分析自然資源產(chǎn)權(quán)改革與國土空間治理創(chuàng)新

青島海洋高新區(qū)管理委員會 丁磊

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革是一項綜合性改革，是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，在具體實施中力求建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，使自然資源保護力度不斷加大，自然資源開發(fā)利用效率明顯提升。2021年召開的全國自然資源工作會議總結(jié)了“十三五”時期和2020年的工作，謀劃部署了“十四五”時期和2021年的工作。會議指出，“十三五”時期，自然資源領(lǐng)域的改革取得重要進展，“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系總體形成。

一、自然資源產(chǎn)權(quán)改革與國土空間治理的基本內(nèi)涵

（一）自然資源管理體制改革

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是加強生態(tài)保護、促進生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性制度，對完善社會主義市場經(jīng)濟體制、維護社會公平正義、建設(shè)美麗中國具有重要意義。習近平總書記指出，要加快健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記、自然生態(tài)空間用途管制改革。

自然資源產(chǎn)權(quán)改革發(fā)展的基本思路是將完善資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系建設(shè)作為重點，通過調(diào)查研究和全方位的監(jiān)測手段，調(diào)動一切積極因素來實現(xiàn)對自然資源的集約化開發(fā)利用和全生態(tài)利用。同時，在自然資源利用的過程中，注重打造完善化的監(jiān)督管理機制和規(guī)范化的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度管理體系。在這一要求下，自然資源產(chǎn)權(quán)體制改革著重強調(diào)和凸顯產(chǎn)權(quán)的權(quán)利體系和主體力量，也充分強調(diào)了調(diào)查監(jiān)測和確認登記對產(chǎn)權(quán)維護的重要意義。

自然資源產(chǎn)權(quán)改革發(fā)展的目標是在2020年打造出權(quán)責關(guān)系明確、流暢、監(jiān)督管理有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。其中，關(guān)系明確是指各類自然資源資產(chǎn)權(quán)利主體的權(quán)責關(guān)系劃分明確，權(quán)屬關(guān)系明確。權(quán)責明確是指自然資源產(chǎn)權(quán)主體和使用主體的權(quán)責關(guān)系明確，并在資源利用的過程中凸顯出保護、利用和修復的基本內(nèi)容。保護嚴格主要是指在自然資源利用的過程中，既需要強化對自然資源產(chǎn)權(quán)的保護和救濟，還需要強化對自然資源的利用。流通順暢是指通過打造完善的自然資源資產(chǎn)權(quán)力體系，為自然資源的利用打造高效率的交易平臺，明確自然資源的交易規(guī)則。

（二）國土空間治理

國土空間治理是國家治理的重要組成部分，其改革的表面表現(xiàn)是對功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用等多個規(guī)劃內(nèi)容的分解和重構(gòu)。國土空間治理的發(fā)展本質(zhì)是對自然空間要素的集中化管控。國土空間規(guī)劃和治理是國家現(xiàn)代化發(fā)展的重要途徑，在發(fā)展建設(shè)的過程中，以經(jīng)濟學和管理學為基礎(chǔ)。新時期的國土空間治理關(guān)注土地供給側(cè)，即在國土空間治理工作中既要體現(xiàn)出保護“山水林田湖草”生命共同體的基本職責，在發(fā)展過程中又不能夠拘泥于自然空間要素的數(shù)量、功能、布局和形態(tài)變化。國土空間治理的目標設(shè)定為在整合自然要素基礎(chǔ)上增強這些要素綜合應用的經(jīng)濟價值、社會價值和人文價值。

二、自然資源和生態(tài)資源是國土空間規(guī)劃治理的重要對象

2018年3月，國家成立了中華人民共和國自然資源部，統(tǒng)一行使全面所有自然資源、所有國土空間用途管制和生態(tài)保護的修復職責，著重解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃利用不合理的問題。在新時期，自然資源和生態(tài)資源的綜合利用是國土空間規(guī)劃治理的重要內(nèi)容。治理對象內(nèi)涵和概念的拓展創(chuàng)新對國土空間規(guī)劃和治理頂層設(shè)計提出了更高的發(fā)展要求。

第一，自然資源和生態(tài)資源以及國土空間規(guī)劃的生成是具有成本、效率、效果差異的，國土資源開發(fā)利用不能夠脫離社會發(fā)展實際，也不能夠影響當前自然資源的利用。第二，在空間資源利用中要嚴格遵循“三生統(tǒng)籌”指導思想，在自然資源規(guī)劃利用和空間規(guī)劃過程中站在綜合性的角度開發(fā)利用資源，從而為生態(tài)文明轉(zhuǎn)型發(fā)展提供相配的經(jīng)濟基礎(chǔ)支持。與過去的空間規(guī)劃相比，新時期的空間規(guī)劃要注重協(xié)調(diào)好生產(chǎn)區(qū)域、生態(tài)區(qū)域和生活區(qū)域的關(guān)系，不能夠以犧牲生態(tài)環(huán)境作為國土資源規(guī)劃利用的條件，而是要注重思考如何實現(xiàn)彼此的協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，在國土空間規(guī)劃建設(shè)中，空間、空間資源需要處于一種動態(tài)化的利用狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境治理過程中衍生的資源需要被納入動態(tài)化的空間規(guī)劃中。

三、自然資源產(chǎn)權(quán)改革與國土空間治理存在的問題

（一）國土空間開發(fā)格局不完善，綜合整治任務(wù)艱巨

長期以來，高強度、無約束的國土開發(fā)利用活動雖然為我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展提供了重要的支撐，但是也對我國國土空間資源環(huán)境造成了極大的破壞，且從發(fā)展的實際情況來看，國土空間資源規(guī)劃利用沒有形成科學的規(guī)劃方案，資源利用存在較大的盲目性。長此以往，會加劇國土自然基礎(chǔ)與經(jīng)濟社會總量之間的失衡。從當前我國社會發(fā)展實際情況來看，礦產(chǎn)資源、水資源、土地資源等利用不斷增多，導致很多資源在發(fā)展過程中呈現(xiàn)出緊缺的狀態(tài)，且在資源開發(fā)利用過程中還對社會生態(tài)環(huán)境造成破壞，在此背景下，國土空間開發(fā)格局優(yōu)化部署變得十分重要。新時期，面對嚴峻形勢，國土空間綜合整治需要在“山水林田湖草”生命共同體的指導下，按照自然理念優(yōu)化國土空間開發(fā)，鞏固自然資源的生態(tài)安全。

（二）自然資源產(chǎn)權(quán)改革體制和國土空間規(guī)劃利用體制不完善

國土空間規(guī)劃利用體制是對國土空間范圍內(nèi)各個自然要素的系統(tǒng)化修復和綜合化治理，在具體發(fā)展過程中會牽扯多個層面的內(nèi)容，需要相關(guān)人員立足實際統(tǒng)一部署安排。

從國土空間資源綜合整治發(fā)展的實際情況來看，國土綜合整治涵蓋了自然資源重新規(guī)劃利用、生態(tài)環(huán)境綜合治理、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)建設(shè)、精準扶貧等內(nèi)容。國土綜合整治存在農(nóng)業(yè)開發(fā)、礦產(chǎn)資源集中開發(fā)、小流域綜合治理、土地整治工程、高標準農(nóng)田建設(shè)等形式。國土資源綜合整治工作在發(fā)展過程中會牽扯到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財政、環(huán)保、水利等多個部門，而從發(fā)展實際情況來看，各個部門在規(guī)劃建設(shè)的過程中擁有各自的規(guī)劃體系，彼此之間缺乏有效的銜接，也沒有形成統(tǒng)一的綜合管理機制，因而在資源規(guī)劃利用過程中很容易出現(xiàn)分部門重復立項的問題，無形中浪費了資源。

自然資源資產(chǎn)的配置多由政府部門進行把控，自然資源產(chǎn)權(quán)劃歸國家所有，自然資源的開發(fā)利用多通過形成許可完成，自然資源的配置利用呈現(xiàn)出比較鮮明的權(quán)力化特點。由于相關(guān)法律不健全等原因，導致部分自然資源權(quán)利體系不完善、權(quán)能不完整，使自然資源在開發(fā)利用和保護過程中出現(xiàn)許多問題，具體表現(xiàn)如下：第一，自然資源使用權(quán)體系不完善。自然資源在使用過程中出現(xiàn)了權(quán)責關(guān)系交叉重疊的問題，如漁業(yè)權(quán)和水資源利用權(quán)的重疊問題、海洋資源使用中的取水權(quán)和采礦權(quán)的重疊問題。第二，部分自然資源使用權(quán)權(quán)能不完善，自然資源的使用權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)受到限制。如自然資源利用中的探礦權(quán)、采礦權(quán)受到限制，海洋使用中對需求強烈的低壓、入股等權(quán)能缺乏明確的規(guī)定等。第三，自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)力缺乏協(xié)調(diào)性。受各個自然資源分門類管理的影響，各個資源的使用立法規(guī)定也存在較大的差異，一些自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的邊界劃分十分不清晰，權(quán)責交叉矛盾問題突出。

（三）自然資源產(chǎn)權(quán)改革體制和國土空間規(guī)劃制度不完善

國土資源規(guī)劃設(shè)計存在較大的爭議，各部門對國土資源規(guī)劃設(shè)計意見存在差異，導致國土資源在規(guī)劃利用的過程中缺乏科學的指導，在資源規(guī)劃利用的過程中容易出現(xiàn)職能混亂的問題。同時，政府部門沒有明確自己的職責，缺乏責任意識，也沒有為這項工作的開展配備專業(yè)的管理人員。在資源規(guī)劃利用條例不完善的情況下會出現(xiàn)各級部門工作協(xié)調(diào)性差的問題。從國有自然資源資產(chǎn)來看，國有土地資源仍由地方政府掌握，缺乏法律授權(quán)或委托管理的制度依據(jù)。我國法律規(guī)定了國有自然資源所有權(quán)由國務(wù)院代理，集體自然資源由集體組織代理，但是在實際工作中，作，自然資源資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系劃分不明確。

四、自然資源產(chǎn)權(quán)改革與國土空間治理創(chuàng)新對策

（一）加快出臺相關(guān)制度法規(guī)

《民法典》的頒布實施體現(xiàn)了制度規(guī)定對領(lǐng)域發(fā)展較強的約束性和規(guī)范性，十分適合被應用于資源、生態(tài)資源、國土空間治理領(lǐng)域?；凇睹穹ǖ洹匪岢龅囊螅枰谧匀毁Y源產(chǎn)權(quán)改革和國土空間治理工作中加快打造多規(guī)合一的、全國性的國土空間規(guī)劃指導綱要。

在推行自然資源產(chǎn)權(quán)改革與國土空間治理創(chuàng)新的過程中，還需要加快完善山林權(quán)等法律法規(guī)制度。森林、山地、林地是特殊的生態(tài)資源，也是自然資源產(chǎn)權(quán)保護以及國土資源規(guī)劃的重要內(nèi)容，針對當前山林權(quán)缺失和失衡以及產(chǎn)權(quán)權(quán)屬利益分配不均衡的問題，需要相關(guān)人員在《中華人民共和國森林法》的基礎(chǔ)上進一步明確山地、林地的利用問題。山林權(quán)法律制度和治理建設(shè)重點具體包含以下幾個方面的內(nèi)容：第一，山林權(quán)資源利用要呼應資源立法問題，對山林資源的有序開發(fā)利用、多權(quán)利分配、復合產(chǎn)權(quán)流傳等作出明確的規(guī)定，要求山林資源的利用不能夠超過經(jīng)營權(quán)獲得者的資金和經(jīng)營開發(fā)能力。

（二）完善國土資源空間規(guī)劃體系

在國土空間資源規(guī)劃利用過程中，通過強化上下級之間的規(guī)劃法律能夠更好地促進國土空間規(guī)劃發(fā)展。在國土資源空間規(guī)劃工作中，要明確各個部門的崗位職責，將各部門人員的工作職責貫徹落實到國土資源空間規(guī)劃的各個細節(jié)中，強化上下級人員的溝通交流，全面落實好各個階層的政策，從而確保國土資源空間規(guī)劃有法可依、有法必依。國土空間規(guī)劃體系建設(shè)要著重做好以下三個方面的工作：第一，強化縱向銜接。在規(guī)劃國土資源的過程中，要嚴格遵循國家宏觀政策戰(zhàn)略的調(diào)整，確保國土資源空間規(guī)劃符合國家發(fā)展目標，市級規(guī)劃部門的還需要在國家和省級部門要求下協(xié)調(diào)好國土資源空間規(guī)劃上下級之間的工作，將國家級和省級規(guī)劃方案嚴格落實，從而保證城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的針對性和有效性。第二，強化橫向協(xié)調(diào)。國土資源空間規(guī)劃的橫向協(xié)調(diào)體現(xiàn)為國土資源空間規(guī)劃利用和國家法律法規(guī)條款內(nèi)容相統(tǒng)一。在國土資源規(guī)劃利用的過程中，要保證資源利用結(jié)構(gòu)的層次性和清晰性，明確各部門的責任工作，從而有效提升土地資源綜合利用率。第三，堅持三條底線。在國土空間資源規(guī)劃利用的過程中，政府部門要嚴格貫徹落實三條底線，即耕地底線、生態(tài)平衡底線、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)底線。國土空間規(guī)劃建設(shè)要嚴格遵循以上三條底線，在資源利用過程中做好上下級部門人員的溝通協(xié)調(diào)。在實際的土地資源利用工作中，如果出現(xiàn)了越底線的情況，需要嚴格按照法律要求追究個體責任。

（三）完善自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)管理體系

第一，完善自然資源資產(chǎn)所有權(quán)管理體系。①積極探索自然資源所有權(quán)分層次委托代理。當前，自然資源所有權(quán)主體由自然資源部門統(tǒng)一行使，但是在實際工作中，由自然資源部門直接管理自然資源的方式不符合實際情況，在資源的利用上不利于調(diào)動地方統(tǒng)籌利用資源的積極性。在自然資源利用工作中，要根據(jù)社會發(fā)展對自然資源的需求打造分層級的自然資源所有權(quán)制度框架和資源利用路徑，明確各地區(qū)、部門對自然資源的所有權(quán)，確保自然資源在利用過程中不出現(xiàn)權(quán)責關(guān)系越位的問題。②探索集體自然資源所有制的有效實現(xiàn)形式。在土地資源日益緊缺的情況下，允許土地經(jīng)營權(quán)的依法流轉(zhuǎn)、抵押和繼承，在土地資源的利用上打造完善的《土地管理法》配套制度體系，完善宅基地使用權(quán)的租賃、抵押、繼承權(quán)能。第二，完善自然資源資產(chǎn)使用權(quán)權(quán)能體系建設(shè)。在自然資源利用中積極推行使用權(quán)和所有權(quán)的分離，明確土地資源占用、使用、收益權(quán)屬關(guān)系，在適當?shù)姆秶鷥?nèi)擴大土地資源的出讓、抵押和擔保范圍。在土地資源的利用上確定分層次的開發(fā)建設(shè)，打造完善的土地權(quán)限續(xù)期制度，明確國有農(nóng)用地使用權(quán)的管理辦法。在礦產(chǎn)資源方面，需要積極探尋采礦權(quán)和探礦權(quán)的權(quán)責關(guān)系，確保水權(quán)交易的有序進行。在海域資源的管理中，要加快打造完善的海域資源使用權(quán)，賦予海域資源更多的出資轉(zhuǎn)讓權(quán)能。

（四）打造完善的自然資源資產(chǎn)管理與國土空間治理平臺

數(shù)字化時代的到來拓展了自然資源資產(chǎn)管理與國土空間治理的深度和廣度，人口密度、經(jīng)濟關(guān)聯(lián)、交通往來、土地覆蓋、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信息維度加大，通過整合這些資源信息，能夠更好地呈現(xiàn)出全國范圍內(nèi)的國土空間分布特征，根據(jù)地區(qū)差異特點來動態(tài)化地展現(xiàn)各個要素的時空變化信息，直觀顯示城鎮(zhèn)化發(fā)展信息，以此來為國土資源的規(guī)劃管理提供重要的管理決策支持。

自然資源部門需要在沿襲原本國土資源部門土地調(diào)研、地質(zhì)調(diào)查研究、地理信息情況普查的基礎(chǔ)上更好地規(guī)劃空間資料信息、社會數(shù)據(jù)信息，在國土空間基礎(chǔ)信息平臺的作用下，立足國土空間規(guī)劃體系編制的要求打造包含監(jiān)控、獎懲、問責的實時性、動態(tài)化管理體制，對大數(shù)據(jù)中蘊含的指標內(nèi)容實施有針對性的監(jiān)督管控，通過這些管控來提升國土空間管理決策的智能化水平。

（五）打造完善的國土空間規(guī)劃隊伍

自然資源機構(gòu)改革和資源管理不僅僅是對國土空間規(guī)劃的優(yōu)化，而且機構(gòu)改革發(fā)展以及資源整合利用還會影響國土空間規(guī)劃隊伍建設(shè)水平。第一，國土空間規(guī)劃的綜合化發(fā)展。隨著國土空間規(guī)劃工作的深入發(fā)展，國土空間規(guī)劃隊伍日益龐大，在原有規(guī)劃力量的基礎(chǔ)上增加相關(guān)專業(yè)人員，使其在參與總體規(guī)劃的同時承擔微觀層面的設(shè)計任務(wù)。第二，國土空間規(guī)劃的專業(yè)化分工。國土資源空間規(guī)劃要做好橫縱層面的協(xié)調(diào)發(fā)展，在宏觀上，要朝著空間規(guī)劃院發(fā)展，在微觀上，要朝著規(guī)劃設(shè)計院的方向發(fā)展。國土空間規(guī)劃的橫縱發(fā)展離不開具體學科知識的支持，相關(guān)學科人員要全方位、多角度地參與到國土資源規(guī)劃研究工作中，實現(xiàn)對自然資源的合理化利用。

五、結(jié)束語

綜上所述，自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃工作的開展關(guān)系到土地資源信息和自然資源信息的利用成效，在新的歷史時期，為了能夠更好地發(fā)揮國土資源信息和自然資源信息的作用，需要相關(guān)人員將自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃工作提升到戰(zhàn)略發(fā)展高度，在土地資源規(guī)劃利用和資產(chǎn)管理工作中樹立以人為本的思想理念，在人和自然和諧共生發(fā)展觀的指引下推進中國區(qū)域發(fā)展和國土資源空間規(guī)劃邁入一個全新的發(fā)展階段。同時，國土空間規(guī)劃和自然資源規(guī)劃工作中，管理者、實施者、規(guī)劃者需要圍繞黨和國家最新理念要求，遵循空間治理導進行國土資源的利用管理，打造出高質(zhì)量的國土資源利用指標體系、政策體系、標準體系、考核體系等，從而為國土空間資源的高效利用提供有效的方案支持。