鄉(xiāng)村治理積分制探索

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理;積分制;上海;河南;寧夏

鄉(xiāng)村興則國家興，時代發(fā)展賦予鄉(xiāng)村治理新的生命力與創(chuàng)造力。黨的十九大報告明確指出按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路。隨著大量治理資源下沉鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村治理的社會參與度提高，鄉(xiāng)村治理手段更趨現(xiàn)代化。2019年中共中央及國務院辦公廳在《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中倡導建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。在此背景下，現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理持續(xù)推進，各地從農(nóng)村實際出發(fā)，不斷探索鄉(xiāng)村治理新形式，一些地方通過先期試點，率先引入積分制鄉(xiāng)村治理模式。為此，2020年7月中央農(nóng)村工作領導小組和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關于在鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制有關工作的通知》，明確指出積分制符合鄉(xiāng)村社會發(fā)展實際，是推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有益探索，并要因地制宜在鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制。

經(jīng)過多年的農(nóng)村實踐探索可以發(fā)現(xiàn)，制約鄉(xiāng)村社會發(fā)展的不僅是資金資源，還有不能完全適應時代發(fā)展、社會進步的治理舉措和發(fā)展模式。盡管多年來國家各項政策已向中西部地區(qū)偏移，但東中西部發(fā)展仍存在不平衡問題。新情況、新問題的出現(xiàn)也促進了新方法、新模式的產(chǎn)生，積分制作為新鮮事物，由試點普及到走向全國，充分證明了其能夠契合鄉(xiāng)村社會整體發(fā)展的需要，助力鄉(xiāng)村治理，全面推進鄉(xiāng)村振興。本文為厘清積分制在各地探索中存在的異同點，擬采用案例分析法，對以上海、河南、寧夏為代表的東中西部實踐模式進行對比分析，提出完善積分制運行的若干建議，為日后積分制的推廣提供依據(jù)。

1實踐運作：積分制在鄉(xiāng)村治理中的三種探索

2019年以來，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部按照中央關于推廣鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新性典型經(jīng)驗的要求，連續(xù)組織遴選推介了兩批全國鄉(xiāng)村治理典型案例。截至2021年底，兩年的鄉(xiāng)村治理體系建設試點示范行動在綜合考慮地域分布、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)、民族宗教等因素條件下，已總結出一批可復制、可推廣的創(chuàng)新模式，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布數(shù)據(jù)可知，全國共115個試點縣（市、區(qū)）、兩批示范村鎮(zhèn)涵蓋199個鎮(zhèn)1992個村）、三批92個鄉(xiāng)村治理經(jīng)典案例（見圖1、2、3）。在眾多典型示范村鎮(zhèn)及優(yōu)秀案例的匯集與碰撞中萃取鄉(xiāng)村治理的精華，旨在為鄉(xiāng)村治理體系建設提供引領力量，為鄉(xiāng)村社會和諧有序發(fā)展汲取營養(yǎng)。全國各地鄉(xiāng)村治理的初始目標有所不同，由此決定了各地積分內容的初始差異。當積分對接鄉(xiāng)村治理，村民日常行為與分值掛鉤，鄉(xiāng)村治理便有章可循、有據(jù)可依、有法可守。

1.1上海市奉賢區(qū)生態(tài)村組·和美宅基：國際化大都市背景下鄉(xiāng)村創(chuàng)新之路

上海市奉賢區(qū)，在國際化大都市背景下，整體化發(fā)展進程備受關注。面對環(huán)境質量下降、人口老齡化加劇、城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大的窘境，整體的快速發(fā)展倒逼政府進行改革創(chuàng)新。上海市奉賢區(qū)以“生態(tài)村組·和美宅基”積分制轉變治理理念，以村民小組為基本治理單元，明確規(guī)定積分獎罰力度。村民之間相互監(jiān)督、相互促進，一戶不達標，整村小組受牽連，將村民利益相鏈接，使村民集體榮辱感、責任感大幅增強。成立自治管理小組，設置獎勵階梯，突出村民小組長的作用。堅持黨建引領，黨員帶頭，各職能部門深入村組，實地指導，推動工作落地。把“生態(tài)村組·和美宅基”創(chuàng)建納入奉賢云治理平臺和“一網(wǎng)統(tǒng)管”城運平臺，進行月、季度自評審核，建立全覆蓋動態(tài)監(jiān)測機制。上海市奉賢區(qū)借助“生態(tài)村組·和美宅基”積分制度模式，把創(chuàng)建難題轉化為熱點議題，由自上而下面上鋪開轉為自下而上點上突破，縮小治理范圍，壓縮治理難度，使大都市鄉(xiāng)村振興發(fā)展有跡可循、有規(guī)可遵。

1.2河南軹城鎮(zhèn)“道德積分儲蓄站”：政商共建共商共享的和諧之路

河南軹城鎮(zhèn)針對當前農(nóng)村社會存在的有關職業(yè)道德、家庭美德、社會公德、網(wǎng)絡道德等責任意識淡化、缺失的狀況，實施道德積分管理，制定《軹城鎮(zhèn)“道德積分儲蓄站”實施方案》。積分內容包括“孝、善、信、勤、美”六個方面，各村委主任為積分儲蓄“行長”，以戶為單位，采取個人自薦、群眾推薦、組織推薦等途徑，對積分評議結果按月、季、年等層次進行公示。區(qū)分積分檔次，建構善行義舉榜、道德星級榜、道德紅黑榜等。延伸積分效用，將積分兌換為禮品券、貸款信用額度、商家優(yōu)惠額度等。以道德積分儲蓄站為抓手，對群眾進行正面疏導教育，激發(fā)村民內驅力，樹立共同價值標準去凝聚人心達成社會共識。道德積分儲蓄站將作為一種能源補給，以“德”易“物”，用有形的物質載體傳播時代價值觀念，有利于提高農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性，有利于形成農(nóng)村基層治理的有力抓手。

1.3寧夏涇源縣“5223”模式：以小積分凝聚大合力的精神塑造之路

寧夏涇源縣在社會轉型時期，鄉(xiāng)村價值呈現(xiàn)多元化，村民主體感缺失，鄉(xiāng)村共同體面臨解體，鄉(xiāng)村治理困難重重。寧夏涇源縣圍繞鄉(xiāng)村振興的總要求，以脫貧攻堅、遵紀守法、移風易俗、環(huán)境衛(wèi)生等與村民生產(chǎn)生活相關問題為基點，設置加減分項。將“愛心超市”和“積分卡”兩項載體結合，其中積分卡為兌換依據(jù)，由村兩委統(tǒng)一制定，建立村民積分登記冊愛心超市作為積分兌換的承擔者，采用“一捐四補”方式保證兌換物品的穩(wěn)定供給。成立“兩支隊伍”，評議小組由村民自治組織人員構成，監(jiān)督管理小組成員由村黨支部、村委會和村監(jiān)會推薦產(chǎn)生。最終實現(xiàn)“三個效果”（增強基層黨組織凝聚力和號召力、強化基層綜合治理能力、激發(fā)村民自驅力）。目前來看，“積分卡”制度已拓展至各行政村，“5223”模式也使社會治理范圍得到不同程度延伸，且形成了群眾參與度高、運行效果好的新模式，走出了一條重塑鄉(xiāng)村治理、提升鄉(xiāng)風文明的新路子。

2積分制探索的實踐對比

上海奉賢區(qū)、河南軹城鎮(zhèn)、寧夏涇源縣等地的積分制探索為我國創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式提供了經(jīng)驗素材。近年來，積分實現(xiàn)途徑不一，搭建載體多樣，在“摸著石頭過河”中各地區(qū)的先期試驗表明積分治理模式是可行、有利的，無論哪種模式均是當?shù)厣鐣嵺`以及勞動人民智慧的結晶。在多維比較的基礎上依據(jù)上文參考文獻（5、6、7）部分內容，建立表格（見表1），筆者發(fā)現(xiàn)盡管各村經(jīng)濟發(fā)展、地緣地域有所差別，但每種積分制實踐形式，都是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略基礎之上，結合村鎮(zhèn)、地域發(fā)展特點制定適合區(qū)域發(fā)展的路徑。

2.1共同點分析

上述案例在實踐背景、作用力量和推動方式方面存在明顯共性，具體表現(xiàn)在以下方面。

2.1.1實踐背景方面：鄉(xiāng)村振興是基礎，各地區(qū)村莊出謀劃策、因地制宜新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下，不論是東部發(fā)達的上海市、中部發(fā)展的河南省還是西部轉型中的寧夏自治區(qū)，均須對現(xiàn)實問題進行梳理完善。上海市奉賢區(qū)推行“生態(tài)村組·和美宅基”制，目標是創(chuàng)建一個更加美麗、和諧的人居環(huán)境，夯實鄉(xiāng)村治理的根基。河南軹城鎮(zhèn)實施道德積分管理，提升村民道德素質，形成良好的村風民風，積聚正能量，引領新風尚，寧夏涇源縣引入文明實踐積分制，以外在物質積累去影響村民內在價值觀，從而實現(xiàn)公共精神的培育，以此凝聚民心，激發(fā)鄉(xiāng)村治理的內生動力。

2.1.2作用力量方面：黨的領導是關鍵，各職能部門協(xié)同作用、上下聯(lián)動黨是各項事業(yè)的領導核心，上海市奉賢區(qū)發(fā)揮村組內黨員引領作用，通過黨員干部帶頭，各職能部門進村人戶，推動工作落到基層。河南省軹城鎮(zhèn)將黨的領導貫穿“道德銀行”建設全過程，發(fā)揮支部帶頭作用，推動其成為黨組織服務群眾的有效載體。寧夏涇源縣從基層組織與群眾之間的信任和了解出發(fā)，利用激勵手段，將積分與黨員干部和家庭相聯(lián)系，充分發(fā)揮黨員干部先鋒作用，輔之以村民自治為基礎、村規(guī)民約為依據(jù)、各種量化指標為支撐、社會各界組織協(xié)同發(fā)展為運行手段，不斷增強基層社會治理能力。

2.1.3推動方式方面：村民小組是重點，各治理單元監(jiān)督有序、彼此促進在小的治理單元，互相之間更能夠達到訴求的一致，更易推動各項政策的落實。上海市奉賢區(qū)聚焦村民小組治理單元，倡導村民相互監(jiān)督、相互促進，一戶不達標整村受牽連，實現(xiàn)組內村民自我管理。河南濟源軹城鎮(zhèn)把戶作為治理單位，建立積分臺賬，在小組內收集匯總，村莊內部進行評定，村民小組承擔匯總上報職責，最終以戶的形式在該地區(qū)“道德積分儲蓄站”辦理開戶手續(xù)。寧夏涇源縣以戶為單位，在對居民籍貫區(qū)分的基礎上，進行積分內容的制定與完善，引導村民進行自我管理、自我服務。

2.2差異分析

盡管積分制實踐形式具備一些共同點，但在具體應用中還應考慮鄉(xiāng)村實際及存在差異。

2.2.1依托載體方面東部鄉(xiāng)村建設規(guī)范化，中西部側重鄉(xiāng)風文明塑造東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間、鄉(xiāng)村與城市之間發(fā)展的不平衡不充分，成為了中西部鄉(xiāng)村人民過上“美好生活”的最主要的障礙。東部地區(qū)接觸外界、吸納、包容、創(chuàng)新機會多，在鄉(xiāng)村振興過程中較為注重鄉(xiāng)村建設的規(guī)范化、標準化。中西部地區(qū)相對閉塞，思想文化較為落后，在鄉(xiāng)村治理中更關注村民整體素質的提高及鄉(xiāng)風文明的塑造。上海市奉賢區(qū)以“生態(tài)村組·和美宅基”建設作為行動基點，通過生態(tài)環(huán)境治理、村組風貌改善促進奉賢區(qū)發(fā)展與上海整體進程相一致，使上海經(jīng)濟發(fā)展中心的位置更加牢固、現(xiàn)代化進程更加協(xié)調、更具有生機活力。河南省濟源市以“道德積分儲蓄銀行”為主導，讓公正、誠信、孝順、善良的社會價值觀飄揚在鄉(xiāng)村社會，使村民由被動接受向主動吸收、積極改善轉變，塑造良好鄉(xiāng)風文明，打造鄉(xiāng)村治理的典范。寧夏涇源縣利用“積分卡”和“愛心超市”，為積分兌換搭建平臺。積分是兌換依據(jù)，愛心超市則是兌換保障，堅持公益性和市場化并行的原則。

2.2.2治理機制方面東部強化政治引領，中西部偏物質鼓勵與精神培育相結合東部地區(qū)思想解放，村民文化素質相對較高，民主參與性強，政治或政策引導效果明顯。中西部地區(qū)由于受地理位置限制，信息存在滯后問題，參與治理相對被動。上海市奉賢區(qū)，開展“雙聯(lián)雙進”和“委局連街鎮(zhèn)、干部連村民”活動，轉變村民行動方式，開發(fā)創(chuàng)建智慧化、現(xiàn)代化的治理平臺（如：“奉賢云和一網(wǎng)通”）。河南軹城鎮(zhèn)實施積分動態(tài)化管理，道德積分達到標準即可享受貸款和商家優(yōu)惠，若明年未達標準就無法享受優(yōu)惠，以此激勵群眾持續(xù)不斷做好事，促進崇德向善的良好村風形成。寧夏涇源縣積分細則旨在培育村民參與鄉(xiāng)村治理的公共精神，開始村民接受，歸結于細則的強制性和積分卡背后的物質誘導，隨著時間推移，積分行為約束成為一種良好的日常習慣，村民的價值取向趨于統(tǒng)一。

2.2.3經(jīng)濟基礎方面：東部經(jīng)濟多元化，中西部較貧瘠、薄弱、單一化東部優(yōu)越的地理區(qū)位條件造就了寬松、自由的經(jīng)濟環(huán)境，而中西部地區(qū)更多的是依賴土地、勞動力促進自身的發(fā)展，營商環(huán)境較差，資金融通不甚明朗。眾所周知，上海為東部沿海發(fā)達區(qū)域，其發(fā)展資金、人才以及政策都處于優(yōu)勢。所以在積分制實施過程中，更加關注城市整體現(xiàn)代化發(fā)展的需要及協(xié)調，故采用“生態(tài)村組·和美宅基”模式。而河南和寧夏屬于中西部地區(qū)，局部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受限，物質基礎薄弱，難以實現(xiàn)財務資金自由化，因此在積分制推行過程中，環(huán)境衛(wèi)生、鄰里關系、村民政治參與等成為重點關注對象，更加強調村民基本生存發(fā)展需要的滿足，從而鼓勵村民主動參與，達到外化于心內化于行的效果。

3積分制實施過程中存在的問題

一種制度能否長久適應社會發(fā)展，取決于其生命力、適應力、發(fā)展力。盡管近年來積分制的推廣與應用使一些地區(qū)獲益，但居安思危，潛在問題不容忽視。

3.1積分制是持續(xù)聯(lián)動機制，而非“運動式”或“一陣風”

打造治理有效、和諧文明的新農(nóng)村是實現(xiàn)群眾安居樂業(yè)的重要前提。當前，各地的積分制探索實踐模式充滿新意，但如何使積分制保持生機活力，而非曇花一現(xiàn)，值得思考。如“愛心超市”，當面對集體經(jīng)濟困難所持款項低于運營成本時，則無法保證持續(xù)性積分兌換，出現(xiàn)信用危機，政策模式難以為繼，此時應如何保證支持資金的常態(tài)化運營？除此之外，當在全國范圍提倡積分制，又應如何保持初衷而不被淪為相互比拼政績的工具？不可否認積分制所帶來的成效不可忽視，無論從東部沿海地區(qū)、中部崛起地區(qū)還是西部貧困欠發(fā)達區(qū)域，都表明了要想實現(xiàn)積分制效果，不僅僅是一時的運動、一陣風似的改革，還需扎根社會發(fā)展，與當?shù)孛媾R問題相協(xié)調，對癥下藥、實時監(jiān)測、適時調整，在不斷摸索中形成持久發(fā)展的聯(lián)動機制。

3.2積分制是效用最大化，而非在未來發(fā)展中邊際效益遞減

鄉(xiāng)村振興是造血式振興，而非輸血式振興。類似脫貧攻堅行動，雖然當前脫貧任務已宣告完成，但還存在一些缺陷與不足，返貧問題依然存在。絕對脫貧無法保證，貧困地區(qū)對外界的依賴較為嚴重，我國存在扶貧資源投入呈現(xiàn)邊際效益遞減、過度關注少數(shù)重貧困地區(qū)忽視其他需要幫扶的地區(qū)、政策實施與農(nóng)民需求相悖等問題，影響減貧效果和質量。積分制運行中對于已有成效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊，能否繼續(xù)實施量化積分實現(xiàn)治理目的，而非在量化的指標體系上會產(chǎn)生越來越小的激勵與約束作用，值得各地重視。因此，無論是脫貧攻堅中的助貧幫扶，還是鄉(xiāng)村振興中的實踐創(chuàng)新，都有待于進一步實現(xiàn)精準高效匹配。

3.3積分制是堅持最初軌道，而非廣泛開展下各地流于形式

從“道德積分儲蓄站”到“愛心超市”再到“三色存折”，從“股份分紅+善治積分”到“積分制+”，這些治理模式的探索，無不顯示著社會治理的多樣化與靈活性。在這種情形下，一些地區(qū)很可能會跟隨潮流，不考慮地區(qū)發(fā)展情況而運用積分制。從目前全國看，普遍實行積分制的地區(qū)還是少數(shù)，積分治理整體還處于探索中，只是小范圍試行，尚未大范圍鋪開。以河南省為例，除了濟源軹城鎮(zhèn)以及鄭州市區(qū)周邊，其他地方都尚未接觸這一新鮮事物。如果全國都推廣積分制，可能使積分制流于形式，偏離其最初鄉(xiāng)村治理的軌道。

3.4積分制要包羅萬象，而非不計成本，毫無目的應用實踐

積分制模式運行，不是一層不變，而是要求真務實，充分考慮自身物質基礎和資源稟賦，根據(jù)鄉(xiāng)村社會現(xiàn)存問題，有針對性的進行分值設計，及時調整改變。上海奉賢區(qū)，相對優(yōu)勢明顯，人財物相對富足，易推進積分制模式。河南軹城鎮(zhèn)全鎮(zhèn)擁有工業(yè)企業(yè)163家，雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎是其優(yōu)勢所在，政府對人才的支持吸引是保障，包括對鎮(zhèn)上的歸鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者進行走訪和座談、聽取歸鄉(xiāng)人對鄉(xiāng)村振興建設的建議和意見等。寧夏涇源縣，位于青山腳下，風景優(yōu)美，在改變貧困狀況后及時更新積分制度，挖掘村民現(xiàn)實需要，特別是運用荒山造林，鼓勵村民參與打造高標準林地，推進綠水青山向金山銀山轉變。鄉(xiāng)村振興在整體推動上還有一定差距，一些相對落后的鎮(zhèn)村往往是融合發(fā)展滯后的區(qū)域。對于沒有任何優(yōu)勢的村莊能否采用？是否能夠突破限制實現(xiàn)重生？這是未來及今后一段時間內需要重點思考的問題。

4對策與建議

積分制治理模式是新時代鄉(xiāng)村發(fā)展中的新對策，不僅有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，更能夠促進時代發(fā)展、社會進步。

4.1積分制的運用要堅持以人為本，促進治理思維的更新化

人民群眾是鄉(xiāng)村社會發(fā)展的中堅力量，鄉(xiāng)村發(fā)展歸根究底是實現(xiàn)人的全面發(fā)展。因此應充分挖掘村民需要、考慮村民切身利益，使制度為人民服務。每個村莊的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會基本情況不同，所面臨的矛盾問題也不同。實施積分制管理應不斷更新體系、方法與手段，勿形成固定思維，因地制宜，綜合考慮各村的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，先進行小范圍試點，逐步大范圍推廣。

4.2積分制的運用要堅持黨領導，保證過程的透明化

堅定黨的主體地位，基層黨組織應主動請纓，自覺參與，各級部門應對積分內容、指標設計、效果評估、實踐推廣各環(huán)節(jié)做好監(jiān)督檢查，讓積分制承載黨的主張、執(zhí)行黨的決定，保障積分制沿著黨和國家的大政方針推進。積分實施透明化、公平化，積分制運行管理過程按規(guī)則、條例執(zhí)行，公示制度以及反饋收集意見要及時，保證村民權益的實現(xiàn)。

4.3積分制的運用要堅持社會協(xié)同治理，實現(xiàn)資源信息的共享化

鄉(xiāng)村治理之所以強調共治，是因為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理單一方式難以實現(xiàn)當前鄉(xiāng)村社會發(fā)展需要。社會治理強調調和，而非支配，因此需不同社會群體之間的相互契合、持續(xù)互動。當今社會各界組織之間由于所屬單位、代表利益和承擔的責任等存在差異，若不尋求溝通、協(xié)商、合作，就難以達成共識。眾人拾柴火焰高，單一群體所掌握的資源和信息、享有的權利是有限的，借助外界力量能夠讓普通大眾更易接受和執(zhí)行，同時治理共同體的資源整合將使得優(yōu)質資源得以有效配置，比較優(yōu)勢有效發(fā)揮，積分模式推廣也更加便捷有利。

4.4積分制的運用要堅持運行機制可持續(xù)，嚴防實現(xiàn)形式的運動化

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不是一蹴而就，而是一項需要共同構筑、長期持續(xù)發(fā)展的政策。積分制治理模式不是一項剛性的政策即強制所有地區(qū)都要嚴格執(zhí)行，而是各地區(qū)依據(jù)發(fā)展需要、當前問題進行深入考究而做出的決策。積分制治理模式不是單純的量化其過程目標即一切都作為評判指標扭曲其政策目標，而是在定性分析的基礎上進行合理評判、多方?jīng)Q策的正確選擇。一味圖新鮮，只關注當下效果、單純看中其新鮮性以積分制為手段獲取政策、資金等支持的地區(qū)注定不會取得成效。現(xiàn)階段各地應積極貫徹落實積分制，主動發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，賦予積分制靈活性與實用性，形成可持續(xù)的運行機制。