論安全生產行刑銜接證據轉化的困境與監督路徑
——以事故調查報告為例

中國礦業大學（北京）文法學院 王晶

一、安全生產行政執法證據向刑事證據轉化之必要性

（一）犯罪的行政從屬性

安全生產犯罪的行政從屬性指有關安全生產的7種犯罪均以行政違法為前置要件，即該領域內的違法行為是否構成犯罪取決于該行為是否違反了行政法的規定。譬如《刑法》第134條重大責任事故罪中的“違反有關安全管理的規定；”，第136條危險物品肇事罪中的“違反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的管理規定”以及第139條消防責任事故罪中的“違反消防管理法規”均屬于認定安全生產犯罪的前提要件。安全生產犯罪行為的違法性由行政法來確定，安全生產行政法規對刑法規范進行補充，其行政執法證據在安全生產犯罪認定中發揮必要作用，因此，行政執法證據有轉化的必要。

（二）行政執法的前置性

安全生產類犯罪的行政從屬性使得行政執法在案件處理過程中優先于刑事司法，具有程序上的前置性，這種現象的客觀存在決定了行政機關具有優先取證權。即行政機關作為最初介入調查程序的主體，其在事故調查中優先取得的證據往往能夠最準確地還原案件事實，成為定罪量刑的主要依據。

此外，安全生產類犯罪刑事程序是否展開往往取決于相關行政機關能否有效移送案件以及能否提供具有相應證據能力與證明力的司法證據。行政機關的行為作為轉化的前提，很大程度上影響了轉化的整個過程，行政機關的證據作為轉化的關鍵，很大程度上影響了證據能否轉化以及犯罪行為的定罪量刑。

總而言之，安全生產行政執法證據進入刑事訴訟程序對查明案件事實、正確適用法律具有關鍵意義，因此，該類行政證據的轉化與使用有其必要性。

（三）安全生產證據收集的專業性和緊迫性

《生產安全事故報告和調查處理條例》規定，安全生產事故發生后，由事故發生地人民政府召集安全生產監督管理相關部門、監察機關、公安機關組成事故調查組對案件事實進行調查，同時可以聘請有關專家參與其中。調查組成員基本具備行業知識，同時配備檢測設備，為收集證據提供了重要的技術支撐，其專業性也使得事故調查組對證據的把握更加嚴謹與精準，為抓緊案件線索、推進案件查明提供了重要的技術支撐，避免出現證據收集、辨認不準確而影響責任認定的現象。

此外，生產安全事故發生后，證據容易隨時間流逝而滅失，一旦錯過取證時機，就可能喪失與案件事實有密切聯系的關鍵性證據，鑒于有關行政機關日常就負有監督管理生產安全的職責，他們往往能夠在事故發生之初就迅速介入調查，收集、固定證據，可以確保證據不輕易滅失。

安全生產犯罪證據的收集與固定具有專業性和緊迫性的特點，因此，需要行政機關以及專業人員及時搜集并加以轉化后進入刑事程序，對形成完整閉合的證據鏈、查明案件起到支撐作用。

（四）安全生產行政執法證據—事故調查報告于犯罪認定的關鍵性

事故調查報告是根據已經取得的證據擬定的，是能夠同時反映事故真實情況、分析事故發生原因、認定事故責任主體、提出防范措施與處理建議的結論性文件。從其效力來看，人民政府依法批復的事故調查報告是事故調查組所進行的一系列事實調查行為所表現出來的法律文書，具有一定的法律效力，是行政執法證據中的重要一環，同時也關系到案件事實的查明和刑事責任的認定，在刑事訴訟程序中起到定罪量刑的關鍵作用。相較于其他未經整合的證據材料，事故調查報告更為完整全面，轉化為刑事訴訟證據后可以通過與實物、筆錄類證據的結合及時有效地證明待證事實，厘清案件真相。由此可知，將事故調查報告引入刑事訴訟證據對于安全生產類犯罪的認定有其必要性，同時其關鍵性也構成了行政執法證據向刑事證據轉化的基礎要件。

二、安全生產行刑證據轉化的問題

在安全生產事故調查過程中，事故調查組發現涉嫌犯罪的情況后，應當立即通知公安機關，同時將檢驗報告、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄以及依法批復的事故調查報告和其他有關證據材料移送給公安機關。這些證據材料在經過審查轉化后成為刑事證據，但在實踐中，證據審查大多歸于形式，行政機關對于轉化標準、轉化程序相關規則的缺乏，使得轉化后的證據材料在證據能力方面存疑。由于行政法規與刑法出于對司法效率以及司法公正的考慮，無法做到將證據規范、標準、統一化。

以事故調查報告為例，作為認定犯罪的關鍵性證據，其理應具備刑事證據的證據能力，做到取證合法、應用正當，但審查時的“合法”應當以哪部法律為準則？若嚴格按照刑事訴訟法的取證程序來限制行政執法，顯然違背了職權法定的原則，突破了法律授予行政機關的執法權限，是極其不合理的。并且在刑事程序嚴苛的證據要求下，能夠進入刑事訴訟程序的行政執法證據數量將大大減少，若僅依照刑事訴訟法判定證據是否可以轉化，那事故調查報告等重要證據恐怕會直接被排除在外，從而影響案件事實的認定。

但在行政執法證據轉換為刑事證據時，只要求收集程序符合行政法的規定顯然也難以滿足刑事證據合法性的要求。同時，行政法規對于非法取證的要求明顯低于刑事訴訟法，一旦明確證據轉化只需要遵循相關行政法規的要求即可，就極易導致公安機關將本應在刑事程序中進行的偵查行為轉移到行政執法程序中，用以規避刑事訴訟程序對證據的要求，造成權力的濫用。并且行政法規并沒有對事故調查報告的收集制作程序作出明確的規定，使得證據審查難以實施，證據的依法依規轉化也存在困難。

由此可知，僅憑公安機關的審查無法為行政執法證據轉化為刑事證據的合法性、正當性謀求出路。

公安機關作為行政執法程序以及證據轉化的直接執行者，其行為主導了整個取證程序以及案件移送與證據審查程序，其中并無權力制約與平衡，這就導致了后續由公安機關移交司法機關的證據能力存疑的困境。歸根結底，證據轉化受阻關鍵問題是缺乏取證、移送階段的指導與監督，不同程序之間的轉化往往由于雙方主體執行判斷標準的不同陷入困境，這時我們不妨探討一種新的解決方式，引入法律監督程序，即在事故調查、案件移送兩個階段采取法律監督的方式，規避證據在轉化運用中可能面臨的困境，從而在根本上解決轉化證據審查困難、轉化后的證據合法性存在爭議的問題。換言之，想要規避這一問題，可以嘗試將檢察機關引入證據轉化的過程中，使檢察機關提前介入行政機關移送、轉化程序，對整個過程進行全面的指導、監督，防止出現刑事司法機關被動接受行政執法機關所收集證據的局面，避免行政執法機關依據較為寬松的標準取證而導致關鍵證據的滅失。

三、問題產生原因的探究與分析

（一）行政執法證據與刑事訴訟證據適用的證據規則不同

因為行政法規與刑法的立法目的不同，刑法的目的是懲治犯罪，維護社會秩序，是維護法治的最后一道防線，所以刑事司法程序對于證據的要求更加嚴格，刑事證據必須同時滿足證明力與證據能力的要求，達到排除一切合理懷疑的程度，才能作為定案依據。

而行政法規最主要的任務是維護社會治安，保障公民權益，其行政處罰方式也達不到刑法的嚴厲程度，所以行政程序的要求較為寬松。一般來說，證據只要具有證明力就可以作為行政執法證據來使用，即只要符合證據的真實性與相關性就可以作為行政處罰的依據。

（二）公安機關自由裁量權過大

公安機關由于執法程序上的優先性，很大程度上決定如何進行取證調查、案件何時移送、移送哪些證據，缺乏權力制約，這就容易產生行刑程序僭越、用行政程序替代刑事調查取證以及取證標準混淆的司法亂象，最終導致行政執法證據在轉化為刑事司法證據的過程中出現證據效力不足的情況。

（三）證據轉化審查“重形式而輕實質”

我國目前的證據審查程序不夠嚴格，在轉化中容易出現非法行政執法證據進入刑事司法領域的現象，突出體現為證據審查“重形式而輕實質”，審查時只要符合取證程序以及證據形式便可以直接轉化，證據轉化常常可以“規避刑事程序與非法證據排除規則的約束”，對于行政執法證據是否符合刑事司法程序對于證據的要求以及是否具有足夠的證明力等問題，公安機關與檢察機關在審查時往往不夠關注，這就導致了對證據實質的忽略，使得大量轉化后的證據無法使用，無法作為定罪量刑的關鍵依據，從而影響事實以及犯罪的認定。

四、問題解決的可行性論證

事故調查報告的證據能力存疑、合法性存在爭議，關鍵在于行政法規中沒有對事故調查進行嚴格的程序限制，且在實踐中，行政執法機關也無法完全按照刑事訴訟程序的要求進行調查取證。對于這種現象，我們可以考慮將檢察院引入證據轉化過程，采用法律監督的方式規范取證以及案件移送程序，對有關行政機關、公安機關的取證以及審查行為進行指導與建議。檢察院是我國唯一的法律監督機關，它對行政機關的職務活動、公安部門的偵查活動和人民法院的審判活動負有監督責任，以檢察權鉗制行政權符合法律規定，應對行政機關的取證以及涉嫌犯罪案件的移送進行適當的監督，加強行刑協作，協調解決事故調查中出現的重要問題。

（一）對取證過程的監督

安全生產事故調查報告的主要內容涉及案件事實、原因以及事故責任認定等，其目的最終是為了認定事故的性質以及責任，在事故查明的基礎上作出整改與防范措施。雖然負有查明真相的責任，但事故調查組調查的重點是以違反行政法規為導向，對于涉嫌犯罪的案件事實往往是以“造成的人員傷亡和直接經濟損失”的方式呈現在事故調查報告中，事故的責任認定也多是主次要責任的劃分以及行政處罰建議。這就意味著對于這部分內容的證據收集僅僅要求客觀真實，足以形成證據鏈，能夠厘清案件經過即可，并沒有對“合法”取證做出過多要求。

究其本質，事故調查報告是事故調查組經過一系列的取證行為做出了結論性文件，其最終要以行政執法證據為支撐。因此，檢察院應當在此過程中發揮法律監督的作用，不僅僅是監督事故調查報告的收集與制作，更應該集中于對涉嫌犯罪事實調查的過程取證行為。在整個事故調查過程中，因為只存在違法者與執法者，無法形成權力的制約與平衡，檢察院的監督可以及時且有效地制止非法取證行為的發生。

此外，對于除違反行政法規事實外的嚴重情節、危害結果、責任認定等，監督事故調查組在發現該情節后應及時通知公安機關，公安機關應立即派員協助，在立案偵查之前，與事故調查組協作，參與調查取證，對案件進行刑事初查，提高對于取證程序的要求，規避非法取證手段,避免出現行政機關在對犯罪認定不清的情況下取證不清、取證不嚴的情況發生，最大限度地保護當事人的合法權益不受侵害，使得最終形成的事故調查報告一定程度上具有刑事證據的能力，解決轉化過程中的審查困難問題。

（二）案件移送以及證據審查的監督

在處理安全生產案件的過程中，行政執法程序具有前置性，這就使得行政機關對于案件是否移送掌握了主動權，出現案件不應當移送而提前移送的現象。此外，行政法規對于事故調查的限制更加寬松，實踐中還會發生行政機關用行政偵查取代刑事偵查、案件應當移送卻不移送的情況。

無論是提前移送還是滯后移送，都會對證據調查以及犯罪事實的認定造成影響，同時還會導致辦案效率低下，造成司法資源浪費。

由此可知，解決轉化后的證據效力問題，僅對取證過程進行監督只是對取證程序的合法性作出了限制，這種做法是不夠的。人民檢察院應當同時對涉嫌安全生產犯罪案件的移送過程實施監督，對于提前移送的案件，應當責令行政機關補充證據，完善事故調查報告中對于涉案事實的證明。對于應當移送而不移送的，應當通過偵查、查詢、調閱材料的方式對應當移送而不移送的案件給出意見，督促其盡快、及時移送，對于其以行政偵查取代刑事偵查取得的證據予以排除，及時阻止其非法取證行為。

五、結語

在行政執法證據向刑事證據轉化的過程中引入檢察院監督機制，對事故調查以及案件移送整個過程進行監督，能夠從根本上解決轉化后的行政執法證據的證據效力問題，減輕了刑事程序啟動后再返回事故調查過程去查證證據是否合法的壓力，同時解決了安全生產領域證據收集的及時性與緊迫性，從源頭上阻止因為執法程序不同而造成的證據滅失、取證程序不完善導致證據無法采用的現象，大大簡化了證據審查過程。人民檢察院從事故發生之初就進行嚴格監督，也有利于事實的查明以及后續犯罪的認定。