡化社會。國際上通常看法是，當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會。

2017年10月18日，習近平同志在十九大報告中指出，積極應對人口老齡化 [1] 。2019年11月，中共中央、國務院印發了《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》。

2021年5月11日，第七次全國人口普查結果顯示，中國60歲及以上人口占比超18%，人口老齡化程度進一步加深 [6] 。11月，《中共中央、國務院關于加強新時代老齡工作的意見》發布。《意見》提出，2025年年底前，每個縣（市、區、旗）有1所以上具有醫養結合功能的縣級特困人員供養服務機構。

根據1956年聯合國《人口老齡化及其社會經濟后果》確定的劃分標準，當一個國家或地區65歲及以上老年人口數量占總人口比例超過7%時，則意味著這個國家或地區進入老齡化。