鄉村振興戰略下農村水環境污染多元共治路徑研究

范倉海，湯冠松

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

隨著中國經濟的快速發展，環境問題日益凸顯。黨的十九大以來，國家高度重視生態文明建設，2018年中共中央、國務院發布《關于實施鄉村振興戰略的意見》，強調要加強農村突出環境問題綜合治理，加強農業面源污染防治，開展農業綠色發展行動，加強農村水環境治理和農村飲用水水源保護，實施農村生態清潔小流域建設［1］。所謂水環境，《環境科學大辭典》中將其界定為“地球上分布的各種水體以及與其密切相連的諸環境要素如河床、海岸、植被、土壤等”，主要由地表水環境和地下水環境兩部分組成。加強農村水環境污染防治，開展農村人居環境整治行動，將有力推動農村良好生態環境建設，對落實鄉村振興戰略的實施，實現人與自然和諧具有重要意義。目前，政府單一主體承包了農村水環境污染治理的責任和工作，這不僅給政府帶來了沉重的治理負擔，也無法達到有效治理的良好預期。因此，本研究在對農村水環境污染治理困境進行剖析的基礎上，提出構建農村水環境污染治理的政府-市場-社會多元共治模式，以期為農村水環境的改善提供新的思路，加快農村生態文明建設步伐。

1 中國農村水環境污染現狀

1.1 污染程度嚴重

隨著農村經濟社會的發展，大量的生活垃圾、農藥殘留、養殖畜禽排泄以及工業廢棄物的排放等導致農村水環境污染嚴重。據2020年公布的《第二次全國污染源普查公報》［2］顯示，農業源水污染排放物中化學需氧量（COD）含量占全國水污染排放物的49.8%，總磷（TP）含量超過工業源占全國水污染排放物的67.2%（表1）。在63.95萬個生活源普查對象中，農村生活源水污染排放物中COD和動植物油量均超過城鎮，分別占生活源水污染物排放總量的50.8%和63.9%（表2）。環境保護部在2013年2月的官方文件中首次表明中國存在“癌癥村”，而未經處理的污水水源是造成疾病的主要原因之一［3］。農村水污染已經對農村生態環境造成嚴重的破壞，直接危害著公眾的身體健康。

表1 農業源和工業源中水污染排放物總量統計（單位：萬t）

表2 生活源水污染排放物情況統計 （單位：萬t）

根據國家統計局發布的2016—2020年全國農業用水、工業用水、生活用水和生態用水量的相關數據（表3）可以看出，歷年來農業用水量最多，2020年農業用水量高達3 612.4億m3，占全國總用水量的62.1%。農田灌溉用水量大，造成了農村地區的面源污染嚴重，同時由于城鎮化進程的加快，需水量大、污染程度高的企業逐漸從一線地區遷移到二線、三線地區，將污染物從城市轉移到農村，造成了農村地區面源和點源的雙重污染。

表3 2016—2020年全國用水量情況統計（單位：億m3）

1.2 污染源繁雜

1.2.1 種植業污染農村是糧食作物的生產基地，農作物生產過程中除需要大量的灌溉用水外，還需要大量化肥、農藥和塑料薄膜等物料投入。全國污染源普查結果顯示，種植業水污染排放物中氮含量占農業源水污染總氮量的50.9%，氮含量高會導致水體的富營養化，嚴重污染農村水環境。根據國家統計局2016—2019年的數據顯示（表4），農用化肥施用折純量每年投入高達5 000萬t。2019年中國農業每公頃土地化肥使用量是全球的2.9倍（表5）；歷年來中國農藥和農用塑料薄膜使用量也數目龐大，2019年中國農業每公頃農藥使用量是全球的4.9倍，超出美國、英國等發達國家3倍多（表5）。而大量塑料薄膜由于無法降解常年堆積在農田里，破壞了土地生態。同時由于中國農業生產技術水平還有待提高，大量的化肥和農藥未能有效利用而污染著地表水和地下水。據統計，水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率僅為40.2%，農藥利用率僅為40.6%。

表4 2016—2019年農業化肥、農藥和塑料薄膜使用量情況統計 （單位：萬t）

表5 2019年多國化肥、農藥使用量情況統計（單位：kg∕hm2）

1.2.2 畜禽養殖業污染為更好地滿足市場需求，農村畜禽養殖業的規模和養殖數量不斷擴大。據測算，飼養一只雞、一頭豬、一頭牛每年所排放的糞尿、污水和臭氣的污染負荷，其人口當量分別是0.5～0.7人、10～13人、30～40人［4］。據統計，2020年底豬的飼養量為4.07億頭，全國豬的排泄量就相當于8.14億人口糞便排泄量，其污染負荷相當于53.91億人口。《第二次全國污染源普查公報》中畜禽養殖業污染排放物中COD和TP含量分別占農村水污染排放物總量的57.0%和38.0%。目前，農村畜禽養殖業逐步走向集約化管理和生產，但是由于管理人員環保意識不足，污染處理設施簡陋，農村沼氣池建設滯后以及畜禽養殖場選址不合理等，造成了一方面畜禽糞尿得不到適當處理，無法有效還田利用、增強土壤肥力，造成資源的浪費；另一方面大量畜禽排泄物未經處理直接排入河流中，引起水體富營養化、水體發臭以及滋生細菌和寄生蟲，導致農村水環境惡化，也給人們的身體健康帶來隱患。

1.2.3 水產養殖業污染農村水產養殖廠大多靠近水系比較集中的河湖周圍，同時為了保證水產品質量，養殖廠需要定期投入大量的喂養飼料以及注入和排放大量水源。水產養殖飼料中含有的氮、磷等元素，魚類的吸收率分別只有9.1%和17.4%，未被吸收的飼料以及魚類等養殖物的排泄物全部存留在水體中，造成水功能退化。此外，水產養殖中投放的大量化學藥物和抗生素等殘留物會污染水域，影響水域中生物的棲息和繁衍，造成水環境中生物多樣性減少，破環生態鏈［5］。

1.2.4 農村生活污染農村生活污染主要來源包括人們在飲食、洗滌、烹飪、清潔衛生等過程中產生的生活污水和人們在日常生活中產生的固體廢棄物垃圾（包括有機垃圾、可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾）［6］。雖然農村也設有污水處理設備，但集中式污水處理量遠不如城鎮。《第二次全國污染源普查公報》中城鎮集中污水處理量為595.75億m3，而農村的僅為10.26億m3，其中農村生活污水的集中處理量更是遠低于城鎮。農村生活污水的處理方式主要是通過化糞池處理、直接滲入土壤或流入溝渠河道［7］，這些未經處理的生活污水中含有大量污染水體的動植物油、氨氮、磷等污染元素，造成農村水環境污染。同時隨著人們生活水平和購買力的提高，農村固體廢棄物垃圾也不斷增多，而農村缺少大型集中的垃圾堆放和處理場所，并且人們垃圾分類意識不高，從而導致大量生活垃圾被隨意丟棄和堆放，長時間得不到有效處理。這些生活垃圾不僅會污染地表水，還會滲透到土壤里污染土地和地下水，其中有害垃圾中的有毒物質也深深危害著人們的身體健康。

1.2.5 工業“三廢”污染農村水環境污染中的外源污染主要是由城市向農村轉移的工業“三廢”污染。城鎮化建設過程中一些經濟發展快的城市逐漸關停了污染企業，轉而發展技術含量高、人才需求量高、環境污染程度低的新興產業。而經濟相對落后的地方為了帶動地區經濟發展，對招商引資項目趨之若鶩，不斷承接發達地區原來的高污染項目，從而使大量對環境污染嚴重的工廠將陣地轉移到農村。由于企業環保意識薄弱和社會責任感缺乏，為了追求自身利益最大化，不惜以犧牲環境為代價，大量工業污水和固體廢棄物未經處理就排入河流中，給農村水環境帶來“二次傷害”。地方政府為了發展經濟，大多放任企業污水未達標或直接排放的行為，成為了企業破環農村水環境的保護傘。

2 農村水環境治理的特點

2.1 農村水環境的公共物品屬性

作為基礎性資源，農村水環境具有非競爭性和非排他性，屬于典型的公共物品。任何主體對農村水環境的消費都不會妨礙其他主體平等得到相同的享用，即使是對農村水環境影響很大的排污企業，從技術上說也沒有辦法將其完全排除在外。農村水環境的公共物品屬性，使得市場無法進行資源的最優配置，在農村水環境治理過程中存在政府、企業和公眾“搭便車”的現象，無法通過單一主體的努力實現農村水環境的有效治理。

2.2 農村水環境治理問題性質的復雜性

農村水環境的破壞是多種因素長期作用的結果，而這也決定了農村水環境治理的復雜性。其復雜性主要體現在：一是農村水環境治理是復雜的知識和技術難題，污染源的勘察、檢測、治理方案的形成和改進需要精密的儀器、多學科的知識做支撐；二是農村水環境治理是涉及多方主體復雜的社會問題，水環境治理中的經濟利益關系、治理主體間的合作與沖突化解以及治理后的農村水環境保護問題等，都使農村水環境治理工作更加復雜棘手。

2.3 農村水環境治理主體的多元性

水環境的公共物品屬性決定了農村水環境治理是一項涉及政府、企業、公眾、非政府性組織的集體性活動。政府強制性的水環境治理干預手段，使得水環境治理效率低、治理成本高，存在信息不對稱、地方保護主義、“尋租”腐敗等政府失靈問題；水資源的外部性使得“市場失靈”，市場機制下“無形的手”無法實現資源的有效配置；而公眾則存在追求個人利益最大化的理性經濟人和機會主義行為特征，在水環境治理過程中容易出現“搭便車”的現象。因此，農村水環境有效治理需要多個利益主體共同參與、協同合作。

3 鄉村振興戰略下農村水環境治理面臨的現實困境

良好的水環境是實現農村可持續發展的先決條件和重要保障。鄉村振興背景下要建成經濟繁榮、設施完善、環境優美、文明和諧的社會主義新農村，農村水環境治理是新農村建設的重要環節之一。黨的十九大以來，黨和國家更加重視農村生態環境建設，明確提出鄉村振興戰略的階段性目標為到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。政府、市場、公眾和非政府組織作為農村水環境治理必不可少的主體，在農村水環境治理中發揮著重要的作用，但目前農村水環境治理中還存在政府“直控型”水環境治理行為偏差、市場主體參與水環境治理動力缺乏、社會力量在水環境治理中參與受限等問題。

3.1 政府直控型水環境治理行為偏差

3.1.1 法律干預：農村水環境保護法律法規不健全所謂政府法律干預，是指將水環境保護的政策措施和經濟措施上升為國家意志，以法律法規為載體，以國家強制力為后盾，實現國家對水環境治理必要的宏觀調控。盡管中國生態環境保護方面的法律法規數量較多，但是專門針對農村水環境治理方面的法律法規還較欠缺。《中華人民共和國水污染防治法》（2017）中涉及農村水環境治理的法律條文包括第一章總則中第三條“水污染防治應當堅持預防為主、防治結合、綜合治理的原則，優先保護飲用水水源，嚴格控制工業污染、城鎮生活污染，防治農業面源污染”；第四章第四節“地方政府統籌規劃農村污水和垃圾處理，農藥和化肥使用以及畜禽養殖和水產養殖管理標準，禁止向農田灌溉渠道排放工業廢水或者醫療污水”等內容。可以看出，一方面涉及農村水環境治理的法律條文較少，涵蓋內容不全；另一方面法律規定較宏觀，缺乏針對性和可操作性。

3.1.2 行政干預：地方政府水環境政策執行不到位農村水環境治理中的行政干預主要是政府利用其行政權力對農村水環境治理制定短期和長期的政策與規劃以及保證相關政策措施的落實。目前，在政策的實際操作過程中，地方政府存在政策執行不到位的問題。一是地方政府在農村水環境政策執行中權責不對等，在地方水環境政策執行中出現環境責任越大但在地方政治權利結構中地位越弱的情況，導致地方環保部門在水環境治理過程中處于被動地位，受制于地方行政首長以及無法有效協調其他職能部門的水環境治理工作；二是地方政府農村水環境治理財政投入受限，一方面，中央對地方的轉移性支付無法完全彌補地方政府的財政缺口，另一方面，分稅制改革以來，以事權下移、財權上收為特征的財政集權模式［8］大大削弱了地方財政收入，導致地方政府在環境治理方面財政支出少，甚至對能為地方財政貢獻更多收益的高污染企業亮綠燈；三是地方政府農村水環境治理政策執行監督機制不健全。在農村水環境治理中沒有建立起對地方政府環境政策執行的有效監督與反饋機制，體制內監督渠道是封閉的自我監督系統，公眾參與在監督機制中被邊緣化，公眾反饋缺乏暢通的制度性表達渠道［9］。

3.1.3 經濟干預：城鄉分治中治污資金投入不公平在中國經濟社會發展過程中，一直存在著城鄉二元結構，政府在城市水環境治理中投入的資金遠高于用于農村水環境治理的資金投入。根據住房和城鄉建設部發布的《2019年城鄉建設統計年鑒》（表6）可知，2019年城市污水處理投入資金比農村高528.01億元，城市污水處理廠總數比農村多641座，城市污水處理率是農村的5.3倍。城鄉二元結構差異導致政府水環境治理優惠政策、水環境治理資金和技術投入向城市傾斜，農村水環境治理投入不足增加了農村水環境治理的難度和壓力。

表6 城鄉水污染處理情況統計

3.2 市場主體參與水環境治理動力缺乏

3.2.1 企業參與農村水環境治理的積極性低隨著城鎮化和工業化的發展，以及城市環境污染治理力度的加大，農村承接了大量從城市轉移的高污染和高耗能企業，按照“誰污染、誰治理”的準則，高污染企業對農村水環境治理應該承擔主要責任，但是現實卻是一些企業不僅不積極對農村水環境治理給予資金和技術支持，反而為降低成本選擇超標排放。企業在參與農村水環境治理中積極性低的主要原因有：一方面排污企業以盈利為目標、環保意識淡薄、社會責任感不強，極力追求生產成本最小化和經濟收益最大化，引入先進的凈水設備和技術會增加企業的生產成本，從而減少了利潤收益；另一方面中國環境保護領域存在“違法成本低、守法成本高”的現象，環境法律責任包括環境行政責任、環境民事責任和環境刑事責任，但中國對企業違法的環境責任追究存在行政處罰力度小、民事賠償法律機制不完善、刑事制裁中放縱環境罪犯的問題［9］，從而導致企業治污積極性不高，“知法犯法”現象屢禁不止。

3.2.2 農村水環境治理中鄉鎮企業實力弱鄉鎮企業是指農村集體經濟組織或以農民投資為主，在鄉鎮（包括所轄村）舉辦的承擔支援農業義務的各類企業，是中國鄉鎮地區多形式、多層次、多門類、多渠道的合作企業和個體企業的統稱［10］。這些鄉鎮企業在帶動農村人口就業、加快農業現代化進程、推動鄉村經濟發展中起到重要的作用。但大部分鄉鎮企業存在技術含量低、粗放型生產的特征，生產過程中造成農村水環境污染。在農村水環境治理中，鄉鎮企業由于自身規模小、生產設備簡單老舊、污水處理設施緊缺、環保意識淡薄以及環境保護的資金支出有限，在響應國家環境保護政策中顯得力不從心。

3.3 社會力量在水環境治理中參與受限

3.3.1 水環境治理信息不對稱制約著公眾參與農村水環境治理信息包括水環境方面的科學知識以及水環境治理活動信息［11］。獲取水環境治理相關信息是公眾參與環境治理的前提。但是實踐中普遍存在各相關治理主體之間信息不對稱問題，尤其是公眾對相關信息知情的欠缺，這是制約公眾參與的一個重要原因。公眾無法獲得公開透明的信息主要原因在于：一方面作為主要環境信息提供者的政府對某些環境信息和數據進行壟斷，政府相關網站的環保信息不完善、不更新；另一方面有關科學的、專業的水環境知識缺乏普及宣傳和教育，公眾對水環境治理知識的不了解，也限制了其在水環境政策制定環節、水環境政策執行環節、水環境治理監督考核環節的有效參與。

3.3.2 農村水環境治理中環保NGO發育不足非政府組織（簡稱NGO）是具有非盈利性、非政府性、組織性、自治性和自愿性的獨立于政府和企業之外的社會組織。環保NGO是指以環境保護和環境治理為特定目標的非政府組織，是環境保護中除政府和企業之外的又一治理主體。環保NGO在幫助政府進行重大環境政策調研論證、監督政府履行環保職責、督促企業承擔社會責任、開展環保宣傳教育、推動環保中的公眾參與以及開展環境維權和推動環境公益訴訟中發揮重要的作用［12］。但中國眾多環保NGO在參與水環境治理的過程中還存在一些問題：一是注冊門檻高，全國性社團的最低注冊資金是10萬元，跨行政區域的社團和地方性社團的最低注冊資金是3萬元［13］，高額的注冊成本提高了國內環保NGO的注冊門檻；二是對政府的依賴性強，缺乏獨立性；三是組織管理和能力建設方面薄弱，保障環保NGO發展的法律法規不健全。總體來看，農村水環境治理中環保NGO發育不夠成熟。

4 鄉村振興戰略下提升農村水環境多元共治的路徑選擇

鄉村振興戰略下，農村水環境治理涉及多方主體的利益，傳統的以政府強制性權利作為惟一管理力量和單一權力中心的治理模式無法從根本上解決農村水環境污染問題，無法協調多主體之間的利益沖突。多元共治理論強調農村基層社會管理權力行使主體的多元化參與，要求將體制外組織資源納入對農村基層社會管理主體的考察范圍，改變過去政府“大包大攬”的作風［14］，構建政府、市場、社會多元主體相互認同、協商合作、自主發展的農村水環境協同治理模式（圖1）。

圖1 農村水環境多元共治結構

4.1 強化農村水環境治理公共利益目標

農村水環境治理中各利益主體的協同合作建立在對農村水環境治理公共利益目標認識的基礎上，沒有明確的公共利益目標會降低各利益主體參與的積極性和主動性。農村水環境治理的公共利益目標就是改善農村生態環境，打造美麗鄉村。明確和強調公共利益目標有利于增強協同治理中各利益主體間的凝聚力和向心力，以及各利益主體之間的相互信任和協調程度［15］。

培育公共利益的價值理念，首先地方政府要重視農村水環境治理問題，樹立生態環境保護的意識，增強基層政府農村水環境治理的能力。其次地方政府要借助廣播、電視、新媒體等多元化傳播渠道加強環境保護的宣傳教育，培育公眾環境保護的主人翁意識，增強企業對農村水環境治理公共利益目標的接受和認同，提高企業的社會責任感。

4.2 明確水環境多元共治中多元主體職責

農村水環境協同治理要求多個利益主體在協同合作的基礎上積極參與，明確各利益主體在農村水環境治理中的職責，有利于促進相互間信息交流和監督評價。

政府在農村水環境治理中起主導作用，對農村水環境治理承擔主要責任。縱向上，中央政府和地方政府在農村水環境治理問題上是委托代理關系，地方政府是中央在地方環境問題上的政策執行者，為保證地方政府政策執行的有效性，一是要建立起有針對性、完善的農村水環境治理法律法規體系，確保地方政府在水環境治理政策制定和執行中有法可依；二是改變GDP掛帥的績效考核方式，將環境治理作為一項硬性考核指標與地方官員仕途升遷相掛鉤；三是保證中央政府對地方持續穩定的環境治理資金投入，優化農村環保專項資金申請流程，以確保資金能夠深入到基層政府。橫向上，一是整合地方政府各部門在農村水環境治理中的政策執行職能，加強各部門之間的信息共享和交流合作，增強基層環保部門在農村水環境治理中的權力地位；二是加強城鄉一體化建設，全面貫徹“以城帶鄉、以工促農”政策，鼓勵城市對農村水污染治理技術、資金和人才方面的支持。

企業是農村水環境的主要污染者，也是農村水環境的主要負責者。企業要增強社會責任感主動承擔起水環境治理的責任，嚴格遵守相關法律法規，轉變生產經營方式，自覺接受政府的監管和公眾的監督。同時響應國家鄉村振興戰略的號召，積極承包水污染整治項目，為農村水環境治理提供資金和技術支持。

社會群體主要包括公眾和環保NGO。公眾在農村水環境治理中的職責一方面是主動接受環保宣傳教育，提高環保意識；另一方面是積極參與農村水環境治理，承擔起對企業排污行為和政府環境治理政策執行情況的監督和反饋責任。環保NGO作為農村水環境治理中的重要力量，要拓寬投資融資渠道，加快自身組織結構和能力建設，推動環保NGO同盟間合作和信息交流，充分履行監督職責。

4.3 加大政府對參與主體的激勵和支持

農村水環境協同治理要求改變政府單一主導的水環境治理模式，吸引企業、公眾、非政府組織等多元主體的參與。而各利益主體都具備經濟人屬性和存在機會主義傾向，政府加大對各利益主體參與農村水環境治理的激勵和支持，能夠最大程度上保障相關利益主體的個人利益與集體利益相結合，實現共同利益最大化。

在對企業激勵和支持方面，一是切實發揮全國農業信貸擔保體系作用，通過財政擔保費率補貼和以獎代補等，加大對鄉鎮企業等農業經營主體的支持力度［1］；二是建立完善的水權和排污權交易市場，創新市場機制在農村水環境治理中的作用。在對公眾激勵和支持方面，一是在農村水環境治理中要保護好農戶的利益，對積極參與水環境治理的農戶進行經濟補貼和表彰宣傳；二是提高農村德治水平，建立道德激勵約束機制，提高基層自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的自治能力。在對非政府組織激勵和支持方面，一是合理降低環保NGO注冊門檻，完善支持環保NGO運作的法律法規體系，提高環保NGO在環境政策制定和監督環境政策執行中的參與感和話語權；二是政府要加大對環保NGO組織體系和能力建設的資金和人才支持，推動環保NGO的發展壯大。

4.4 構建水環境多元共治信息共享網絡

農村水環境多元共治的一個重要前提就是構建信息完備、溝通流暢的信息交流共享平臺，來維系各利益主體之間的信任合作。政府作為農村水環境治理的主導力量，擁有市場和社會所不具備的收集水環境治理各方面情況的技術和資金優勢，因此政府要承擔起搭建“政府-市場-社會”三方信息資源共享平臺的責任。首先，政府要保證水環境治理信息的公開透明，包括中央和地方政府的財政支出金額以及資金的使用情況，治理的技術支持情況，水環境治理中政府各部門的職能分工，基層政府水環境治理績效考核成效和獎懲情況，以及政府網站中農村水環境治理相關數據要完整、更新須及時等方面。其次，除了政府部門網站中公眾意見征集和反饋渠道暢通之外，還需設立專門的農村水環境治理相關的服務熱線和意見反饋專欄，及時整合和回應各主體的利益訴求。同時安排專業人士定期向公眾發布農村水環境治理進度相關信息，以及普及水環境保護的專業知識和綠色農業相關的種植與污染處理技術。此外，政府要引導企業主動公開生產經營中水污染的處理和排放數據，鼓勵企業創新和分享先進的水污染處理技術。

5 結語

堅決打贏污染防治攻堅戰，農村水環境治理是重中之重。農村水環境治理中各利益主體關系復雜，單靠政府強制性的行政管制并不能有效解決農村水環境污染問題，只有充分調動市場和社會的力量，構建起以政府為主導、多方利益主體共同參與的多元共治模式，才能從根本上解決農村水環境問題。本研究在分析農村水環境現狀和農村水環境治理中存在問題的基礎上，從強化農村水環境治理公共利益目標，明確水環境多元共治中多元主體職責，加大政府對參與主體的激勵和支持，構建水環境多元共治的信息共享網絡4個方面提出農村水環境治理的策略，期望能對農村水污染問題的解決有所幫助。