浙江省野生動物致害農民利益補償問題探析

高一平

（景寧畬族自治縣沙灣鎮農業農村服務中心，浙江 麗水 323507）

浙江素有“七山一水兩分田”的地貌，屬亞熱帶氣候，四季分明，物種豐富。浙北地區為水網密集的沖積平原，浙東地區為沿海丘陵，浙西南地區為山區，而舟山市的海島地貌，可謂山河湖海無所不有。西南多為千米以上的群山盤結，其中，位于龍泉境內的黃茅尖，海拔1 929 m，為浙江省最高峰。浙江地形以丘陵、山脈、盆地為主，占浙江總面積的70.4%，平原面積占浙江總面積的23.2%，同時，浙江擁有四大平原，即杭嘉湖平原（杭州、嘉興、湖州）、寧紹平原（寧波、紹興）、金麗衢平原（金華、麗水、衢州）、溫臺平原（溫州、臺州）。浙江陸域面積有10.55 萬km2（2020 年數據），占全國陸域總面積的1.1%，也是中國面積較小的省份之一，面積排在全國倒數第四。

近年來，浙江山區的自然生態環境得到了持續改善，部分山區野生動物種群數量得到了較快恢復，野生動物活動范圍也在不斷擴大，對山區農民生產與生活造成侵擾。野生動物對山區農民生產與生活的頻繁侵擾與保護的矛盾卻愈演愈烈，已造成多起野生動物傷人事件，局部山區野生動物還毀壞莊稼、傷害家畜和家禽，襲擾山區農民群眾生活，導致山區農民群眾利益受損較大，同時也出現了山區群眾自衛式獵殺野生動物等行為。

然而，自2020 年新冠疫情發生以來，浙江省不少地方相繼出臺了全域禁獵措施辦法，一些野生動物馴養繁殖行業已被取締或者轉型，以致大量野生動物被放歸自然。在此背景下，為更好地保護野生動物，減少山區農民群眾利益損失，有必要研究分析野生動物致害山區農民群眾利益和完善各級地方政府部門的補償制度[1]。

1 野生動物保護立法現狀

1.1 野生動物保護

野生動物保護，是指保護野生動物，具體以保護野生動物及其生存環境為目的的保護和管理措施等。法律法規所保護的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生、水生野生動物。而本文特指野生動物，是探析浙西南山區的陸生野生動物致害農民利益的政策補償問題。野生動物保護組織主要的任務是為保護野生動物。野生動物保護工作主要側重于以下兩方面：一種是種群保護[2]，如成立野生動物保護區、國家森林公園、野生動物自然保護區等，國內外的野生動物保護組織主要有世界動物保護協會（World Animal Protection,WAP）、國際野生生物保護學會（Wildlife Conservation Society,WCS）、野生動物救援（Wild aid）以及中國野生動物保護協會（China Wildlife Conservation Association,CWCA）等[2]；另一種是野生動物福利問題，山區野生動物得到了加強保護的同時，農民利益遭受野生動物侵害受損又該怎么辦？這就有了農民利益受損的政策補償問題。

1.2 野生動物保護的立法

1988 年11 月8 日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過《中華人民共和國野生動物保護法》，后于2004 年8 月28 日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議《關于修改<中華人民共和國野生動物保護法>的決定》修正[2]，并作出意見：“國家保護野生動物及其生存環境，禁止任何單位和個人非法獵捕或者破壞?！盵3]第八條規定禁止任何單位和個人的行為；同法第九條規定“國家對珍貴、瀕危的野生動物實行重點保護。國家重點保護的野生動物分為一級保護野生動物和二級保護野生動物。國家重點保護的野生動物名錄及其調整，由國務院野生動物行政主管部門制定，報國務院批準公布。”同時該條第二款規定“地方重點保護野生動物，是指國家重點保護野生動物以外，由省、自治區、直轄市重點保護的野生動物。地方重點保護的野生動物名錄，由省、自治區、直轄市政府制定并公布，報國務院備案?！钡诰艞l第三款規定“國家保護的有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物名錄及其調整，由國務院野生動物行政主管部門制定并公布[4]?！?/p>

浙江省為保護和拯救珍貴、瀕危陸生野生動物，保護、發展和合理利用陸生野生動物資源，維護生態環境，根據《中華人民共和國野生動物保護法》[4]，并結合本省實際制定了《浙江省陸生野生動物保護條例》，自1998年10 月1 日起施行。自2020 年新冠病毒疫情暴發后，開始實施《全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》及《浙江省人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法交易和濫食野生動物的決定》后，浙江不少地區也相繼出臺“全域禁獵”等措施決定，為野生動物保護提供了法律依據。

1.3 地方政府實際操作

浙西南山區由于山多地少，大部分耕田靠近山腳、山灣，有的距離村莊較遠，管理較困難，近年來，大多數農村居民幾乎集居在城鎮生活，導致山區大部分村莊的村旁、路沿等耕地無人種植，遠路的山隆田退耕還林，多年的荒地荒田芒稈叢林，有助于野生動物繁殖和生長，特別是野豬。目前，除嘉興、舟山野豬數量相對較少外，浙江其余山區縣（市）八成均為野豬興旺區。2000 年《浙江省陸生野生動物資源調查報告》數據顯示，浙江山區野豬數量約2.9 萬頭，截至2020 年，野豬數量發展到15 萬頭。在過去的20 年，浙江野豬繁殖增加了5.2 倍。

野豬興旺的原因有三個：一是浙江省重視生態資源保護，森林植被茂盛，給野豬提供了極好的生存環境空間；二是野豬繁殖快、食性雜，一頭野母豬平均每年能產兩三窩，一次下崽8～ 12 頭；三是與浙江省加強獵槍管理，減少獵捕程度也有關系[5]。

在實際操作中，各地方政府部門大多數沒有按照野生動物保護名錄予以辨認，所以在處罰上也存在偏差，專項保護經費投入不足，山區留守農民種植的莊稼也遭受不同程度的野生動物侵害，山區農民群眾利益損失又得不到補償?；蛘哒f，個別地方雖然開展了農民耕種保險，但是由于地方財政補助有限，農民群眾利益遭受損失。野外動物侵害“取證難”，取證技術有限“難取證”，同時，在申報受損補償流程上也存在各環節繁瑣等問題，地方政府部門補償的執行率也很低。

2 野生動物致害補償

2.1 野生動物致害現狀

金華蘭溪野生動物資源豐富。當地濕地動物有鳥綱16 目49 科219 種、哺乳綱5 目9 科16 種、爬行綱3 目8 科16 種，當地農作物受到野生動物傷害的概率也因此增加，有時還會發生野生動物傷人事件。2021 年4 月28 日，蘭溪市女埠街道村民童志文收到保險公司的500 元野生動物肇事理賠資金，是該市首例野生動物肇事理賠成功案例。此前，童志文家中種植的蕓苔Brassica campestris（油菜）遭飛鳥侵害，受損面積約0.133 3 hm2。

保險中提及野生動物，是指野豬等大型野生動物以及鳥類。由鳥類造成的財產損失特定農作物主要為“油菜、稻Oryza sativa、高粱Sorghum bicolor、櫻桃Prunus pseudocerasu、葡萄Graptoveria amethorum、梨Pyrusspp.、枇杷Eriobotrya japonica、無花果Ficus carica、魚苗”等。實施野生動物肇事責任保險，確保民眾的人身財產損失得到及時救助和補償，為其財產撐起‘保護傘’，同時也有利于推動野生動物保護工作。

蘭溪里方，全村男女老少共130 余人，方圓15 km2內，至少有百來頭野豬虎視眈眈。野豬幾乎每天都要下山跟農民“搶糧”，莊稼沒有好收成。永嘉縣北部山區，也出現“豬進人退”的情形，外出務工多，山田荒蕪，在偏遠些的白巖灣、鐵打巖自然村等，如今村里已無人居住。

自2020 年4 月開始，衢州市林業部門主動對接保險公司，開化、常山、龍游三地推行野生動物肇事公眾責任保險政策后，三地接到村民群眾遭受野生動物毀壞農作物、傷害家畜家禽的案件高達700 余起。衢州柯城石梁鎮小溝村一養雞戶在山上散養的1 500 只家雞Gallus gallus domesticus，2020 年被黑鳶Milvus migrans、黃鼬Mustela sibirica、滑鼠蛇Ptyas mucosus等野生動物吃掉了幾十只，損失數千元。

2016—2020 年，麗水市蓮都區發生野生動物損害農民群眾的案件900 多起，5 年中平均每年發生180 多起；損害農作物有菰（茭白）Zizania latifolia、番薯Ipomoea batatas、陽芋Solanum tuberosum、稻、中華獼猴桃Actinidia chinensis、玉蜀黍Zea mays、蕓苔等，野生動物侵害中藥材420.7 hm2，直接經濟損失144.1 萬元。2020 年，蓮都區居民群眾單被尖吻蝮（俗稱五步蛇）Deinag kistrodon咬傷事件達60 余起。

通過調查，浙江山區農民群眾種植的八成農作物遭受野生動物侵害，直接經濟受損較大。調查發現，在浙江境內，肇事野生動物侵害農作物大都為歐亞野豬Sus scrofa（俗稱野豬），也不排除其它野生動物，其次為華南兔Lepus sinensis（又叫山兔）、麂屬Muntiacus動物（又叫跳麂）、野雞Phasianus colchicusLinnaeus（雉雞）等，在夏天育苗和秋天收獲的季節，野生動物襲擾山區農作物更加頻繁，山區農民群眾耕種的稻、蕓苔、番薯、陽芋、玉蜀黍等主要經濟作物，均遭受不同程度的損失。

2.2 山區農民保護農作物的主要措施

2.2.1 驅趕 由于禁獵，浙江山區的野生動物多了起來，當地農作物遭受野生動物侵害頻頻發生，很多野生動物怕人聲，也怕噪音，農民會采用干擾法驅趕野生動物，比如采用稻草人、拉鐵絲網、紅布條、放鞭炮（不安全）、敲鑼、喇叭、噪音、扎籬笆、睡地頭值守等方式，但是有些措施一旦時間用久了就會不管用。除此之外，如果野豬數量多了，不僅毀壞莊稼，還在村子里出沒，就應該向上級部門申請，請求組織專門人員來處理野豬。

2.2.2 捕殺 野豬雖然是保護動物，但如果人沒有主動招惹野豬，野豬卻威脅到人的生命安全時，可以組織捕獵。在浙江一些地方，就出現過經批準的專門捕獵野豬的現象，效果很好。但也有山區農民，對野生動物保護意識不強，在未經批準下就采用捕獵工具進行捕殺，比如用野豬夾、電貓、彈簧套等捕獵工具對野豬進行捕獵。由此，對提倡野生動物保護與普及宣傳工作將會帶來負面影響。

2.3 政策保險和政府補償的機制問題

2.3.1 公眾責任政策保險 政策性農業保險，是化解山區農戶在生產過程中遇到災害影響的一種風險轉移機制[6]，在歷年的災害損失過程中均發揮了重要作用，也受到浙江山區廣大農戶的歡迎和認可。近幾年來，浙江山區個別縣（市、區）出臺的“野生動物肇事公眾責任保險”制度，值得推廣宣傳執行。

2020 年3 月底，衢州市開化縣由錢江源國家公園聯合中國人保財險開化支公司，給地方野生動物侵害農作物保險出資18 萬元，開化縣全境推出“野生動物肇事公眾責任保險”制度，深受山區農民的贊同與支持。由此，2020 年開化縣由該險種完成理賠案件240 多件，為開化10 多個鄉（鎮）200 多戶農戶，挽回了8 萬元作物損失，有力地緩解了野生動物侵害山區農民的作物損失與動物保護的矛盾。2020 年4 月，衢州林業部門主動對接保險公司，分別在開化、常山、龍游三地推行野生動物肇事公眾責任保險政策試點工作。

2020 年5 月26 日，溫州地區平陽縣農業農村局聯合人保財險平陽支公司率先試點番薯種植保險，成為浙江首單番薯種植保險。此次平陽縣試點1.333 km2番薯種植保險，保障金額達500 萬元。番薯種植保險的首創推出，這為當地興民村村民“保收成、奔小康”撐起“保險傘”。

2021 年金華地區，蘭溪市為全市民眾購買陸生野生動物肇事公眾責任保險，該保險一年累計賠償限額200萬元，每次事故賠償限額100 萬元，每人人身傷亡賠償限額3 萬元，每人醫療費用賠償限額1 萬元，每人財產損失賠償限額5 000 元，由鳥類造成的財產損失，累計限額賠償5 000 元。此外，每人每次事故醫療費用免賠額100 元，超過100 元后按90%賠付。財產損失每人每次事故免賠額100 元或損失的10%，兩者以高者為準。

2.3.2 做好公眾政策保險宣傳 通過廣播、網絡、微信、宣傳標語等方式，及時推送農業保險相關政策、災害預警信息和防災措施，按照“能保盡保、愿保必保”的原則，進行查漏補缺，切實做好山區貧困戶農業政策性保險工作，同時，也要督促保險公司繼續開發政策性農業保險參保品種，實現浙江山區縣域鄉鎮農村主要農產品農業保險政策全覆蓋。

2.3.3 部分地區保險服務 要制定浙江山區縣三大糧食作物成本保險示范條款，有助于提升浙江山區三大糧食作物成本保險條款的規范性，確保浙江山區農民種植戶獲得統一標準的保險服務，解決山區縣農戶種植糧食作物的后顧之憂，促進農業保險在服務鄉村振興、國家糧食安全戰略和農業農村現代化方面發揮更為重要的作用。如：麗水蓮都、臺州溫嶺、衢州（開化、常山、龍游）、溫州平陽、金華蘭溪等地相繼推出了“野生動物肇事公眾責任保險”制度，部分山區農民已經受益。

除以上提到的保險之外，浙江其它山區縣還沒有設立“野生動物肇事公眾責任保險”制度，山區農民耕種保險，可以參照農業政策性保險制度，只要進一步細化落實補救措施[7]，浙江全面推出保險服務還是有希望的，同時，也要增補政府部門投保資金預算，加強鄉（鎮）配合，強化保險服務范圍和險種核準，示范條款修訂，對責任免除范圍進行精簡或合并，保障山區農民利益，為鄉村振興添磚加瓦。

2.4 政府補償的機制問題

2.4.1 綜合考量三個維度 近年來，浙江山區農民群眾遭受野生動物侵襲事件頻頻發生，要聯動省、市、縣三級政府部門從“生態環境保護、野生動物保護和群眾利益維護”三個維度進行綜合考量。只片面強調野生動物保護而犧牲山區農民群眾利益都是不可取的，只有自然環境中的野生動物與人類活動保持融洽和諧，人類社會發展進步才能更好地可持續利用。

2.4.2 出臺政策補救措施 浙江作為經濟發達前沿省份，同時又是林業重點地區，在保護野生動物的同時，更要率先垂范為全國作示范。強化推廣“野生動物肇事公眾責任保險”制度執行，對山區農民遭受野生動物侵害侵襲，制定具體的條款補償機制和政策[8]，積極引導各地市縣（市、區）建立相關的林區林農補償機制和政策，有力更好地保護野生動物可持續利用與發展。

3 野生動物保護補償對策與建議

3.1 野生動物保護補償

繼續完善公眾責任政策性保險，在保護野生動物的同時，尤其在浙江山區縣更要積極加快加大山區農民利益遭受損失的政策性保險保障，以最大限度減輕農民經濟和農作物的損失，由此也保護了野生動物，加強省級層面的政策性補救補償措施的引導[9]，并指導市（縣、區）制定具體的保障補救措施和補償條款政策予以落實[10]。

3.2 對策與建議

3.2.1 對策 圍繞當前有關野生動物保護法律法規和政策的情況下，除上述提到市（縣、區）外給予浙江山區農民為遵守規定采取各種保護或防護措施和保險[11]，浙江其余大多數山區縣（市、區）農民利益受損的矛盾和實際問題并沒有得到解決的，要繼續加大浙江山區農民政策性的保險種類，包括“野生動物肇事”的政策性保險，完善政策性保險制度[12]。目前，浙江山區大部分農民雖然有種植稻等作物保險，但這僅限于臺風類保險賠償，對于野生動物侵害類險種就很少顧及。由此并提出如下建議。

3.2.2 建議

（1）建議浙江省、市、縣三級政府聯動，盡快制定出臺浙江山區“野生動物肇事”保險措施條例及補償機制，建立捕獵隊伍，適當控制野豬繁殖數量，確保山區農民群眾種植莊稼有收成，同時確保浙江山區農民群眾利益在遭受野生動物侵害能夠及時得到應有的補償[13]，保障山區農民群眾種植作物收成不減。每年拿出一定數量的保險資金予以投保，完善補償機制試點，促進野生動物保護更有力地推廣[14]。同時適當提高補償資金，以緩和野生動物保護和農民群眾利益的矛盾[15]，繼續推動人類生產活動與自然環境野生動物和諧相處。

（2）建議浙江省、市、縣三級政府相關部門在繼續開展野生動物科學調查、監測的基礎上，通過組織合法狩獵措施或其他方式，在一些非自然保護區的鄉（鎮）加大對個別野生動物的種群數量進行規模調控[16]，比如對山區縣（市、區）野豬種群泛濫可以適當地進行控制。

（3）建議浙江省、市、縣三級政府相關部門，特別是山區縣（市、區）更多地引入“社會資本、商業保險、專業志愿者團隊”等社會力量，積極參與到野生動物肇事的調查活動、取證工作中來，協助當地政府部門進行理賠工作、資金發放等工作，并減輕地方政府部門及保險理賠工作的壓力，更好地服務“三農”問題。