農村法律援助發展的困境與對策*

山東師范大學 趙詩琪，單一杰，賈磊磊，李可歆，宋曉婷

我國是農業大國，農村分布廣泛，農業人口規模龐大。在打贏脫貧攻堅戰之后，鄉村振興戰略成為未來一段時間我國推進農業農村現代化的抓手，而推進法治鄉村的建設又是鄉村振興戰略順利實施的重要一步。近年來，各地對于農村法律援助日益重視，也都認識到農村法律援助對于解決農業、農村、農民問題的重要意義，許多地方政府推出一系列新政策促進農村法律援助的實施，取得了不少成果。在這一過程中，農村法律援助所面臨的困境浮出水面。本文就農村法律援助發展的困境及其相應的對策展開論述，為進一步發展農村法律援助提供借鑒。

一、農村法律援助發展的困境

（一）農民依法維權意識不強

當下我國農村法律援助面臨的困境大致可以分為內因和外因兩部分。農民自身的法律意識不強可以視為唯一的內在因素。根據馬克思主義哲學關于內外因辯證關系的分析，在事物的運動發展過程中起決定性作用的應當是內因，也就是說在推進農村法律援助的過程中，我們最應當重視的是農村居民自身的思想問題。本文也會用較多的筆墨闡述這一問題。許多研究者認為農村居民依法維權意識淡薄的原因是受教育水平不高、法律知識匱乏，其實不然。問題的根本在于農民世世代代不斷沿傳的傳統觀念，很多村民把“上法庭”看作丟臉面的事情，原因大概有兩方面。

第一方面，中國是一個“倫理本位的社會”[1]，費孝通在《鄉土中國》中稱之為差序格局。在這一社會背景下，每個人的生存都離不開自身所處的倫理關系網，每個人都應相互尊重、和諧共處。而且，農民以土地謀生，土地是無法移動的，因此農村居民的流動性很弱，世世代代都生活在同一地點，除非遇到極特殊的情況，否則絕不會遷移，日子一久，村中居民都成了抬頭不見低頭見的“老熟人”，若有兩戶人家鬧得不可開交，村中德高望重的長老便會出面調解，將雙方都數落一通，互相道歉，事情就會解決，正所謂“大事化小，小事化了”。如果經長老調解，雙方還是互不相讓，那就要對簿公堂，被其他村民譏笑。如今，新中國已成立七十多年，改革開放也已經歷了四十多年，經濟社會的發展讓傳統的宗族觀念、倫理觀念都受到了削弱，“長老調解”這一模式在大部分地區也很難見到了。但是在廣大農村地區依然存在一種偏見，“打過官司的人沒幾個好打交道的”，不僅如此，律師也被許多農民視做不好的職業，因為律師依靠他人的糾紛謀生，是“不道德”的職業。

第二方面，我國古代法律的發展不平衡的問題，我國古代民法等法律幾乎空白，刑法一家獨大，只要進入公堂，多半是因為罪惡之人犯了王法而受刑法的審判，這也讓農民對于“上法庭”“打官司”存在偏見。隨著經濟的發展，農民的經濟生活日益復雜，謀生也不再僅僅依靠種地，同時我國也已經建立起較為完備的法律體系，如果農民依舊采取傳統的方式來解決糾紛和矛盾，就會顯得不合時宜。要想鼓勵農民運用法律維護自身權益，推動農村法律援助的發展，最根本的問題就是破除農民對于“打官司”“上法庭”的舊觀念和舊思想。

（二）農村地區法律援助資源短缺

（1）農村法律援助的資金保障不足。農村法律援助的經費主要來源于各地政府撥款，我國沒有統一的文件規定各地農村法律援助經費在財政預算中的具體占比，這導致各地區農村法律援助經費的多少完全取決于當地政府的財政狀況和對于農村法律援助的認知程度，結果就是許多地區農村法律援助經費微乎其微，根本不能滿足需求。稅費改革后，鄉鎮政府的財力大大削減，如果市縣級政府對于農村法律援助撥款不多，鄉鎮級政府就更加難以為農村法律援助的發展提供充足的經費支撐。不僅如此，農村法律援助相關問題的社會關注度較低，尋求社會捐助也常常淪為空談。

（2）農村法律援助的人力保障不足。人力保障缺乏，很大一部分原因是經費缺乏造成的。人力保障大致分為農村法律援助工作者的數量和工作能力兩個方面，從數量上看，由于從事農村法律援助相關工作難度大且收入少，導致專職律師數量少。同時，鄉鎮政府等機關經費缺乏使得鄉鎮的司法行政機關難以建立完備的機構對接農村法律援助問題。從工作能力方面來看，由于收入和工作難度的影響，愿意從事農村法律援助工作的人員數量少，導致對從業人員的要求降低，一旦從業門檻降低，相關工作人員的素質和工作能力必然下降。長此以往，人力保障也變成農村法律援助面臨的主要困境之一。

（三）農村法律援助的立法和宣傳不到位

（1）農村法律援助的法律依據缺位。1994年，我國提出建立符合國情的法律援助制度，2003年國務院正式出臺《法律援助條例》，我國的法律援助制度建設邁進了一大步。隨著我國經濟社會突飛猛進的發展以及我國法治建設的穩步推進，農民的生活日新月異，《法律援助條例》的相關內容與當下社會的實際需求已不協調，主要表現在除了《法律援助條例》規定的幾類援助內容外,諸如“土地承包經營權糾紛”‘婚姻家庭糾紛”‘道路交通事故人身損害賠償糾紛”“農業生產資料而產生的糾紛”“消費者權益保護糾紛”“環境污染糾紛”等糾紛成為農民認為應該列入法律援助的內容。[2]

（2）農村法律援助宣傳存在形式化的問題。要想讓農民在遇到糾紛、矛盾時首先想到依靠法律援助獲得幫助，就必須樹立法律援助在農民心中的地位，最直接的方式只能是宣傳。許多地區存在法律援助宣傳符號化的問題，部分工作人員只是表面宣傳，對于實際效果不聞不問，暴露出的問題十分明顯，一是農民對于法律援助仍舊十分陌生，大多數農民既不知曉法律援助的范圍，也不知曉法律援助申請的程序和條件。二是對于相關法律如《老年人權益保護法》《婦女權益保護法》《未成年人權益保護法》以及《法律援助條例》等規范性文件了解不多，部分農民更是表示“沒聽說過”。

二、解決農村法律援助發展困境的對策

（一）完善農村法律援助立法

完善農村法律援助的立法可以從多個方面入手。首先，必須盡快制定《法律援助法》。目前我國開展法律援助工作依據的規范性文件主要是國務院于2003年出臺的《法律援助條例》，該條例沒有上升到法律層面，也就是說，我國的法律援助工作尚且沒有一個統一明確的《法律援助法》作為支撐。其次，在立法過程中要注重聽取基層法律工作者、相關領域的專家、學者特別是作為弱勢群體的農村居民的意見，保障立法工作的科學性、民主性以及針對性，保證《法律援助法》能特設一章，針對農村地區的法律援助作出詳細具體的規定，確保法律內容與農村法律援助的實際需求相對接。再次，我國幅員遼闊，各地區經濟社會發展水平不平衡，對于農村法律援助的實際需求也會存在差異，因此應當出臺相關規定，鼓勵各省、自治區、直轄市針對自身實際情況制定相關地方性法規、行政規章。另外，在立法過程中要借鑒先進經驗，將其融入我國立法實踐當中。除此之外，由于農村法律援助工作的開展需要財政、法院、公安、檢察院等機關單位的協調運轉，因此應當出臺針對各個部門的規定，確保各部門在法律援助工作中職責清晰，防止出現不作為現象。最后，要修訂和完善《基層法律服務所管理辦法》《基層法律服務工作者管理辦法》和《鄉鎮法律服務收費管理辦法》，進一步明確法律服務所的定位，確立基層法律服務工作者的資格及準入條件，完善基層法律服務所（工作者)的權利義務，建立資格考核制度，明確各級司法行政機關的管理權限和范疇，明確罰則和法律責任，調整收費標準。[3]

（二）加強對農村法律援助的宣傳

要想做好農村法律援助的宣傳工作，必須落實注重兩個方面：一方面是針對農民進行宣傳，另一方面是針對政府進行宣傳，促使其在財政保障、機構設置、人員分配等環節給予農村法律援助足夠的支持。其中，作好農民的宣傳工作是首要的。首先，應當積極開展“送法下鄉”活動，鄉鎮政府應當以國家憲法日和消費者權益保護日等特殊節點為契機,組織宣講隊伍開展講座和提供上門服務，深入農村普及法律知識，向農民介紹法律援助服務的優點和申請程序。在用好村內廣播站的同時，采取懸掛橫幅﹑公益廣告牌、印發宣傳資料等方式，充分運用報紙、廣播電視、知識手冊、宣傳櫥窗等媒介，在視覺和聽覺上不斷熏陶農村居民，樹立法律援助在其心中的地位。當地政府也應當對開展法律援助宣傳工作成果良好的村社給予適當的獎勵，在農業資金、農村基礎設施項目建設的安排上優先考慮或給予傾斜。其次，要運用新媒體進行法律援助的宣傳，借助微博、微信、抖音、快手等網絡新媒體，通過社會熱點和貼近農民生活的案例向農民普及相關的法律援助知識。再次，人民法院應當積極設立派出法庭，在村民“眼皮底下辦案”，解決糾紛的同時向農民普及法律援助知識，進行法治教育。

（三）加強對農村法律援助的經費保障。

（1）根據《法律援助條例》第三條的規定“法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作的開展，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展”。首先，縣級以上政府應設立法律援助專項資金，建立法律援助經費最低保障制度，按標準確定每年撥付農村法律援助的最低經費數額[4]，由同級財政撥付。應當依據各地經濟發展水平、法律援助的需求量、村社數量等計算農村法律援助最低經費標準。其次，要鼓勵鄉鎮政府盡可能地為農村法律援助的發展提供鄉鎮財政支持。最后，實行農村法律援助資金使用的全過程監督，保障法律援助資金真正用到農民最需要的地方。

（2）根據《法律援助條例》第八條的規定“國家支持和鼓勵社會團體、事業單位等社會組織利用自身的資源為經濟困難的公民提供法律援助”。這一規定反映出我國法律援助制度不完善的問題，國家對于全國龐大的法律援助需求獨木難支，僅僅依靠政府的財政支持只能是杯水車薪，國家希望民間團體對法律援助工作給予資助。首先，在各省市設立農村法律援助特別基金項目，以基金形式為農村法律援助募集資金，聘請專家高效運營基金，為農村法律援助提供長期穩定的經費保障。其次，鼓勵社會成員如公民、企業等積極捐款，設立農村法律援助福利彩票，必要時應當向國際組織尋求幫助。最后，將農村法律援助納入社會保障系統。目前，工傷、醫療、養老等問題已被我國社會保障制度所接受，推動法律援助納入社會保障十分有必要。

（四）加強對農村法律援助的人力保障

（1）發揮律師在農村法律援助中的主力軍作用。首先，各級政府應根據各地的實際情況出臺政策性文件，督促律師每年完成一定數量的農村法律援助案件，否則取消其繼續從事律師行業的資格，同時應當加大律師辦理農村法律援助案件的補貼，提高律師辦理農村法律援助案件的積極性。其次，可以參考先進經驗，將律師納入公務員系統，建立公職律師制度，讓公職律師的穩定性與社會律師的靈活性互為補充[5]。最后，有關部門應當定期組織律師服務團進鄉村，為農民提供法律咨詢服務。

（2）充分發揮高校的人才優勢。首先，高校有著大量接受過良好法律教育的法學生，應當鼓勵法學生在寒暑假期間參與農村法律援助志愿者工作，鼓勵法學生在實習期間到法律援助機構工作，改善農村法律援助工作人員不足的局面。其次，高校有著大量法學教授、導師，應當鼓勵他們申請農村法律援助相關的科研基金項目，為農村法律援助的開展提供理論指導。

（3）加強農村法律援助隊伍的建設。一要加強對農村基層法律工作者的培訓和管理，提升其理論素養，提高辦理農村法律援助案件的水平和能力。二要為鄉鎮農村法律援助機構配備足夠的工作人員，每個機構都應配備一定數量的專職律師，專司法律援助之責。司法部門要根據實際情況，在村社司法點設置一定數量的人民調解員，負責所在村社居民矛盾糾紛發生信息報送和法律援助調解工作[6]。三要將農村法律援助機構納入行政系統，以公務員的標準為農村法律援助工作人員提供待遇，提高其工作積極性。

相關鏈接

法律援助是指由政府設立的法律援助機構或者非政府設立的合法律所組織法律援助的律師，為經濟困難或特殊案件的人尤其是農村給予無償提供法律服務的一項法律保障制度。特殊案件是指依照《中華人民共和國刑事訴訟法》第三十五條第二款、第三款的規定，犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人，沒有委托辯護人的，人民法院、人民檢察院和公安機關應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑、死刑，沒有委托辯護人的，人民法院、人民檢察院和公安機關應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。

2020年9月,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合印發《法律援助值班律師工作辦法》。