專項債券績效管理與評價指標構建

摘要：深刻理解和把握新時代下專項債券績效管理的基本邏輯，進而構建科學適用的績效評價指標體系，是專項債券提質增效、持續發揮積極作用的必然要求。本文借助公共績效與市場績效協同的系統觀念，將債券績效與項目績效并重，利用事前、跟蹤和事后的全生命周期績效評價，闡述專項債券績效管理的基本邏輯，并嘗試構建科學適用的事前評價和跟蹤評價指標表。

關鍵詞：專項債券 績效管理 評價指標

地方政府專項債券（以下簡稱“專項債券”）是地方財政與金融協同的重要載體，其作用和效能是地方財政治理現代化的重要體現，也是國家治理能力現代化的重要體現。深刻理解和把握新時代下專項債券績效管理的基本邏輯，構建科學適用的績效評價指標體系，是專項債券提質增效、持續發揮積極作用的必然要求。專項債券是投向具有一定收益的公益性項目的地方政府債券，本身既具有公共屬性，又具有市場屬性，相應的績效管理需同時把握公共績效與市場績效。此外，由于專項債券績效管理內化于政府行政績效管理體系，專項債券績效管理指標需與行政績效指標相協同。

專項債券績效管理的政策脈絡與主要挑戰

（一）專項債券績效管理的政策脈絡

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號）提出，建立地方政府性債務管理機制，加快建立規范的地方政府舉債融資機制。2015年1月1日施行的《預算法》賦予省級地方政府舉債權，即自發自還一般債券和專項債券。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）是對全面實施預算績效管理作出的頂層設計和重大部署，對于深化預算管理制度改革、推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義?！秶鴦赵宏P于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）要求強化預算執行和績效管理，增強預算約束力，推動預算績效管理提質增效。2017年財政部發布《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89 號），鼓勵地方政府自主探索實現項目收益與融資自求平衡的專項債券新品種，打造“中國版市政項目收益債”。

根據上述文件，財政部制定了《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號），健全了績效評價體系，明確績效評價應按照“科學公正、統籌兼顧、激勵約束、公開透明”的原則開展，完善了績效評價指標、標準和方法，明確政府債務項目等績效評價可參照執行。基于此，財政部又專門制定《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號），指出專項債券項目資金績效實行全生命周期管理，堅持“舉債必問效、無效必問責”，遵循項目支出績效管理的基本要求，注重融資收益平衡與償債風險，將專項債券項目資金績效管理結果作為專項債券額度分配的重要測算因素。

（二）專項債券績效管理的主要挑戰

經過七年發展，專項債券在發行規模、項目投向以及規范管理等方面均取得實質性進展，但在具體執行過程中仍存在效果欠佳、用途泛化和前期準備不足等問題（毛捷和徐軍偉，2021），需要科學的績效管理保駕護航。

專項債券作為地方財政與金融協同創新的載體，在對財政、金融資源跨期配置的過程中，涉及的利益相關者較為廣泛，面臨的問題、不確定性較多。一是如何建立跨越財政與金融的全局觀，實施全面預算績效管理。債券績效目標和績效指標應在財政與金融協同作用的指導下，遵循成本性、相關性、重要性、可比性、系統性和經濟性原則，以核心指標統一反映被評價對象產出和效果。二是由于專項項目涉及多主體、多領域、多層級的跨期交互，如何杜絕將專項債券的事前績效評價與跟蹤績效評價、事后績效評價分割開。三是如何秉持有差異的“均等”原則，以跨越時空的多維度、多學科的綜合視角，使整個指標體系具有穿透性和引導性，掌舵專項債券全生命周期的方向，奠定專項債券融、投、管、還的基礎。四是對于跨越市縣、跨越政府層級的專項項目，如何統一協調，明確責任主體與績效主體，既能合理分擔、共同分享項目綜合收益，又能充分調動各方積極性，有條不紊推進項目實施。

專項債券績效管理的基本邏輯

為有效應對專項債券績效管理的問題與挑戰，本文嘗試借助公共績效與市場績效協同的系統觀念，利用事前、跟蹤和事后的全生命周期績效，并將項目績效與債券績效并重，闡述專項債券績效管理的基本邏輯。

（一）公共績效與市場績效

由于專項債券僅適用于具有一定收益的公益性項目，不適用于純公益性和純市場性的項目，無論在專項債券的融資端還是項目端，都存在公共績效與市場績效的協同。公共績效是專項債券績效管理的最終目標，市場績效是貫穿專項債券全生命周期的過程目標，保障市場績效是為了促進公共績效的順利實現（王澤彩和徐軍偉，2020）。專項債券實際上是對財政金融資源的跨期配置，而且針對不同項目類型、行業領域、區域層級等狀況，在績效指標設置方面具有較強的時空彈性。其中，與公共績效相關的績效目標和評價指標相對剛性，而與市場績效相關的績效目標和評價指標則相對具有彈性。

此外，公共績效不僅要考慮項目的自身績效問題，還要考慮其他兩個綜合績效問題：一是項目所能撬動社會投資規模;二是對于跨行政區域、跨政府層級的拼盤項目，如何做好權責利歸屬和績效統籌。對于第一個問題，需要基于項目自身特征和所在區域稟賦資源，合理匡算項目投資所帶來的社會投資乘數。對于第二個問題，可嘗試根據專項債券的事前公共績效情況，確定項目主牽頭方;根據事前市場績效情況，確定項目主執行方。

（二）債券評價與項目評價

專項債券的發行主體是地方政府，投向是具體項目，科學的績效管理需要同時評價債券端和項目端（見圖1）。

1.債券評價

債券端即所謂的金融端。債券融資的必要性、發債規模、發行節奏、發行成本與效率、發行定價與二級市場管理等，不僅要與對應項目的類型、特征進行匹配，而且體現融資方案的合理性、專業性和可行性。同時，債券資金是直接用作項目的債務資金還是用于項目主體的資本金，是純粹的債券融資還是債券融資+市場化融資等，都需要統籌評價。

借助債券績效評價，健全專項債券評級和定價形成機制，完善專項債券收益利率曲線，促進債券定價充分反映自身風險溢價水平。借鑒金融系統的專業技術和監管技術，不斷完善債券績效評價的技術和方法，充分發揮金融市場約束，穩步推進債券信息和績效信息的標準統一、披露完善。綜合參考當期專項債券凈現值、當期償債備付率等財務指標設置專項債券風險紅線，及時監控風險動向。

2.項目評價

圍繞項目，地方政府、金融機構、市場主體和項目主體等各利益相關者在串聯的基礎上進行擴張形成并聯關系（王澤彩和徐軍偉，2020），需要以項目績效為抓手，有效牽引各利益相關者為項目的綜合績效服務。目前，項目主要集中在九大領域，主體可能是不同層級的政府部門、事業單位或者項目公司，需要在分主體、分領域、分行業、分層級的基礎上建立項目績效評價指標體系，遵循成本性、相關性、重要性、可比性、系統性和經濟性原則，以量化或細化指標統一反映被評價對象的產出和效果。

項目評價，一是關注項目實施的情況，包括工程進度、工程交付率、質量達標率、成本控制情況、安全管控、環評達標率、試運行目標實現率等;二是評估項目的經營效率、盈利能力、現金流、運營可持續性以及相關風險因素等;三是考慮項目的社會效益、撬動社會投資的程度以及社會滿意度等方面。

（三）事前評價、跟蹤評價與事后評價

針對專項債券進行全生命周期的績效評價，是以評促管的重要體現。

1.事前評價

事前評價是項目預算管理的首要環節，只有通過事前評價的項目，方可被稱為“預算項目”并發行專項債券。事前評價過程也是地方政府和項目單位進行科學決策的過程，其績效目標、預算方案也是專項債券的跟蹤評價和結項評價的依據，對建設標準科學的專項債券績效管理意義重大。事前評價從源頭跟蹤圍繞專項債券的資金流、信息流和政策流，是有效發揮專項債券資金使用效率和經濟社會效益的首要環節?！兜胤秸畬ｍ梻椖抠Y金績效管理辦法》（財預

〔2021〕61號）明確要求，地方財政部門指導項目主管部門和項目單位做好事前績效評估，將事前績效評估作為項目進入專項債券項目庫的必備條件，必要時財政部門可組織第三方機構獨立開展績效評估，并將評估結果作為是否獲得專項債券資金支持的重要參考依據。專項債券事前評價重在評價項目的必要性、可行性、合理性、安全性以及經濟社會價值，以期及時、及早發現問題，決定了該項目是否納入預算管理，也是財政項目支出績效管理的起點。為此，事前績效評價是專項債項目績效管理的必要一環，其評價質量關系到專項債券全生命周期績效管理的整體效果。

2.跟蹤評價

跟蹤評價是指在專項債券整個存續期間，對債券資金使用、項目建設、項目運營、項目綜合效益等方面進行的績效評價，目的是及時發現項目執行過程中的問題，以便有針對性地做出調整方案，確?？冃繕隧樌麑崿F。跟蹤評價通常在專項債券發行一年內進行，對于投資、運營期限較長的項目，應當在專項債券存續期間的重要節點開展多次跟蹤評價（吉富星，2020）。跟蹤評價主要關注項目的投資、建設、運營等執行情況以及投入資金（包含債券資金和其他資金）的使用情況等。項目的預算安排、實施條件和運營環境等可能發生重大變化，跟蹤評價既要對項目是否變更提供依據，又要對變更后的情況作出合理評估。需要注意的是，在跟蹤評價中有一個重要節點，即項目竣工驗收時，需要做項目實施結項評價。

3.事后評價

事后評價是指項目對應的所有專項債券（可能是多期發行）到期時，對專項項目綜合績效的全面評價。之前的事前評價和跟蹤評價都是專項項目事后評價的重要依據。

專項債券績效評價的指標構建以結果為導向的項目單位整體績效評價是新時代績效管理的重要特點。事前評價主要關注兩方面，一是申請專項債券資金的必要性，二是申請專項債券資金的可行性。根據前文所述的內在邏輯，基于便利性和可操作性，本文嘗試梳理事前績效評價的基本指標（見表1）。在專項債券績效管理基本邏輯框架下，本文以決策指標、管理指標、產出指標、效益指標和滿意度為指標架構，初步梳理了專項債券跟蹤評價的基本指標（見表2）。

參考文獻

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