基于業財融合的公立醫院項目庫建設探索

戴美容 江蘇省人民醫院

引言

項目支出是部門預算的重要組成部分，項目庫是落實公立醫院戰略規劃、優化醫院項目資源配置效率和使用效益的基礎。從衛生主管部門到醫院都十分關注項目庫的建設，都在積極探索項目庫與預算管理的融合。2020年國家衛健委會同國家中醫藥局聯合印發了《公立醫院全面預算管理制度實施辦法》提出通過項目庫管理跨年度項目。2021年國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》提出預算支出要全部以項目形式納入項目庫，為公立醫院項目庫建設提供了政策支持。

公立醫院預算管理是“績效國考”“全面預算績效管理”“現代醫院”“高質量發展”等相關發展體系中至關重要的一環。目前一些公立醫院在預算編制時仍以財務思維為基礎，導致業務和預算脫節，項目管理存在管理粗放、效率低下等問題，造成資源配置效率和使用效益不高。所以公立醫院加快建立科學、規范、高效的項目庫既是國家政策的客觀要求，也是預算管理升級和高質量發展的內在需求。

一、公立醫院項目庫建設的意義

項目庫是預算管理的載體，同時也是預算績效管理的重要抓手，為實現公立醫院預算編制科學性、經濟運行管理精細化、預算績效管理效能提升提供了重要支撐。在當前醫院收支矛盾突出的背景下，加強項目庫管理，把有限的資金用到刀刃上、發揮出更大效益來顯得尤為重要。

（一）提高公立醫院預算編制科學有效性

做好項目庫建設，對于強化“零基預算”理念、改進預算編制模式、增強預算安排的前瞻性和可持續性都具有重要作用。項目庫建設有效提高了預算編制的科學性，一方面所有項目入庫都必須開展立項論證與績效評估，避免了為獲取資金而突擊申報，減少了預算編制的隨意性。另一方面項目庫申報部門、歸口管理部門和決策機構各司其責，協同推進，保證了預算編制工作的效率和質量。

（二）助力公立醫院經濟運行管理精細化

項目預算作為醫院預算管理的重要基礎條件，是規劃和控制醫院未來運營活動的重要手段，是強化醫院運營管理的重要工具。加強項目庫建設，一是推動醫院建立“先定項目再定預算”的管理理念，推動項目儲備，督促部門提前規劃，為“先有干事方案再研究安排資金”提供基礎，提高資金配置科學性和使用效率效益。二是醫院以項目為核心，將預算責任細分，搭建業務和財務溝通的橋梁，實行“先入庫、后安排”的項目管理機制，倒逼業務部門轉變思維。因此項目庫建設是醫院運營管理精細化的重要抓手。

（三）推動公立醫院預算績效管理提質增效

加強項目庫建設，推動預算與績效一體化，促進公立醫院預算管理水平的提升，推進業務與財務的深度融合，形成協調發展、整體提升的高質量發展格局。項目庫利用信息系統實時記錄和動態反映項目全生命周期的預算管理信息，用數據說話，用事實佐證，充分評價和管理資金效果，是衡量醫院高質量發展的重要工具。項目庫結合預算管理，完善事前、事中、事后的績效閉環管理系統，進一步推動公立醫院預算績效管理工作效能提升。

二、公立醫院項目庫建設的基本內容

（一）建設目標

本文提出從業財融合理念出發，基于公立醫院醫教研防等各項業務，抓住資金管理主線，關注預算績效全流程，建立符合部門預算管理一體化規范、符合公立醫院項目特征的全生命周期項目庫。通過不斷完善科學、規范、高效的項目庫運行管理機制，推動全面預算管理和預算績效評價的深度融合，最終促進公立醫院高質量發展，實現公立醫院長期戰略發展目標。

（二）總體思路

公立醫院要圍繞自身“十四五”規劃，從近期、中期、遠期三個維度加強項目庫建設，借鑒3年財政規劃的思路，構建科學合理、層級明確的項目庫體系。在此基礎上建立以績效為核心的預算管理全過程，實行逐年滾動項目管理，將項目管理與績效管理全過程充分結合起來，實現預算和績效管理一體化，逐步推動醫院高質量、內涵式、可持續發展。

（三）基本原則

（1）堅持全面推進、突出重點。項目庫建設既要全面推進，覆蓋醫院各類資金，又要突出重點，聚焦符合醫院發展戰略的項目。對項目進行充分論證和審核后，根據項目輕重緩急、預期效益等因素，統籌考慮醫院經濟運營情況綜合評價，進行項目優先排序，保證重點項目，確保有限資金發揮最大效益。

（2）堅持分類管理、動態更新。由于公立醫院資金來源廣、業務性質特殊、項目種類多，對項目進行分級分類管理尤為重要。按照資金來源、存續期限、項目類型或等對預算項目進行分類管理，明確歸口管理部門，實時更新項目信息，使項目庫管理更加精細化、科學化。

（3）堅持績效評價、全流程管理。每一個項目的申報、評審、入庫、執行、完成整個生命周期都應在項目庫管理系統中留下完整的動態記錄，實現項目全流程管理。在此基礎上融入預算績效管理理念，通過對預算項目的全過程績效管理，實行預算和績效“雙監控”。

（四）管理流程

項目庫是項目全生命周期管理的載體，項目申報、入庫、實施、結束和終止等階段都應在預算項目庫中統一管理（見圖1）。

圖1 項目全生命周期管理

預算項目庫主要包含以下管理流程：①項目申報管理：常態化申報、跨年度滾動管理；②項目入庫管理：明確項目入庫規則，規范項目信息的填報，強化項目評審論證，完善逐級審核機制，為儲備好、儲備夠預算項目提供支撐；③預算編制管理：納入預算編制的項目必須從項目庫中挑選，加強預算項目總額和分年度預算銜接，細化預算科目編制，完善預算編制審批程序等；④項目實施管理：包括預算批復、調整調劑和執行過程中的項目管理措施，如追蹤項目全流程的信息變化和動態調整，落實新增項目和細化安排均從項目庫源頭啟動，運用信息化手段強化預算項目監管等；⑤項目完成管理：按計劃完成、不再實施的項目標記“終止”，跨年度和經常性項目完成標記“結束”；⑥逐年滾動管理：經常性、跨年度和當年未安排預算但仍然符合條件的項目，自動滾入下一年度儲備和安排；⑦預算績效管理：將績效目標與項目管理、預算管理各環節有效銜接。入庫項目必須申報績效目標、開展事前績效評估、實施績效評價等。

三、公立醫院項目庫建設的重點環節

在醫院項目庫建設過程中，將項目庫融入預算管理系統，項目庫不再局限于財政項目，醫院可根據自身管理需要將其他資金項目納入項目庫管理。項目庫管理主要是框架，關鍵在于重點環節的實施。公立醫院應全面梳理現有項目，規范項目分類，實施全生命周期管理，抓住關鍵環節，分段施治，形成項目庫績效管理閉環。

（一）項目分級分類管理

公立醫院項目庫建設首先應該建立科學合理的項目分類體系。醫院可從資金來源、項目屬性、管理層級等多個角度對項目庫的體系結構進行多維度設置，統籌整合同類項目，規范管理同質項目，以實現項目的分類滾動管理，分階段、分層次落實醫院戰略發展目標。

公立醫院項目按照不同屬性有不同分類，如按照資金來源可以分為財政項目、科研項目、教學項目、自籌項目等；按照存續時間可以分為經常性項目、一次性項目和跨年度項目；按照業務特點，可以分為人才培養類、重點學科建設類、設備購置類、基建和出新改造類、公共衛生事件防控類項目等；按照項目層級，可分為一、二、三級項目。項目分類管理有利于對全部預算支出進行項目標準化管理，資金跟著項目走，而且有利于清晰反映預算資金的用途。

（二）項目庫全生命周期管理

根據實施階段的不同，公立醫院預算項目庫可以分為項目申報庫、項目儲備庫、項目執行庫、項目完成庫。

（1）項目申報階段。醫院項目執行部門根據自身規劃和相關政策文件的要求，在項目庫管理系統中申請項目，歸口管理部門依據醫院戰略規劃，結合業務活動開展的實際情況，按照預算項目庫管理辦法的相關要求確定項目排序。

（2）項目入庫階段。醫院應推動預算項目常態化儲備，嚴格項目評審入庫，防止項目安排的隨意性。要完善項目入庫評審機制，強化項目立項論證。依據不足、可行性研究論證不夠充分，是當前項目立項及預算編制較為突出的問題。因此要嚴格項目庫入庫遴選環節的管理，對項目支出進行綜合評審論證，關注績效目標的審核，實現項目優先級次排序，加強項目合理性、必要性的把控，防止出現預算編制與項目本身、與醫院發展戰略相脫節。

（3）項目執行階段。在編制下年度預算時，醫院決策層根據戰略規劃，結合項目輕重緩急，從入庫項目中擇優選擇項目列入下年度財務預算，項目從儲備庫轉入執行庫。歸口管理部門應加強對項目執行過程的監督和檢查。由于宏觀形勢變化、國家戰略調整等原因，項目在實施過程中可能發生變化或出現調整，項目庫項目也需要根據新的形勢、新的要求和新的情況進行修改、完善與更新。

（4）項目完成階段。項目結束或終止后，醫院應及時清理項目庫中的項目，盤活結余資金，使項目庫真正實現滾動管理。清理項目時，要注意分類處理，不能一刀切。執行結束和3年以上未獲得預算安排的項目應予剔除，從而形成覆蓋項目全生命周期的管理機制。

（三）預算績效管理和項目庫的深度融合

醫院把績效理念和方法融入項目管理全過程，實現預算與績效管理一體化運行。結合全面預算管理系統，醫院應完善事前、事中、事后的項目和績效閉環管理機制，推行項目庫管理作為預算資金安排儲備，同時建立項目立項總額與年度財務預算安排密切關聯，項目預算申報歸集納入信息化管理。醫院實施預算績效動態監控，每月向預算主管部門及院領導反饋重大項目資金使用進度和績效目標完成情況。提高全過程預算績效管理閉環運行質量和項目實施效果。

四、公立醫院項目庫建設的保障措施

公立醫院項目庫建設作為一項系統工程要順利實施、持續深化，需要在組織結構、制度設計、人員配置、信息支持上給予保障。

（一）組織保障

公立醫院項目庫建設的成功離不開科學的組織架構。醫院應當建立健全項目庫管理組織機構，建立由決策、歸口管理以及項目執行組成的三級組織體系，確保項目管理責任能夠分解落實。只有清晰、明確地界定組織體系、崗位職責，才能保障公立醫院項目庫工作規范、有序、高效地進行。

（二）制度保障

完善的制度體系是醫院項目庫建設的基礎和保障。只有將項目庫管理工作制度化，清晰、明確地界定項目庫工作的目標、流程、組織體系等內容，才能保障項目庫工作有序、高效。醫院在上級政策和文件的指導下，總結自身預算項目的管理經驗，出臺醫院項目庫管理辦法，規范項目評審、項目入庫、項目績效評價等環節，提高項目庫管理的規范性、專業性和有效性。

（三）信息保障

項目庫預算的精細化管理需要有效的項目庫管理信息系統支撐。醫院通過開發項目庫信息管理系統，加強對項目預算數據的分析和使用，精準謀劃重大項目，拉動公立醫院高質量發展新引擎。另外，公立醫院需要建立信息溝通平臺，通過對戰略目標分解、預算編制、績效評價等關鍵環節的重點把控，實現數據互通和共享。

（四）人員保障

公立醫院應該選拔理解力強、管理素養好、工作態度積極的青年骨干，組成醫院項目庫突擊隊，負責項目申報、績效目標和預算編制等工作。通過大力宣傳和集中培訓等多種方式結合，使項目庫管理從由上到下的要求和命令逐步轉變為由下至上的需求和行動，使項目執行部門和歸口管理部門真正意識到項目庫在預算管理中的重要作用。

結語

加強公立醫院項目庫的建設和管理，可以有效解決醫院預算編制和發展規劃相脫節的問題，將有限的資金用在重點項目上，充分發揮預算的使用績效。當然，項目庫的真正落實，離不開醫院領導對預算工作的重視，尤其是“一把手”的支持。公立醫院長遠發展戰略的實施需要不斷加強項目庫管理水平，通過采取自上而下樹立全局理念，構建科學的項目庫組織架構、完善的項目庫管理制度和預算績效體系、加快推進醫院項目庫信息系統的建設等，才能充分發揮項目庫建設在醫院預算管理中的作用，最大程度地提高資金利用率，為醫院向內涵式、精細化、高質量發展模式的轉化奠定堅實基礎。