浙江省“無證明城市”模式探究
——以金華市為例

杭州師范大學(xué) 李儒緣，葉曉奕，張若萱，梁之涵，王玉慧，魏穎琳

一、序言

在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，隨著信息流動(dòng)速度的加快和信息傳播成本的降低，政府建設(shè)向更加透明、責(zé)任、高效、公民本位的方向發(fā)展成為民之所向。黨的十九屆四中全會(huì)提出建立健全互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享。數(shù)字社會(huì)形態(tài)下的政府治理模式變遷成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

在數(shù)字化發(fā)展的大環(huán)境中，以信息技術(shù)為核心的數(shù)字政府的相關(guān)研究進(jìn)入諸多學(xué)者的視野。相關(guān)研究有數(shù)據(jù)和信息技術(shù)的治理，如數(shù)據(jù)權(quán)利的構(gòu)建、區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)共享模型、開放數(shù)據(jù)與開放政府，在治理環(huán)境約束下政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)治理績(jī)效的影響機(jī)制與效應(yīng)，“技術(shù)-制度”平衡共生發(fā)展關(guān)系。但從地方治理的具體實(shí)例中發(fā)掘數(shù)字化政府建設(shè)的現(xiàn)狀、問題和對(duì)策的研究并不多，在數(shù)字社會(huì)形態(tài)下政府治理能力現(xiàn)代化實(shí)踐中，如何以服務(wù)型政府為歸旨回應(yīng)數(shù)字政府的治理挑戰(zhàn)和治理需求更待研究。

在加強(qiáng)政府?dāng)?shù)字化建設(shè)以提升政務(wù)服務(wù)水平的實(shí)踐中，“無證明城市”改革這項(xiàng)利民工作正在持續(xù)進(jìn)行，它是地方政府在“最多跑一次”改革基礎(chǔ)上進(jìn)行的政府?dāng)?shù)字化建設(shè)創(chuàng)新，是信息技術(shù)與政府治理相結(jié)合之后的又一項(xiàng)便民利民之舉，但在實(shí)施過程中也存在信息孤島、數(shù)據(jù)共享困難等問題。浙江省金華市的“無證明城市”改革起始最早、成效最佳，本文將以此為例，探討其“無證明城市”的基本模式、成效及限制性因素，并試圖解決信息技術(shù)如何更好地運(yùn)用到當(dāng)前政府治理中以提升政務(wù)服務(wù)水平的問題。

二、金華市“無證明城市”模式解析

金華市“無證明城市”改革的初衷是告別奇葩證明、循環(huán)證明，一方面減輕群眾在各級(jí)政府機(jī)關(guān)之間重復(fù)跑的困難，另一方面減輕派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村等基層組織的工作負(fù)擔(dān)。2018年初，金華市義烏市率先啟動(dòng)試點(diǎn)計(jì)劃，成為浙江省乃至全國“無證明城市”改革探索的開端。金華市“無證明城市”政策實(shí)施至今進(jìn)行了深刻的改革，發(fā)展出較為成熟的模式，形成的“金華經(jīng)驗(yàn)”受到國家重視并推廣至全國，其主要特點(diǎn)為以人民為中心、“數(shù)據(jù)跑腿”、切實(shí)可操作性等，其改革成果很大程度上可以代表浙江省“無證明城市”改革模式的基本內(nèi)容，具有突出的代表性和研究?jī)r(jià)值。

（一）沒有法律依據(jù)規(guī)定的證明事項(xiàng)直接取消

“無證明城市”一開始實(shí)施，金華市便組織梳理全市的證明事項(xiàng)，按照“沒有法律法規(guī)規(guī)定的一律取消”的原則，梳理并取消一批“奇葩證明”“循環(huán)證明”以及原本需要群眾、法人到市內(nèi)第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)部門申請(qǐng)開具的針對(duì)特定事項(xiàng)的具有舉證意義的蓋章類材料，保留群眾和法人自己持有的各類證照、審核材料以及法律證明等。

（二）可由申請(qǐng)人告知承諾的證明事項(xiàng)，免于提交證明

告知承諾制適用于風(fēng)險(xiǎn)較小、非關(guān)鍵證明的容缺辦理，或者在辦理現(xiàn)場(chǎng)需要等待較長時(shí)間才能得到核驗(yàn)結(jié)果等情況，其主要內(nèi)容通常是群眾使用頻次較高的公證證明事項(xiàng)和行政事項(xiàng)等。金華市將信用平臺(tái)接入市統(tǒng)建行政審批系統(tǒng)，在審批受理環(huán)節(jié)對(duì)辦事民眾和企業(yè)的信用情況進(jìn)行調(diào)取分析。申請(qǐng)人以書面形式取消提交符合審批服務(wù)條件的證明，并在事中事后接受信用監(jiān)督平臺(tái)的核查監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了承諾信息與監(jiān)管情況雙向?qū)樱俺兄Z在前，核驗(yàn)在后”的方式減少了民眾自主取證的麻煩和困擾。同時(shí)，虛假承諾信息納入主體信用檔案和信用評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)了主體信用核查—承諾信息共享—監(jiān)管情況反饋的業(yè)務(wù)閉環(huán)。

（三）數(shù)據(jù)共享平臺(tái)查詢實(shí)現(xiàn)證明

在實(shí)現(xiàn)“無證明”的過程中，數(shù)據(jù)共享是“無證明”可持續(xù)發(fā)展的必要條件。數(shù)據(jù)共享的必要前提是檔案數(shù)字化，盡管部分紙質(zhì)信息的存在導(dǎo)致無法全方位進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，但大數(shù)據(jù)局正在大力著手原始文件的電子化，攻克這一難關(guān)。

數(shù)據(jù)平臺(tái)根據(jù)“無證明”辦理事項(xiàng)設(shè)計(jì)清單，并由各個(gè)部門接頭實(shí)現(xiàn)信息交互。目前金華市的數(shù)據(jù)查詢事項(xiàng)清單包括低收入證明、外來人口居住證明、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證明、婚姻證明、公積金繳存證明等高頻事項(xiàng)。

在數(shù)據(jù)查驗(yàn)方面，金華市已形成縱橫交互的數(shù)據(jù)共享體系。各公共部門上傳數(shù)據(jù)信息，實(shí)時(shí)共享部門證明事項(xiàng)相關(guān)數(shù)據(jù)，在市公共數(shù)據(jù)共享平臺(tái)“橫向”獲取數(shù)據(jù)信息。省大數(shù)據(jù)局“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”縱向連通省市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），各級(jí)部門通過數(shù)據(jù)共享接口實(shí)時(shí)調(diào)取信息，完成數(shù)據(jù)查驗(yàn)。

（四）涉及隱私、商業(yè)機(jī)密等事項(xiàng)，通過部門核驗(yàn)實(shí)現(xiàn)證明

在部門核驗(yàn)方面，主要采用“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”在線核驗(yàn)的方式，由需要證明的一方在金華市“查詢核驗(yàn)系統(tǒng)”、機(jī)關(guān)內(nèi)部辦公自動(dòng)化系統(tǒng)發(fā)起申請(qǐng)，提供證明的另一方則通過平臺(tái)及時(shí)反饋結(jié)果。對(duì)于少數(shù)無法實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”在線核驗(yàn)的事項(xiàng)，供需雙方通過釘釘?shù)裙ぷ魅夯ネㄗC明需求和核查結(jié)果。依托數(shù)據(jù)共享平臺(tái)以及部門之間的“釘釘群”串聯(lián)不同的辦事部門，連接各個(gè)社區(qū)，實(shí)現(xiàn)信息核驗(yàn)，用數(shù)據(jù)辦理代替人工辦理。

（五）“無證明化”模式全方位推廣深化

金華市“無證明化”模式的全方位推廣深化將以公民、企業(yè)整個(gè)生命周期“一件事”的主題應(yīng)用作為實(shí)施形態(tài)，以群眾體驗(yàn)和用戶需求為導(dǎo)向，圍繞新生兒出生“一件事”、老年人退休“一件事”以及逝者身后“一件事”等個(gè)人業(yè)務(wù)和企業(yè)開辦建設(shè)“一件事”等集體業(yè)務(wù)的主題化協(xié)同應(yīng)用，通過“數(shù)據(jù)跑路”等方式實(shí)現(xiàn)“一件事”內(nèi)各環(huán)節(jié)的閉環(huán)，群眾無須再提供冗余的證明材料。

1.退休“一件事”

金華蘭溪市依托“退休聯(lián)辦平臺(tái)”，前置了退休事項(xiàng)的“同一平臺(tái)認(rèn)定”，提前收集歸類退休人員的事項(xiàng)數(shù)據(jù)，確認(rèn)其資格，核算退休待遇，并將醫(yī)保局、人力社保局、公積金管理單位、職工退休單位以及其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門和各類社保醫(yī)保繳費(fèi)情況等信息，城鄉(xiāng)居民、企業(yè)職工等擬退休人員退休后的各項(xiàng)待遇進(jìn)行預(yù)計(jì)算。隨后，退休關(guān)聯(lián)部門主動(dòng)審批辦理退休相關(guān)手續(xù)，群眾只需線上核對(duì)確認(rèn)，無須去各部門提供材料進(jìn)行申請(qǐng)，到齡實(shí)現(xiàn)自動(dòng)辦理。

再者，待遇服務(wù)實(shí)現(xiàn)“到齡套餐直享”。城鄉(xiāng)已參保的居民村民在養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)放前1個(gè)月，已參保人員及預(yù)退休的職工在達(dá)到法定退休年齡前1個(gè)月，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)把平臺(tái)系統(tǒng)自動(dòng)生成的相應(yīng)退休參保信息表單郵寄給參保人員所在的單位或其本人進(jìn)行核對(duì)確認(rèn)。退休“一件事”的聯(lián)辦平臺(tái)系統(tǒng)默認(rèn)參保及預(yù)退休人員將繳足社保余款，在達(dá)到退休年齡后的第一時(shí)間發(fā)放他們可享受的養(yǎng)老金及福利，同時(shí)通過平臺(tái)向其征繳退休前最后1個(gè)月需要繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)如期征繳養(yǎng)老費(fèi)用和及時(shí)享受退休福利兩不誤。

2.出生嬰兒“一件事”

金華市直助產(chǎn)機(jī)構(gòu)推出“八事聯(lián)辦”服務(wù)，8個(gè)事項(xiàng)包括新生兒出生證、落戶登記、新生兒醫(yī)保參保登記、市民卡、預(yù)防接種證、母子健康手冊(cè)、兒童保健冊(cè)、生育保險(xiǎn)待遇辦理。新生兒降生后，監(jiān)護(hù)人只需在助產(chǎn)機(jī)構(gòu)提出“多證聯(lián)辦”申請(qǐng)，填寫一張信息登記表，并提供父母雙方身份證、戶口簿、結(jié)婚證，醫(yī)保、衛(wèi)健、公安等生育保險(xiǎn)經(jīng)辦部門便會(huì)依托數(shù)據(jù)共享技術(shù)，根據(jù)申請(qǐng)即時(shí)進(jìn)行網(wǎng)上流轉(zhuǎn)辦理。這極大地優(yōu)化了辦事流程，縮短了過去需要親屬在不同部門之間來回跑的時(shí)間。

3.逝者身后“一件事”

為破解身后事辦理“手續(xù)多、材料多、多處跑、程序繁”等難題，金華市創(chuàng)新身后“一件事”辦理流程。患者家屬只需自持病歷證明、戶口證明，醫(yī)院相關(guān)人員通過“浙政釘”打一個(gè)死亡證明，同時(shí)上傳到派出所、醫(yī)保、社保等部門，同步做好信息輸入。患者家屬持死亡證明和申報(bào)表可以直接去殯儀館，不需要再去跑社保、醫(yī)保、派出所。

4.企業(yè)開辦“一件事”

浙江首個(gè)企業(yè)開辦“零見面”平臺(tái)在金華市正式運(yùn)行，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)營業(yè)執(zhí)照、銀行開戶、社保登記、公章刻制、發(fā)票申領(lǐng)5個(gè)環(huán)節(jié)并聯(lián)辦理。改革取得了顯著成果，2021年國務(wù)院針對(duì)優(yōu)化公證服務(wù)的措施表示，將繼續(xù)為中小微企業(yè)開設(shè)公證“綠色通道”，對(duì)擴(kuò)大融資、資金周轉(zhuǎn)等事項(xiàng)實(shí)行“一對(duì)一”服務(wù)。

三、金華市“無證明城市”成效與限制性因素評(píng)估

（一）初步成效

浙江省其他城市也繼金華之后進(jìn)行了“無證明城市”改革，如寧波市已在證件電子化方面實(shí)現(xiàn)重大突破，手機(jī)端App如“阿拉警察”收錄有50種常用電子證件，覆蓋群眾大部分日常辦事所需。寧波將移動(dòng)端電子證照應(yīng)用場(chǎng)景拓展覆蓋至民生服務(wù)的各大關(guān)鍵領(lǐng)域，使互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的身份驗(yàn)證成為可能。相較而言，金華市電子證照較少，主要集中于交通運(yùn)輸、職業(yè)執(zhí)照、企業(yè)執(zhí)照、居住證等，清理的事項(xiàng)證明更詳細(xì)，從政務(wù)服務(wù)拓展延伸至公共服務(wù)、社會(huì)治理等領(lǐng)域。

從“要證明”到“無證明”，民眾辦事體驗(yàn)感更佳。“無證明”從群眾反響最強(qiáng)烈的“證明折騰”“證明折騰”的問題切入，通過首創(chuàng)極致的“無證明”辦理辦法，取消了本需群眾跑各處獲取的證明材料，切實(shí)推進(jìn)“一件事”多部門聯(lián)辦和多證件“一次辦”，使辦事群眾和企業(yè)少跑“折騰路”，簡(jiǎn)化了繁瑣程序，提高了群眾的獲得感。

從“減證明”到“降成本”，極大地優(yōu)化了營商環(huán)境。“無證明”辦理方式與企業(yè)開辦“零見面”審批改革產(chǎn)生了1+1>2的效果，減輕了企業(yè)的辦事工作量，一定程度上降低了企業(yè)開辦成本，為激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力提供了新的思路。

從“群眾跑”到“數(shù)據(jù)跑”，有效推動(dòng)了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。政府部門和公共服務(wù)單位在“無證明化”中主動(dòng)承擔(dān)證明獲取的責(zé)任，數(shù)據(jù)支撐成為轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。依托“無證明城市”查詢核驗(yàn)系統(tǒng)，歸集數(shù)據(jù)，打破壁壘，聚焦高頻事項(xiàng)，提高共享程度，不斷促進(jìn)部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，提高了政府運(yùn)行的整體性，推動(dòng)了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。

從“憑證辦事”到“高效便民”，全面推進(jìn)了法治政府建設(shè)。法治政府首先是依法行政的政府，“無證明城市”改革秉持著高效便民的原則，充分運(yùn)用數(shù)據(jù)共享平臺(tái)技術(shù)和部門協(xié)作，深化運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行方式和政府治理技術(shù)變革，不斷向?qū)徟?jiǎn)、監(jiān)管更強(qiáng)、服務(wù)更優(yōu)的法治政府靠近。

（二）限制性因素分析

1.“無證明城市”推行中政務(wù)信息化程度不足

金華“無證明城市”中，政府各部門、上級(jí)與下級(jí)之間的整體聯(lián)動(dòng)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足，存在職能界限不清、權(quán)利責(zé)任不明等問題，這影響了“無證明城市”政策的推行和完善，信息互通受阻以及各部門難以認(rèn)清權(quán)責(zé)界限使得部分?jǐn)?shù)據(jù)的空缺或重疊以及數(shù)據(jù)交流共享不足等情況時(shí)有發(fā)生。

政府?dāng)?shù)據(jù)共享存在加大數(shù)據(jù)開放程度與保護(hù)隱私機(jī)密如何平衡的矛盾。數(shù)據(jù)開放、傳播和利用的操作規(guī)范及管理規(guī)則尚未明細(xì)化，更加保險(xiǎn)的安全信任機(jī)制尚未建立，這在一定程度上制約了政府?dāng)?shù)據(jù)庫的完善，同時(shí)也帶來了數(shù)字信息安全保護(hù)等問題，影響了“無證明城市”的建設(shè)進(jìn)程。

2.政務(wù)服務(wù)水平不高的問題

由于目前數(shù)字政府相關(guān)建設(shè)還未完全深入普及，且缺乏培訓(xùn)體系的合理構(gòu)建，許多公務(wù)人員存在操作熟練度不夠、技術(shù)能力偏弱、辦公效率不升反降的問題。行政服務(wù)中心的公務(wù)人員參加數(shù)字化信息化教育培訓(xùn)的積極性不高，且培訓(xùn)時(shí)間零碎化，難以形成系統(tǒng)的技術(shù)操作知識(shí)框架，無法提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

四、數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)化途徑

（一）加強(qiáng)信息頂層設(shè)計(jì)，完善信息系統(tǒng)

政府需要進(jìn)一步構(gòu)建并完善整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制，界定部門和層級(jí)間縱向、橫向的權(quán)責(zé)界限，細(xì)化部門間的職責(zé)分工。同時(shí)利用好互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，打通渠道，減少傳播阻礙，推動(dòng)信息傳播規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化。

（二）建立統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，注重強(qiáng)化協(xié)同合作

建立全國統(tǒng)一的數(shù)字政府建設(shè)規(guī)范和信息溝通交流規(guī)范，以便于各地政府間協(xié)同合作。注重整合各種社會(huì)資源，通過與信息技術(shù)高校、高新技術(shù)企業(yè)合作等辦法來加強(qiáng)政府、公民、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同合作關(guān)系，以此推動(dòng)“無證明城市”服務(wù)水平的提高，提高公眾對(duì)政府的滿意度。例如，上海市打造了“兩網(wǎng)”建設(shè)，即政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，借此加強(qiáng)各種城市運(yùn)行系統(tǒng)的互聯(lián)互通，形成統(tǒng)一的城市運(yùn)行視圖，使管理模式、系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)范化。

（三）完善信息安全保障體系

對(duì)信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)給予資金、政策上的支持，促使安全保障系統(tǒng)進(jìn)一步發(fā)展和完善。政府可以與科研院所、信息技術(shù)高校以及其他一些高新技術(shù)企業(yè)建立友好合作關(guān)系，打造融多功能于一體的數(shù)字政府系統(tǒng)，為“無證明城市”提供信息技術(shù)保障。

需完善與政務(wù)信息安全相關(guān)的法律法規(guī)，為“無證明城市”的建設(shè)提供強(qiáng)有力的法制保障，在保障政務(wù)信息透明化、公開化的同時(shí)，最大限度地為政務(wù)信息提供安全保障。例如，核驗(yàn)比對(duì)信息時(shí)可借鑒“浙里辦”的刷臉系統(tǒng)，員工手動(dòng)簽單，用電子章來保證數(shù)據(jù)安全，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)工作人員數(shù)據(jù)平臺(tái)使用情況的可追溯。

（四）提高政務(wù)服務(wù)能力水平

政務(wù)服務(wù)供給能力因各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同存在一定差異，提高當(dāng)前發(fā)展較差地區(qū)的線上政務(wù)服務(wù)供給能力，才能從整體上提升政務(wù)服務(wù)效能。提高線上政務(wù)服務(wù)發(fā)展落后地區(qū)的服務(wù)水平，應(yīng)鼓勵(lì)政務(wù)服務(wù)發(fā)展較好的地區(qū)為較差的地區(qū)提供幫助和支持，從一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)構(gòu)建和政務(wù)服務(wù)人員的技能業(yè)務(wù)培訓(xùn)兩個(gè)方面展開，協(xié)助提高落后地區(qū)的政務(wù)服務(wù)水平。

對(duì)于城鄉(xiāng)之間政務(wù)服務(wù)水平的差距，可以通過加大資金、技術(shù)投入以完善政務(wù)服務(wù)點(diǎn)的建設(shè)，農(nóng)村地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)普及率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平，很多農(nóng)村地區(qū)的公眾還未能使用線上政務(wù)服務(wù)。加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)居民“無證明城市”相關(guān)服務(wù)的宣傳和普及，可利用社區(qū)一對(duì)一宣傳、定期宣講活動(dòng)、App客戶端宣傳等方式，使宣傳手段多樣化，增強(qiáng)民眾對(duì)“無證明城市”政策的理解，便于該項(xiàng)政策的繼續(xù)深入實(shí)行。