試析地方公共財政預算的決策機制

何歡

（1.首都經濟貿易大學北京 100070；2.上海市嘉定區婦幼保健院上海 201821）

一、公共財政與公共財政預算的概述

簡單來說，國家財政指的是國家將一部分社會資源投放到市場上，為群眾提供一些公共物品和服務，滿足社會公眾需要的分配活動或者經濟行為，主要包括兩部分內容：一是財政收入，二是財政支出。而公共財政預算指的是政府對于公共財政收支問題進行規劃，呈現出計劃性、法律權威性、政治程序性的特征。公共財政有其獨特的功能，具體體現在以下三個方面：（1）資源配置功能。對于市場上不提供的產品，應該由政府通過財政預算來提供，以此來調節社會經濟資源，比如，政府相關部門可以通過財政支出和稅收手段來合理配置社會資源。（2）收入分配職能。相關政府部門可以制定合理的稅收制度和轉移支付制度，來調節高收入人群和低收入人群之間的差距。對于一些低收入的群體，政府可以給予一定的經濟補貼，以此來縮小高收入人群和低收入人群之間的差距。（3）保障經濟穩定發展的職能。政府相關部門通過公共財政的精確預算來保證經濟發展，緩解經濟波動，以此來保證國內的物價穩定，這有利于保障人們的生活水平。

二、地方公共財政預算的決策框架和決策機制

地方公共財政預算的決策機制主要包括正式決策機制和非正式決策機制，通過這些決策機制來規范參與者的行為，以此構成我國財政預算的決策框架。目前，地方財政預算決策的制定主要包括以下五個方面：一是收入。政府是給社會提供公共產品或者服務的部門，要想獲得生產資源，就需要花錢購買，一進一出就形成了公共財政支出，公共財政支出的基礎是公共財政收入，同時也是實現政府職能的條件。二是支出。政府對于需要提供的社會公共產品和服務的總量提前進行規劃，根據經濟效益的原則、公平原則和穩定原則來確定公共財政預算，這有利于提升資源配置水平。三是過程。公共財政預算的制定工作所涉及的部門比較多，比如制定預算部門、監督預算部門、財政收入與支出部門等，各個部門在公共財政預算制定過程中，都發揮著自己的作用。同時，政府應該根據當地的實際情況來制定公共財政預算計劃，以此來提升公共財政預算計劃的有效性。四是執行。在公共財政決策后，政府應該執行公共財政預算計劃，利用法律的有效手段來保障公共財政預算計劃能夠順利實施。五是平衡性。公共財政預算決策主要目的就是為了平衡經濟與社會發展之間的關系，降低通貨膨脹或者通貨緊縮出現的頻率。政府部門在實施公共財政預算后，要結合各地實際情況進行調整和完善，確保公共財政預算能夠與當地現實經濟狀況相符。

政府部門、各大企業、社會群眾，在公共財政預算過程中發揮著直接或間接的作用，不同參與群體的出發點不同，就會有不同的觀點，因此必須對各個參與群體的觀點進行協調。具體體現在以下方面：一是立法機構。立法機構是公共財政預算決策過程中的參與者之一，主要是指憲法或其他法律授予的財政審批與監督權的機構。二是政府機關。政府機關在公共財政預算決策過程中起到非常重要的作用，一般來說，政府根據當地的實際情況提交預算報告，通過公共財政預算來履行政府的各項職能。三是核心預算機構。核心預算機構指的是政府機構中專門的預算部門，這一部門最主要的職責就是審核各級主管部門提交的預算申請，再根據實際情況來分配資金，從而避免出現資源浪費的現象。如果在審核預算的過程中，發現不合理現象，應該及時取消或消減這方面的預算，以此來提升公共財政預算審批的有效性。四是主管部門。這里的主管部門是最初提出公共財政預算的機構，在公共財政預算決策過程中，常常扮演預算申請和申請辯護的角色。五是利益群體。利益群體在公共財政決策過程中有著極其重要的作用，許多利益群體對于多方利益的追求，常常會導致公共財政預算增長。六是公民。公民在公共財政決策過程中起到間接的作用，政府部門可以通過正式或非正式的渠道來收集民意，在制定公共財政預算的過程中，充分考慮公眾的意見，從而滿足公民的需求。

只有真正參與到公共財政預算過程中，才有可能理解各個參與者之間權責分配的狀況。目前，常見的公共財政預算決策機構有以下幾種：（1）行政主導的預算。由于政府各部門的權力分配不同，因此存在立法主導、行政主導、立法與行政相互制約的預算過程。對于立法主導預算過程來說，由立法者扮演主導角色，其他行政機構扮演協助者的角色；對于行政主導的預算過程來說，由行政機構扮演主導者角色，立法者扮演協助者角色，由行政機構負責提交公共財政預算申請，而立法機構只是批準行政部門所提交的預算。（2）多元分散的公共財政預算權力。目前負責公共財政預算的責任人主要是政府和黨委，除此之外，一些參與者通過非正式的渠道對于社會資源的分配提出意見。（3）自下而上的控制預算。對于自下而上的控制預算來說，每一個機構從各自預算請求出發來制定預算編制，再由政府相關責任人和預算部門或者立法機構審查。從本質上看，我國大多數公共財政預算程序都是自下而上的。（4）封閉預算過程。對于封閉預算過程來說，整個公共財政預算決策不對外開放，這不利于保障人民群眾的知情權，所制定的公共財政預算計劃有可能與群眾的意愿相悖。

公共財政預算堅持公平原則、效率原則及效率優先，兼顧公平的原則。公共財政預算程序分為以下幾個步驟：（1）第一次提交。相關政府部門收到編制預算的通知后，結合今年本部門的支出情況，對明年的支出做出估算，并以報告的形式提交給財政部門。（2）第一次審批。財政部門收到各個部門提交的編制預算后，安排專門的工作人員對于編制預算報告進行審查，將今年的收入情況與去年的預算情況、支出情況進行比對，在此基礎上要求各個部門兒在財政部門給出的控制數內，重新編制本部門的預算。（3）第二次提交。在財政部門下達控制數后，各個部門根據控制數再重新編制本部門的預算，再次提交給財政部門。由財政部門工作人員負責匯編政府預算，再提交給政府常務委員會開會討論，報給同級黨委進行二次審核。然后由財政部門將政府部門制定的預算草案報告給人大常委會初審。初審通過后，再次召開人大會議，將預算報告提交給人大會議審議。（4）第二次審批。人大會議審批通過的預算，由財政部門負責各部門批復通知工作，然后開始執行預算。

三、地方公共財政預算決策機制中存在的不足

隨著制度建設越來越完善，我國預算機制也取得了一定的進展，但是仍然存在一些需要解決的問題。具體如下：（1）地方公共財政預算決策過程中民意直接參與比較少，公共財政預算決策最根本的目的，就是為社會提供所需要的公共產品和服務。因此，一定要了解各個參與主體的需求，才能更好地提升社會對于公共財政預算決策的滿意度。目前公共財政預算決策，缺少公眾的直接參與，這可能會造成資源的浪費。（2）公共財政預算決策機制還不夠完善，導致公共財政預算決策的效率比較低，中央財政和地方財政之間的關系不明確，兩者之間責任和義務劃分不合理，因此在公共財政預算決策過程中難免會產生一定的損失。（3）基層人大在公共財政預算決策過程中體現出一定的局限性，當財政部門第二次提交預算報告時，需要人大代表開會討論和審議。他們關注最多的是財政問題和實際財政案例，對于財政支出的重視度不夠，從公共財政預算制定到實際需要花費的時間比較長，整個工作的效率也受到了一定的影響。（4）財政預算決策程序和具體的執行過程，存在一定的不足之處。在制定和執行公共財政預算的時候，沒有考慮時代和社會的發展變化，導致公共財政預算靈活度不夠。公共財政預算在具體執行的過程中，過度關注公共財政預算執行的結果，對于公共財政預算決策的程序重視程度不夠，導致出現政策失效的問題。產生上述問題的主要原因是社會群體對于政府公共財政預算執行的監督力度不夠，導致一些公共財政預算決策沒有辦法真正落到實處。公共財政預算的主要目的就是為了滿足社會發展的需求，但是并沒有對于具體的社會需求來制定相關的政策，使得公民參與公共財政預算決策的積極性不夠。除此之外，許多公民缺乏主人翁的意識，沒有積極主動地去監督公共財政政策執行過程，導致一些財政政策預算決策沒有落實下去。

四、完善地方公共財政預算決策機制的措施

（一）積極調整公共財政預算結構

對于公共財政預算決策過程來說，人大發揮著極其重要的作用，人民代表大會的權利是法律所賦予的，他們按照法律的規定去討論和審批公共財政預算。因此，一定要健全人大公共財政預算的監督權和審查權，充分發揮人大職能的作用。當地政府根據實際情況，不斷擴大參與第一次審批的主體，綜合考慮各個主體的意見和看法，不斷調整公共財政預算內容。積極調整公共財政預算結構，明確各部門權利和義務，將所有與公共財政預算相關的內容以法律的形式確定下來。

（二）不斷完善公共財政預算編制機制

在編制公共財政預算內容的時候，一定要細化到具體的預算單位和預算項目，增強公共財政預算的透明度，對于所有的預算支出進行有效管理。在安排支出預算的過程中，將公共財政支出預算分為基本支出預算和項目支出預算，對于項目支出預算來說，一定要根據項目的實際情況，采取項目資金滾動使用的策略，來加強項目資金的管理力度，這有利于提升項目資金的使用效益。

相關政府部門應根據往年財政支出狀況和當地實際情況，制定科學合理的公共財政預算支出標準和預算定額。預算定額應根據具體的財政收入和當地的物價狀況進行有效的調整，這就需要政府各部門不斷優化機構設置和人員編制，為公共財政預算的編制活動提供有效的支撐。

根據公共財政預算外可支配的財力規模，對財政專項支出項目進行有效評估，并以漸進的方式推行績效預算，提升政府公共財政預算編制的有效性。

對完善公共財政預算體系的編制方法，分為以下兩個方面：（1）對公共財政預算的結果進行嚴格查驗。只有嚴格查驗公共財政預算工作所給出的預算結果，才能夠保證其預算的精準性和可靠性。在對每個公共財政預算完成審核之后，將其審核結果交到相應的部門展開進一步的查驗，對其中存在異議部分進行再次審核，在查驗結果沒有任何異議之后再交由相應的負責人員進行簽字確認，最后在負責人員確認無誤并簽字完成之后，才可以把審核結果交由相關的審核機構進行最后審核。對于公共財政預算的負責人員來說，必須對相關財務支出或者收入當中的每一個環節，都了然于心，只有這樣才能根據整個財政項目的實際情況來確保共財政預算結果是否可靠，以此來保證整個財政項目的正常開展和開支。（2）健全管理體系。進一步健全管理體系，讓公共財政預算的流程得到全面規范，讓公共財政項目中對于公共財政預算管控工作都能夠井然有序，有跡可循。并且根據工作人員的工作能力和工作效率設定相應的獎罰條款，讓部門內部的管理更加合理和完善，同時還能夠充分調動相關人員的工作積極性。

（三）完善公共財政預算執行制度

為了保障公共財政預算能夠落到實處，財政部門應根據年度預算來制定收入預算，將收入預算下發給各個部門，下屬部門接到收入預算任務后，結合實際情況制定和執行收入任務的方案。在執行預算的過程中，一定要做好日常收入工作，實現預算收支平衡。

（四）完善公共財政預算決策機制

公共財政主要目的是合理配置社會資源，在配置社會資源的過程中，應遵循相關的程序和原則。如果公共財政預算決策機制不合理的話，公共財政預算執行很難有效進行。因此，要建立良好的公共財政運行體制，從財政支出、財政收入、財政執行等角度開展工作，完善各個參與主體的責任與義務，充分發揮政府相關部門、社會利益團體及公民的力量，使公共財政預算決策機制能夠有效地運行。

（五）完善法律監督機制

公共財政預算決策機制和執行需要法律監督，在編制公共財政預算決策機制的過程中，確保編制人員不會受到個人利益的影響，確保公共財政預算決策機制執行的有效性。要不斷提升公共財政預算決策的透明度，積極地回應公眾的需求，比如，相關政府部門可以適當公開政府公共財政預算決策的信息，再結合公眾的需求來調整公共財政預算內容。這不僅有利于提升公共財政預算決策的科學性，而且還能保障人們當家做主的地位。加大宣傳力度，培養公民的主人翁意識，使更多的公民能夠主動參與到公共財政預算的編制和監督過程中，確保公共財政預算能夠落到實處，提升公民對公共財政預算的信任度。

（六）進一步提升預算編制人員的職業素養

對于公共財政預算工作來說，只有進行公共財政預算的負責人員自身所具備的專業知識和職業素養足夠充足，才能夠保證他們在進行公共財政預算過程中的工作，能更加符合相關規章制度的要求，最后所得出的預算結果也能更加精準可靠。因此相關部門應全面加強對公共財政預算工作人員專業素養的培養，定期安排他們參與到各種相關的專業知識講座中進行自我提升，保證他們的工作能力和自我約束能力都能夠獲得進一步提升，讓他們的工作質量和工作水平都能夠獲得全面的提升。

五、結語

綜上所述，公共財政預算決策機制對于合理分配社會資源、促進社會經濟發展、保障社會公平有著極其重要的作用。目前地方公共財政預算決策還不夠完善，應積極調整公共財政預算結構，不斷完善公共財政預算編制體制、決策機制、法律監督機制，加強公共財政預算人員的專業素養和職業能力，以此來為公共財政預算決策機制的完善提供有效支撐。