環境行政公益訴訟中行政機關怠于履職的問題

浙江農林大學 盧怡靜

一、怠于履職的標準認定

在環境行政公益訴訟中，檢察院在履職過程中發現對生態環境資源保護負有監督管理責任的行政機關違法行使職權或者不作為，致使環境公共利益受到損害時，需對行政機關發出檢察建議，如果行政機關在收到檢察建議之后仍不改正，檢察院便可提起行政訴訟。[1]由于檢察院發出的檢察建議缺乏剛性，因此，在實踐中雖然行政機關在收到相關檢察建議之后的答復率很高，但大概率只是象征性地答復，隨后置之不理、敷衍執政，無法達到制止污染行為的后果。

怠于履職的標準有兩種，一種是消極的作為，還有一種是不作為。值得探討的是行政機關不作為的行政行為。筆者認為，探討行政機關不作為行為最關鍵的問題在于行政機關是否有履職可能性，換言之，行政機關即使負有履職的義務，但其如果沒有履職可能性的話，依然不能認定行政機關怠于履職。相反，如果行政機關確實有履職能力，但其消極履職、未完全履職、拖延履職，由檢察院提起環境行政公益訴訟，最終由法院判定行政機關不作為的，應當承擔怠于履職的法律后果。在實踐中，許多案件由于判決履行已無實際意義，法院最終兜底適用確認違法的條款，而法律法規尚未明確規定何為行政機關不履行法定職責，其標準不明導致司法實踐中認定不一，在實踐中，履職標準主要有以下兩種觀點：一是行為標準，即凡是行政機關履行了相應的職責，做出處罰或者進行了監管，都應當認定行政機關履行了作為義務。如清流縣檢察院訴環保局行政公益訴訟案中，環保局以其對相關責任人員進行了處罰并處置了污染作為抗辯事由；二是結果標準，該標準要求行政機關不僅應當履行監管職責，還應當有效制止侵害生態環境損害的后果，生態環境得到圓滿修復的狀態，若侵害還在進行中，則認定行政機關未履行作為義務。在我國的司法實踐中，存在使用該標準的案例，比如東遼縣人民檢察院訴縣林業局案中，存在“被破壞林地內存在廢水污染無法補種等客觀原因”，人民法院也認定行政機關未完全履行職責。[2]

因此，對于認定行政機關履職的標準亟須統一。此外，關于行政機關未在法定期限內進行答復是否構成不作為，理論界也有不同的觀點：一種認為，檢察建議不屬于行政法所要調整的對象，因此行政機關即使不回復檢察建議也不屬于未履行法定職責，其不屬于作為義務的來源[3]；還有一種觀點則認為，因為訴前程序同樣存在其相應的獨立價值，按期回復屬于作為義務，因此行政機關應當在法定期限內進行回復。在司法實踐中，法院也采納了后者的觀點，如錦屏縣檢察院訴錦屏縣環境保護局不依法履職一案。但是，單純的答復不能作為其已履行法定職責的依據，如王俊臣訴黑龍江省農墾總局不履行法定職責一案。

人民法院在審理行政機關是否全面履職的過程中，應當根據是否有效治理，及時修復，以及修復效果等相關證據進行綜合性認定。應當尊重行政機關的行政權，給予行政機關一定的自由裁量權，協調好行政權與審判權之間的關系。行政機關在收到檢察建議之后，履行了其法定的職責，即使修復效果不佳，或者基于修復時間短暫未見效果等未能履行完畢，那么，人民法院不宜認定其未履行或未全面履行。但相反，如果行政機關在收到相關檢察建議的時候，只是敷衍行事，通過相關機構的評估鑒定，治理效果明顯不佳，環境污染仍未消除，沒有達到全面修復的標準，那么應當認定行政機關未全面履行法定職責。

二、行政機關怠于履職的原因

（一）相關人員執法能力不強

行政機關在收到檢察院的檢察建議之后，由相關執法人員執行，但由于大部分三四線城市缺乏高素質、高學歷的執法人員隊伍，執法人員缺乏專業培訓，甚至可能存在安排親屬就業，加上行政機關對于環境保護工作不夠重視，執法過程不規范，執法往往流于形式，存在執法困難。如在昌圖縣，由于缺乏相應的先進設備和相應的人才，無法為環境執法提供有力保障。

（二）行政機關無行政強制權

在實際執行過程中，由于行政機關職權不明晰，有的行政機關沒有行政強制權，因此需要與多個部門配合實施，導致程序的煩瑣，期限延長，無法在規定日期內履行完畢相應職責[4]。

（三）因意志以外的原因導致履行不能

檢察機關在提出相關建議時，通常存在要求行政機關修復破損的植被，恢復土地原狀，限期恢復森林植被等要求，然而在實踐中，自然環境恢復往往不能立竿見影，需要長時間的修復，無法在規定時間內完成修復效果，因此不能單從結果出發，判定行政機關怠于履職。比如在蛟河市人民檢察院訴林業局[5]不履行法定職責一案中，林業局現場指導監督，多次召開單位討論修復方案，努力恢復林地原狀，但是由于自然環境等客觀因素，樹木栽種過程中由于提前進入冬季，因此影響了進程，不能恢復原狀。事實上，對該案處理應當全面、客觀，綜合地分析，不能以結果為導向。行政機關在執行過程中受到多方面的制約，應當根據現有的材料和證據進行全方位，具體地分析。

（四）執行過程受到多重管轄

我國環境保護管理體系是由中央到地方的管理體系，受上級環境保護部門指導，國家和地方各級人民政府要對本地區的環境質量監測負責。因此當政府執政理念與環境保護的目的相沖突時，行政機關可能會不敢作為。比如，昌圖縣環保局的環境公益訴訟案中，政府為了追逐地方利益，維護企業的發展，規定環保局對企業的檢查一年不得超過一次。該地方規定限制了環保局履行相應的職權。

（五）檢察建議的內容過于寬泛

現有的法律規定，在生態環境遭到損害時，檢察機關向行政機關發出檢察建議，督促行政機關先進行自我糾正，自我督促，在行政機關不履行相關職責時，才能向法院提起環境行政公益訴訟。但遺憾的是，我國并未對檢察機關的相關內容進行規定，因此檢察機關在實際履行過程中，容易形成發出的檢察建議較為籠統、模糊，多為原則性規定[6]。例如，長春凈月檢察院在履行相關職責的過程中發現吉林財經大學周邊居民生活垃圾大量堆放，造成了嚴重污染，因此向相關街道發出檢察建議，要求其采取有效措施，積極履行相關職責，恢復市容市貌。該檢察建議規定得較為模糊，并沒有針對性，只是籠統地要求行政機關履行職責，但對履行的期限、履行的方式、履行的內容等均未進行具體規定。檢察建議缺乏法律依據，使得行政機關的具體實施內容較為空洞，難以落實生態環境損害的修復。

三、應對環境行政公益訴訟中行政機關怠于履職的問題

（一）確定環境行政機關的作為義務

環境行政公益訴訟的行政機關應當明確其不作為履職的標準，如行政機關是適格的主體；負有特定的履行義務；有履行義務的實際可能性；行政機關違法履職或不作為。在理論上，通過立法對行政機關的職責作明確具體的規定，審判機關由此可以認定行政機關是否為不履行。目前，我國規定了環境行政案件中行政機關不作為的法律依據分為兩種，一是行政機關依照法律規定對其負責的領域具有監督管理職責，在此情況下，如果檢察院發出檢察建議，行政機關不履行相關職責，檢察院提起訴訟，經過人民法院審理，判決支持檢察院的相關訴訟請求，而行政機關履行已無實際意義，那么人民法院應當作出確認違法判決。如果履行仍有實際意義的，人民法院可以判決其繼續履行；二是環境行政機關作出處罰決定后未執行，環境行政機關對造成污染的企業或個人可以主動進行罰款，實踐中，很多行政機關在開出罰單后不再有所作為，受到罰款的企業未及時繳費，也不進行行政復議，根本達不到行政機關懲治的效果，而行政復議期限屆滿后，行政機關可以向法院申請強制執行，而行政機關不履行相關職責，不積極進行催促繳費也是不作為的一種，如果行政機關積極履行了收繳義務，法院也作出裁定書，行政機關也窮盡了各種措施仍無法達到恢復的效果，那么檢察機關只能提起訴訟來促進生態的恢復。

另外，法律應當對環境行政機關的不履行職責作實質性的判定，不能僅以結果為導向。環境行政公益訴訟的最終目的是為了糾正行政機關的違法行為，督促其改進。首先應當對不作為的標準進行綜合認定，一是法律法規相關文件是否有依據；二是審查是否具有作為的可能性，是否存在自然條件的限制、不可抗力等原因，是否存在氣候季節等無法履職的原因；三是關于逾期不作為的，應當判斷其是否真實履行了法定職責，如行政機關未答復檢察機關的檢察建議，但其真實有效地履行了相關的職責，不應當認定為不作為。因此，對行政機關的不作為的認定應當結合具體情形，檢察機關也可以建立相關的評估機制，讓環保領域的專家參與進來，對履職的效果進行判定。

（二）檢察建議應全面具體

在2019年頒布的《人民檢察院檢察工作規定》第十六條中，要求對檢察建議應當包含案件來源、案件事實及證據、違法情況、異議期限等。人民檢察院的檢察建議應當具體規范。學者對此有不同的聲音，有學者認為檢察建議內容不必過于具體，只須簡單提醒和督促即可。但在實踐過程中，過于寬泛的檢察建議可能會對行政機關不履行職責的認定受到影響，因此細化檢察建議尤為重要。可以從以下幾個方面進行細化：

第一，將環境受損的證據進行收集，并列舉存在的違法情形，要求其改正的事項等，列明相關的法律依據。如行政機關的違法行為或不作為依照哪條法律進行處罰，檢察機關做出檢察建議，檢察機關要在建議中列明行政機關的事項，要做到處罰有理有據。最后告知行政機關不履行帶來的法律后果，賦予檢察建議一定的約束力。此前檢察建議威懾力不夠，無法對行政機關形成強有力的威懾作用，因此行政機關并不重視檢察建議。檢察機關在做出檢察建議時應當告知行政機關如果不履行該行為會造成什么樣的法律后果。

第二，檢察建議應當列明期限。《行政訴訟法》中規定，行政機關應當在收到檢察建議之日起兩個月內進行回復。檢察機關應當告知行政機關如果不履行相關職責，行政機關提起異議的期限，該期限具體由檢察機關根據案件具體情況在檢察建議中列明。

此外，檢察建議的發出應當明確向哪個行政機關發出，避免行政機關相互推諉，降低履職的積極性，影響履職效率。

（三）完善履職期限

法律規定的履職期限為兩個月，但是由于具體情況的不同，應當設置彈性履職期限。對于一般案件，如果案件清楚，法律關系明確，適用兩個月的履職期限，對于情況復雜，在兩個月內難以完成的，適用特殊履職期限。對于履職期限的設置，設置時間過長，環境利益得不到保障，不利于環境生態的修復；設置時間過短，不利于行政機關行使職權，修復生態環境。設置履職期限時，一是應當考慮自然因素，比如需要在夏天種植的冬天無法履行相關職責，因此必須適當延長履職時間；二是行政機關履職過程中所需要的時間，對履職過程所需的時間加以考慮，包括調查核實程序的時間，聽證的時間，將法定程序加以考慮，如果存在特殊情況，無法在兩個月內完成的，適用特殊履職期限；三是對于法律主體較多的案件，行政機關應當考慮查明主體，明確法律關系應當花費的時間，對于案件不清晰的，法律關系復雜的，應當適用特殊履職期限。司法機關可以通過不同履職時間段來判決承擔不同的責任，促使行政機關盡快履職，提高行政機關的積極性。

（四）保障檢察機關的監督權

檢察機關發出檢察建議后，為保障行政機關積極履職，應當繼續進行監督與督促。行政機關在履行職責的過程中，應當在規定的期限內完成。有特殊情況的，申請延長履職期限，檢察機關對其理由進行審查，認為可以延長期限的，檢察機關應當對履職進度進行監督，其實質是履行法律監督權。檢察機關可以通過回訪的方式進行監督，也可以通過社會公眾、媒體等，運用依職權監督和社會監督相結合的模式進行監督，檢察機關也可以定時抽查，監督進度。針對環境問題建立聽證程序，聽取檢察機關、行政機關、行政相對人、利害關系人的意見，由專家，環保組織提出相關意見，得出最優的解決方案，使其在訴前程序就得以解決，不再流入訴訟程序[8]，節省司法資源。

四、結語

環境行政公益訴訟中，由于對行政機關的履職標準不一，檢察建議內容不夠具體，履職期限不完善等因素導致行政機關不履職，履職存在困難，無法全面履職。因此，應當注重行政機關不作為背后深層次的原因，對行政機關的不作為進行實質性認定，綜合性認定怠于履職，設立合理的履職期限，建立相關的監督機制等來確保行政機關的履職。