發揮投資關鍵作用力爭實現全年經濟發展最好結果

摘要：2022年以來，我國經濟發展面臨嚴峻復雜的內外部環境，國務院出臺了扎實穩住經濟的一攬子政策措施及接續政策措施等，我國經濟總體呈恢復發展態勢，生產需求逐步改善。要實現“疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全”的目標，特別是穩住經濟大盤，就必須加大各方面政策實施力度。要充分挖掘有效投資的潛力，推動疫后經濟持續平穩恢復，力爭實現全年經濟發展最好結果。

關鍵詞：穩經濟 有效投資 政策性、開發性金融工具

2022年以來，我國經濟持續受到需求收縮、供應沖擊和預期轉弱三重沖擊，并疊加新一輪新冠肺炎疫情、俄烏沖突、發達國家貨幣政策轉向等因素的影響，經濟面臨較大下行壓力。3—5月工業生產指數、服務業生產指數等多項經濟指標出現單月或多月的負增長。面對嚴峻的經濟形勢，國務院出臺了扎實穩住經濟的一攬子政策措施，6月各項主要指標出現明顯回升，經濟總體呈恢復發展態勢，生產需求逐步改善。但當前經濟恢復的基礎還不穩固，7、8月經濟指標又出現一些波動。要實現黨中央提出的“疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全”的目標，特別是穩住經濟大盤，就必須加大各方面政策的實施力度。8月，國務院出臺了穩經濟一攬子政策的接續政策措施。從理論與實踐、歷史與現實的角度看，在各方面政策中，穩投資政策都具有關鍵作用。要充分挖掘有效投資的潛力，推動疫后經濟持續平穩恢復，力爭實現全年經濟發展最好結果。

投資是穩住經濟大盤的重要抓手

（一）投資是宏觀調控的重要工具和手段

投資是逆周期調節的重要工具。相對于消費，投資是快變量，能夠較為迅速地對經濟形勢變化作出反應。相對于出口，投資的可控性更強，特別是公共投資可以直接體現政府的意圖。因此，投資被普遍作為逆周期調節工具，在穩定宏觀經濟中發揮著重要作用。投資在我國應對2008年國際金融危機、2020年新冠肺炎疫情沖擊中都發揮了重大作用。例如2020年一季度我國經濟受到新冠肺炎疫情嚴重沖擊，國內生產總值（GDP）同比下降6.9%，但二季度就實現了回升（同比增長3.1%），其主要動力就來自投資的快速啟動，當季投資對經濟增長的貢獻率達到154.4%，比上季度迅速提升了130個百分點，而同期消費的貢獻率為-68.4%。

投資是跨周期調節的重要手段。投資在短期體現為需求，在中長期體現為供給，是形成潛在增長能力的基礎。因此，投資的影響會跨越經濟周期，對較長時期的經濟發展產生影響。考慮和規劃中長期經濟發展，就必須從當前的投資入手，不斷優化投資結構，帶動供給結構提質升級。例如我國自20世紀90年代以來為應對亞洲金融危機、國際金融危機等外部沖擊，開展了多輪大規模基礎設施建設，不僅穩定了短期經濟增長，還顯著提升了我國的基礎設施水平，建成了世界一流的高速公路、高速鐵路、機場、電力、通信等設施。完善的基礎設施已成為我國參與國際競爭的重要優勢，也是中國經濟長期穩定向好的重要基礎。

（二）當前形勢要求投資發揮好關鍵作用

受疫情和俄烏沖突等因素影響，2022年二季度我國經濟明顯減速，同比增速僅為0.4%，估算GDP損失約為1.2萬億元。三、四季度是彌補損失的關鍵時期。在三大需求中，消費需求和出口需求的制約因素較多，大幅提速的困難較大。在消費方面，由于疫情反彈導致消費場景受限和消費者信心減弱，7月社會消費品零售總額同比僅增長2.7%，比6月回落了0.4個百分點，8月因基數等原因同比增速明顯提高，但環比仍為負增長。預計受疫情、消費信心不足等因素的影響，消費形勢仍面臨很大的不確定性，快速回歸正常水平還有很大困難。在出口方面，2022年以來我國出口表現一直超出預期，以美元計價的1—7月同比增速達到14.6%，貿易順差擴大61.6%。但從近期一些數據和先行指標來看，受發達經濟體經濟減速、俄烏沖突持續、美國加大“科技脫鉤”力度等因素的影響，出口增速可能出現放緩。8月以美元計價的出口同比增長7.1%，比7月增速大幅下滑10.9個百分點;采購經理指數中的出口訂單指數雖比7月有所回升，但仍處于收縮區間，也低于6月的水平。而在投資方面，在各類政策措施的支撐下，2022年以來投資增速一直保持平穩，1—8月全國固定資產投資（不含農戶）同比增速為5.8%，高于疫情前的2019年全年5.4%的增速。特別是2022年1—8月基礎設施投資（不含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業）同比增速達到8.3%，明顯高于疫情前的2019年3.8%的增速，更是發揮了極為重要的托底作用。在當前消費需求較弱和出口需求可能轉弱的背景下，發揮好投資的關鍵作用，是爭取實現全年經濟增長最好結果的重要保證。

（三）擴投資要把握好度

在充分認識投資在宏觀調控中的重要性的同時，也要看到短期內大規模投資會拉高經濟的負債水平，增加經濟的脆弱性。投資也會有風險，當前的投資未來能否取得回報具有不確定性，不能取得回報的投資將是無效投資和浪費。因此，擴大投資并非沒有界限，而是要精準把握投向和力度，量力而行，盡力而為，不搞大水漫灌，不過度透支未來，才能做到既利當前，也利長遠。

挖掘有效的投資空間

我國雖然經歷過較長時間的靠投資驅動經濟增長的發展階段，資本積累有了長足進展，但當前我國作為發展中國家又面臨結構升級和內外部環境變化，仍有較為廣闊的投資增長空間。據估算，我國人均資本存量僅為發達國家的20%～30%。要縮小與發達國家的差距，必然要求通過持續投資來提升人均資本存量。同時，我國經濟正經歷城市化、數字化、綠色低碳化等重大結構轉型，需要投資來保障轉型成功。我國還面臨人口老齡化、氣候變化、全球產業鏈重構等一系列挑戰，有效應對這些挑戰也需要以投資作為支撐。

（一）圍繞補短板推進傳統基礎設施建設

我國當前的城鎮化率約為65%。根據相關國際經驗，在城鎮化率達到70%以前仍是傳統基礎設施建設的高峰期。我國傳統基礎設施網絡雖然已基本成形，但還存在不少短板和薄弱環節，影響系統效率和服務水平，需要擴大投資盡快補短板、強弱項。要進一步提升城市群、都市圈內部和外部的交通連接性，提升綜合交通網絡效率，為暢通國內大循環奠定基礎。2020年我國城市建成區路網密度為7.07公里/平方公里，明顯低于發達國家15～30公里/平方公里的水平。目前我國各類具有市域（郊）鐵路功能定位和技術標準的線路僅僅1100公里左右，而美國2018年都市圈市域（郊）鐵路達到12722公里，我國不及其1/10。作為城鎮化重要載體的縣城基礎設施相對薄弱，加強縣城基礎設施建設還有較大空間。鄉村振興也能帶來可觀的基礎設施需求，加快農村基礎設施建設有利于縮小城鄉公共服務差距，推動實現共同富裕。要滿足人民對美好生活的向往，需盡快補齊公共衛生等社會基礎設施短板，提升民生保障水平。我國城市建設的“面子”和“里子”還不協調，“十三五”時期地下設施投資占市政公用設施建設投資的比重僅為15.7%。要加快地下綜合管廊等地下設施的建設，筑牢城市發展的“里子”。2022年夏季創氣象紀錄的高溫、干旱再次提示氣候變化的影響正在顯現，必須加強對水利、可再生能源等設施的投資，提升抗極端天氣的設施水平，增強減緩和適應氣候變化的能力。應適應消費升級的需要，加強商貿流通等消費基礎設施建設，以投資促消費。

（二）圍繞數字化推進新型基礎設施建設

疫情后數字經濟已經成為我國經濟增長的重要驅動力。2021年我國數字經濟占比達到39.8%，比疫情前的2019年提高了3.5個百分點。數字經濟同時還是國際競爭的焦點，關乎未來我國經濟發展新優勢培育和在國際經濟新格局中的地位。新型基礎設施是數字經濟發展的重要支撐，要加快推進5G、人工智能、大數據相關基礎設施建設，強化全國一體化大數據中心布局，支持“東數西算”工程建設。加強數字技術與傳統基礎設施的融合，推動傳統基礎設施的數字化、智能化改造，形成“智慧+”系列，支撐產業數字化。近期應加強充電樁等建設，配合促進電動汽車等新消費增長點的發展。加強各類創新基礎設施建設，支撐創新驅動戰略實施。

（三）圍繞強鏈、補鏈、創鏈推進產業和硬科技投資

2022年以來，美國通過啟動“印太經濟框架”、建立“芯片四方聯盟”、出臺“芯片法案”、擴大關鍵設備零部件和軟件斷供范圍等行為加大了對我國技術封鎖、圍堵以及產業鏈供應鏈“脫鉤”力度。要實現更加高效、安全的發展，就必須進一步提升產業層次和技術水平，形成更加自主可控的強大產業鏈，進一步減少“卡脖子”領域和環節。鼓勵企業加大設備投資和研發投入，鞏固在戰略性新興產業中的競爭優勢，盡力拉長產業鏈長板，防范外部對我國依賴降低的“脫鉤”風險。同時，要瞄準斷鏈制裁封鎖風險高的領域加大投資力度，盡快形成生產能力或實現產品升級換代，確保在極端情況下國民經濟的正常運轉。在強鏈、補鏈的同時，還要加大前沿核心硬科技的投入，創造能夠在全球領跑的新產業鏈，占領21世紀產業發展的制高點。

（四）圍繞滿足合理需求穩定房地產投資

受人口、去杠桿等因素的影響，我國房地產業正經歷階段性變化，疊加疫情等因素的影響，2022年以來房地產業下行趨勢明顯，投資、銷售、新開工等指標均出現負增長。1—8月全國房地產開發投資同比下降7.4%，已經連續5個月負增長，且降幅持續擴大。但從發達經濟體的經驗來看，房地產業即便過了高增長階段，仍在相當長的時期內保持著國民經濟主要產業的地位，對經濟整體運行產生重大影響。無論是從長期趨勢看，還是從現實需求看，我國房地產業也還有相當大的發展空間。下一步，要加快人口凈流入地區的保障房、租賃房建設，切實解決新市民的住房問題。進一步優化住房政策體系，支持通過房地產市場滿足剛性和改善性住房需求。加大城市適老化改革力度，增加養老設施，積極應對人口老齡化趨勢。配合人口政策調整，增加撫幼服務設施，為兒童成長創造更為健康的環境。加大城市更新力度，加快城市老化燃氣、供水、排水、供熱等管道的更新改造，提高城市整體安全性和居住品質。

做好投資的要素保障

（一）建立穩定、可預期的政策環境

建立以負面清單加規制為主體的投資管理體制，進一步落實“法無禁止即可為”的原則，明確各類資本準入的領域、條件和規則，并且要保持相對穩定，給投資者以穩定的預期，解決“能投”的問題。近期應盡快推出一批“綠燈”項目，激發投資者的信心。政策調整要依法、依規進行，要加強部門間的協調并與市場充分溝通，有充分的過渡期，盡量減少政策變動給投資者帶來的成本，解決“敢投”的問題。繼續深化“放管服”改革，提升服務效能，積極對接世界銀行新營商環境評估體系（Business Enabling Environment，BEE），打造市場化、法治化、國際化的營商環境，解決“愿投”的問題。

（二）做好投資的項目、土地、能源保障

要做好項目籌劃。圍繞“十四五”規劃目標任務和國家重大戰略，特別是102項重大工程項目，加強項目研究論證，高質量做好項目儲備工作，形成“儲備一批、開工一批、建設一批、竣工一批”的良性循環。各地進一步圍繞本地區五年規劃和各類專項規劃，梳理儲備項目，做好項目前期準備工作，并與金融機構做好信息對接。

強化項目建設用地、用能保障。加強與規劃的銜接，優化審批流程和審批方式，提高用地、用海審批效率，加快推進農村集體建設用地入市等改革落地。切實保障投資項目用能指標，加快落實國家重大項目能耗指標單列、原料用能和新增可再生能源不納入能源消費總量控制考核、能耗強度目標在“十四五”規劃期內統籌考核并留有適當彈性等新政策，所釋放的用能指標盡快分配使用。

（三）強化投資的資金來源保障

發揮好財政資金的引領、撬動和托底作用。2022年中央預算內投資資金比上年增加300億元，達到6400億元，并按照靠前發力的要求及早下撥。在2022年新發地方政府專項債券3.65萬億元的基礎上，按照國務院的部署盡快依法盤活地方2019年以來結存的5000多億元專項債限額，優先支持在建項目，年內形成更多實物工作量。要進一步優化專項債券管理規則，擴大專項債使用范圍。

用好政策性、開發性金融工具。政策性、開發性金融機構是我國基礎設施投資的重要資金提供方。央行年中調增政策性、開發性銀行信貸額度8000億元，以提高基礎設施領域的貸款投放能力，并支持國家開發銀行、中國農業發展銀行分兩批設立了6000億元以上政策性、開發性金融工具額度，并視情況可進一步擴大規模，主要用于解決投資項目缺少資本金的痛點、堵點問題。政策性、開發性金融工具主要采取股權投資、股東借款、專項債資本金過橋等方式來補充項目資本金，其占比最高可達到全部資本金的50%。政策性、開發性金融工具的運用可以進一步撬動各類社會資金投向基礎設施領域，其理論撬動比例可以達到1∶10。此外，中央財政將按政策性、開發性金融工具實際股權投資額予以適當貼息，貼息期限為2年，這有利于降低股權投資成本和回報水平要求，進一步擴大了可實施的項目范圍。要進一步完善銀政企協調聯動機制，發揮好政策性、開發性金融工具決策效率高、落地速度快的優勢，有效填補專項債發行使用完畢后的基礎設施投資資金空檔期。

規范推進政府和社會資本合作（PPP）。PPP是吸引社會資本進入基礎設施投資的重要方式，在有效防范政府隱性債務風險的前提下，加大PPP的推進力度有利于政府在自身不加杠桿的條件下擴大基礎設施投資。要進一步完善使用者付費的項目定價和調價機制，使之能夠有效反映生產成本和合理回報，增強社會投資者的信心。對無收費收益的外溢項目也要允許地方積極探索外溢收益的回收方式，防止財政支出責任過度累積。

盤活更多存量資產。據估算，目前我國基礎設施領域可盤活的存量資產總量超100萬億元，如果能利用好將會成為基礎設施投資的重要資金來源，并且不提高杠桿水平。要支持基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）加快發行上市，支持民營企業債轉股、股權交易、并購重組，將募集和收回的資金繼續投入重點領域的基礎設施建設中。

有效發揮多層次資本市場的功能。支持符合條件的主體發行企業債券，用于有收益的項目建設，債券市場也要進一步創新品種滿足市場需求。繼續鼓勵金融機構增加中長期貸款發放，特別是提高制造業中長期貸款投放比例。進一步釋放股票市場注冊制改革紅利，擴大股權性資本供給，優化融資的股債結構，完善創業資本等募資環境建設，拓寬保險、年金等長期性資金進入股權投資渠道。引導金融機構滿足正常合理的房地產開發貸款和住房按揭貸款需求，保交樓、防爛尾。同時發揮好資產管理公司和金融資產投資公司的作用，按照市場化、法治化原則積極參與房地產企業的債務風險處置，恢復房地產市場的信心，促進房地產投資盡快回穩。