從社會發展角度看鄉村基層治理中難度加大的原因與對策
——以西部山區某縣為例

黔東南廣播電視大學 李聰聰

一、鄉村基層治理的現狀及存在的問題

（一）社會轉型期矛盾在鄉村的體現

從農業的鄉村社會轉型到工業的城鎮社會，我們歷經了近百年，中國的城鎮化率發生了質的變化。2020年開展的第七次全國人口普查結果顯示，中國居住在城鎮的人口為90199萬人，占總人口的63.89%①，我們已經從一個鄉村的熟人社會轉化成了城鎮的工業社會。在城鎮，由于經濟發展過快，社會發展相對滯后，經濟發展與社會發展脫節帶來的一系列矛盾極為突出。醫療、教育、養老等諸多涉及民生的體系雖在不斷健全中，但各類社會問題依舊頻繁見諸報端。鄉村因為傳統意義上的自給自足和自建自治，常被認為不存在這些問題，但是經濟發展與社會發展的脫節在農村表現得也很明顯。

鄉村經濟發展的速度遠不及城鎮快，差距越來越大，城鎮對鄉村形成巨大的虹吸效應，“鄉村精英”和鄉村青年的不斷外流，加快了鄉村治理的現實難度。在鄉村人口大量外流后，鄉村的空心化已經形成，這在諸多研究中已形成共識。

空心化不僅僅是人口的空心，更是經濟的空心和管理上的空心。當鄉村本地外出務工人員占據村中戶籍人口的大多數時，村中原有的社會結構加快解體，又沒有一種預設方式來快速填充。在脫貧攻堅中，國家也試圖重建村中的管理體系和提升鄉村治理效能，但是工業化的經濟主導使鄉村治理中國家行政實際性能部分被削弱，村民自治部分也減弱了，主要體現和原因是：

一是地方經濟無法滿足鄉村經濟發展的需要。在西部鄉村地區，受制于長期以來的地理環境，工業發展滯后，相對封閉，帶來集體經濟的缺失或缺位。鄉村集體經濟十分缺乏和薄弱，不足以支撐村民發展需求，也吸引不了村民加入，因為滿足不了村民經濟發展需求。村民本地就業成為極個別現象，在筆者所在的西部山區，一個村莊有82%的人口外出，其中有74%的人口在省外務工，主要務工目的地集中在廣東、江蘇、浙江、福建等東部沿海地區。

二是外出務工使得村民對原有的村莊依賴程度減弱。村民外出務工基本上脫離了原有的生活圈子，與村莊的聯系僅僅存在于戶籍上掛名和逢年過節的遠程問候。特別是舉家外出的村民，常年在外，其主要生活和發展需求都依賴務工目的地來提供，對原有村莊的依賴程度十分弱。在這種現實情況下，本地基層的鄉鎮政府對所在轄區內外出村民的約束基本難以實現，而傳統熟人社會的生產、生活互助也基本解體，村中的村干、寨老對外出人員的約束權威性也隨之消失。

三是工業分工的細化破壞了鄉村原有的自給自足體系。工業化向鄉村的延伸、工業產品在鄉村的普及極大地改變了鄉村生活的面貌，同時也將鄉村資源與勞動力納入工業體系，村民各類社會需求更加細化，村民自治組織和基層政府越來越難以滿足村民發展和生活的服務需求。村民自治的權威性和實用性弱化，由此帶來了村民向心力的解體。村民對鄉村的需求在弱化，為城鎮提供的產品和服務在提升，村民對鄉村基層的依賴度減弱，從心理上帶來了對原有權威認同感的下降。

四是工業化與城鎮化帶來的文化價值觀直接沖淡了原有鄉村的權威認同。在村民外出后，無論其是常年在外居住，還是主要時間回村居住，都受到城鎮價值觀念的極大沖擊。市場經濟講求效率、效益的意識在村民大腦中直接轉化成經濟利益的多少，造成鄉村傳統道德體系面臨嚴重挑戰，傳統的互助習俗受到毀滅性打擊。村民對任何涉及自身利益或需要出力幫忙的地方，都轉化為對經濟利益的訴求，而原有的鄉村基層政府和村中自治組織無法給予滿足，從而使得權威性進一步被削弱。

五是數字時代帶來的技術優勢，形成文化跨代優勢。在這個信息時代，以數字科技為代表的各類產品迅速掌握在年輕一代手中，而信息工具的自身特性也更便于年輕人掌握，長輩對此技術的學習和掌握快速落后，這在鄉村迅速形了“文化反哺”和“技術反哺”，長者的經驗性權威讓位于現實的科技性、數字化權威，家長式的管理模式在鄉村治理中徹底失效，即社會原有秩序的權威性解體，從早期的鄉紳到后來的寨老，鄉村能人都隨著信息化的普及失去原有的權威性。

六是村民多價值觀的形成，更難以形成向心力。隨著村民外出的頻率、時間、深入城鎮生活的程度不斷加深，移動信息下接收外部信息的能力飛速提升，整個鄉村社會群體的價值觀變得更分散，對同一事物認同的差異性更大，村內原有的共同體意識在逐漸瓦解，村民對村莊的心靈依賴也更加淡化，即使民族性的習俗活動也逐漸演化成經濟性活動的載體，村民的心靈歸宿更加難以統一，這造成原本用習慣性約定來約束村民的部分力量消失了。現有的村規民約越來越趨向于現代化的法律契約形式，缺乏了原有的人情成分。價值統一性變為不可能，這動搖了鄉村基層治理的認同基礎，從而給鄉村治理帶來困難。

（二）鄉村基層治理中治理者得到的支持不足

在西部山區的鄉村基層治理中，基層政府竭力在建強鄉村治理組織，健全鄉村治理體系，壯大鄉村治理隊伍。目前，筆者所在的基層也強化了黨在基層治理中的地位，加大了對村委會的指導，并建立了人數更為龐大的基層隊伍。在村中，除了黨支部、村委會以外，還有婦女聯合組織、村務監督組織、護林員組織、衛生員組織、醫療隊組織、志愿者隊伍、村民消防隊組織、安全員組織等一系列涉及村民生活各方面的隊伍。但除了“鄉村精英”流失、鄉村人才斷層、鄉村治理長效機制缺失以外，最新的問題也在凸顯。

一是原有熟人社會的內卷性在加強。在鄉村，隨著新的社會階層固化，穩定的社會結構在鄉村正在形成，階層壁壘正在加固。這在基層直接影響和破壞了公平生態，給原本想在基層大展拳腳的新進基層治理者帶來困惑和阻礙，干得越多越容易出問題、干得多不一定被重視，其后果就是責任甩鍋成常態。因上升渠道具有了非公平性因素，懈怠性的惰工成為普遍現象，基層治理團隊中甩鍋性文化正形成。

二是基層的容錯機制缺失。在基層普遍缺乏工作的容錯機制，獎懲措施偏頗，懲錯不懲懶，做得越多錯得越多，不做的反而更受益。工作量過大，上級各部門為了達成各自的工作目標，都以問責來推動工作落地，使得基層治理者常有任勞任怨但辛苦無果、披星戴月卻又如履薄冰的感覺。基層治理者的幸福感缺失，已成了普遍現象。

三是基層治理者缺乏支持和好的解決辦法。基層治理中因為缺乏足夠的經濟支持，造成承而不諾的現象普遍，難以做到取信于民，不滿和不信任情緒積蓄，造成修昔底德陷阱的現實表現明顯，給鄉村治理帶來極大隱患。由于西部山區很多地方財政債務高筑現象普遍，現實鄉村治理中需要采用的經濟型管理手段就弱化了。比如，要求廢棄房屋改綠地，政府來補償，但由于補償不到位或時間拉得過長，民眾對政府的信任就弱化了。

基層治理者無法得到支持和提升解決問題的辦法。為了工作順暢，基層治理者多采用人情式管理來調動資源，靠熟悉程度，靠喝酒拉關系，靠熟人社會的親疏遠近，靠熟人社會的面子（潛規則權力運行），而不是正面的行政性管理或科學性管理。這在現實工作中能幫助基層治理者在一定程度上減輕壓力和負擔，但又帶來了人情懲罰的難度，降低了村民心理上越軌或失范的成本，反過來又加重了鄉村社會的治理成本，更可能會形成惡性循環。

二、解決基層治理困境的對策與建議

（一）加快流動人口的異地信息大數據建設

習近平總書記強調：“要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創新，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化②。”因為人口流動性加強給基層治理帶來的困擾越來越突出，由此帶來一系列問題。目前養老、社保、醫保等完全異地通用尚有一定距離，其他信息一體化還較遠。因此，應加快大數據的建設，實現對流動人口的全方位監管，實現信息共享，從而提升對人口跨地域的有效管理。而且，大數據也能提升鄉村治理決策的科學性，大數據嵌入鄉村治理能夠打破原有的數據壁壘和體制中壁壘，實現從基于經驗到基于數據的科學化管理③。

（二）加快基層容錯機制建設

鄉村基層治理中，由于治理者自身專業的局限性，難以全面掌握越來越寬泛的專業要求，基層治理中對數據的要求越來越精準，也給鄉村基層治理者帶來了困難。隨著工作量的激增、上級問責機制的下沉，鄉村基層治理者的壓力越來越大。事情多、責任大，鞭策多、獎勵少，上面千線萬事集中于基層這一點，上級指令又都是嚴厲措辭，與問責伴隨，因為怕被問責、追責而不敢作為的現象較為普遍，這是鄉村基層治理者工作中面對的現實問題。因此加快鄉村基層治理中容錯機制的建設，給鄉村治理者更多的容錯空間是調動其干事創業、激發干勁、杜絕庸政懶政所必需。劃清楚哪些可以做，哪些不可以做，哪些有容錯空間，哪些沒有容錯空間，這些都是激勵鄉村基層治理者放開手腳擔當作為的基礎和保障，也更有利于開創各項事業的新局面。

（三）進一步推動扁平化管理

進一步推動政府科層管理的扁平化，減少中間行政的級數，統一管理，減少重復性指令、重復性檢查，切實在基層減負上給予幫助。比如，村級組織因為要對接政府的各個部門，真正是“上面千條線，下面一個點”。人員少、文化層次低、經費少、技術辦公能力差、工作量大得驚人，幾乎就是在疲于應付上級下達的各項工作。加之各項工作常出現各個層級檢查同一內容的情況，為了應對這些檢查，村級人員疲于奔命，極大地增加了村級行政的負擔。

（四）更加體現資源投入的公益性

鄉村基層治理在近些年得到了國家高度重視，特別是脫貧攻堅戰略、鄉村振興戰略等的實施。但是相比對城市資源的投入，對鄉村的資源投入還相差甚遠。特別是鄉村治理中急需的人才資源、資金投入、基礎建設投入、信息建設投入、鄉村環境改善等諸多方面與城市相比相差巨大。很多項目的審批權多集中在省級層面，在實際操作中，因為鄉村投入的周期更長、效益回收更慢、經濟效益更低，無法與城市進行競爭。但是這些公共性投入應該更多地從社會發展的層面來考慮，而不是從經濟層面考慮。所以，轉變對鄉村投入的觀念，從公益視角出發更符合現實。

（五）重塑鄉村集體經濟

鄉村基層治理中，要實現鄉村富裕就要發展產業，這是物質條件積累的基礎，也是承載其他文明建設的載體。大力扶持和幫助各類社會企業發展的同時，政策上和資源投入方面應該特列一部分集中于集體經濟的發展。因為集體經濟在鄉村基層治理中帶來的不僅僅是經濟效益的收益，更多的是社會性效益的回報。集體經濟強，村民對村莊的向心力就強，參與村內事物的積極性就高，對留在村內就業就更充滿期望，對鄉村的熱愛也就更現實。特別是對重新確立集體經濟在偏遠山村的主導作用將起到更為突出的效果，因為集體經濟不但可以彌補鄉村地區經濟缺乏主導性的空缺，而且可以形成帶動作用，以此為基礎對個體企業形成輻射和孵化作用。

（六）重建鄉村互助體系

目前，鄉村基層治理的主導力量是基層黨委政府，而投入大、效益低的現象很突出，要改變現狀，一是基層政府要主動轉變服務方式，將政府行政性指令為主轉變為指導性服務為主，將上級對村級管理的命令式方式轉變為服務式方式，更多地依靠村級自治來完成對鄉村的治理。二是要重建村莊的互助體系。傳統的鄉村自給自足、自建自管的模式有很多依舊是符合現實需求的，也是村民內心認可的，且更具治理的彈性、更富有生命力。將原有的基層村民自治方式經過細化和指導性建制，重新建立以互助傳統為基礎的管理體系是可行的，因為鄉村的生活方式和互助傳統具有天然的契合度，更具有共生的黏性，在村民接受度、治理效果、資源節省、治理效益等方面也具有天然的優勢。

三、結論

在國家脫貧攻堅、鄉村振興等鄉村現代化建設的道路上，鄉村基層治理是繞不開的一個議題。以往我們認為從基層治理的技術層面、政策層面都可以把問題解決掉，但實際操作中存在很多困難，而且即便落實，實際效果也與預想的目標相差較大。從社會發展層面來看，諸多鑲嵌在村民生活方式和傳統心理上的因素是造成目前鄉村基層治理效果不佳的主要原因，從技術層面、政策層面、社會層面同時建設，共同形成體系化才能真正形成合力。加快流動人口的異地信息大數據建設，加快基層容錯機制建設，進一步推動扁平化管理，更加體現資源投入的公益性，重塑鄉村集體經濟，重建鄉村互助體系等都有助于真正地實現鄉村的有效治理，為實現鄉村現代化探索可靠的路徑。

注釋

①國家統計局《第七次全國人口普查公報（第七號）—城鄉人口和流動人口情況》http://www.stats.gov.cn/。

②習近平在中央政治局第二次集體學習時強調審時度勢精心謀劃超前布局力爭主動實施國家大數據戰略加快建設數字中國[N].人民日報，2017-12-10(1)

③趙敬丹,李志明《從基于經驗到基于數據—大數據時代鄉村治理的現代化轉型》[J]，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2020年第1期。