秸稈資源化再利用理論邏輯、主體行為邏輯與長效機(jī)制*

沈興興，段晉苑，彭 超

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院，北京 102208）

0 引言

在國家保護(hù)耕地、確保糧食安全等政策背景下，我國糧食產(chǎn)能不斷提升。糧食增產(chǎn)的同時，必然伴隨作物秸稈產(chǎn)量的大幅增加和處理壓力的不斷增大。據(jù)統(tǒng)計，2017年中國秸稈理論資源總量已達(dá)10.2億t，較20世紀(jì)90年代初增加了近4億t[1]。如此龐大的秸稈資源量，如果隨意丟棄，不僅會占用大量耕地，影響耕地質(zhì)量和農(nóng)村人居環(huán)境，而且還會因?yàn)樽匀桓癄€經(jīng)過雨水沖刷造成水體氮磷含量超標(biāo)，加劇農(nóng)業(yè)面源污染治理負(fù)擔(dān)。為緩解資源約束、減輕環(huán)境壓力，近年來中央及地方政府出臺一系列政策措施推進(jìn)秸稈綜合利用，鼓勵發(fā)展基于秸稈資源化利用鏈條的綠色產(chǎn)業(yè)。但實(shí)踐中仍然面臨技術(shù)、政策、市場等方面的困境。在當(dāng)前農(nóng)業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段的背景下，如何平衡各方利益需求，構(gòu)建秸稈資源化再利用長效機(jī)制，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、鄉(xiāng)村生態(tài)振興的當(dāng)務(wù)之急。

1 秸稈資源化再利用研究現(xiàn)狀

1.1 秸稈再利用現(xiàn)狀及技術(shù)可行性分析

為了解全國和區(qū)域?qū)用娴慕斩捹Y源利用現(xiàn)狀，一些學(xué)者進(jìn)行了全國或區(qū)域?qū)用娴霓r(nóng)作物秸稈資源量估算、秸稈資源構(gòu)成及空間分布特征研究[2-4]，系統(tǒng)總結(jié)我國目前推行的秸稈“五化”綜合利用技術(shù)特點(diǎn)、應(yīng)用現(xiàn)狀、發(fā)展重點(diǎn)和模式。一些學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注某種資源化利用技術(shù)的可行性評估、適宜區(qū)域及潛力分析等，還有一些學(xué)者系統(tǒng)闡釋農(nóng)作物秸稈農(nóng)業(yè)利用、能源化利用和高值化利用的主要路徑與模式[5-8]。這些研究對于完善現(xiàn)有的秸稈資源化利用技術(shù)、開辟新的利用途徑和利用模式等都發(fā)揮了積極作用。

1.2 秸稈再利用的政策效果評估與影響因素分析

實(shí)踐中除了再利用的技術(shù)瓶頸，秸稈再利用產(chǎn)業(yè)鏈還面臨組織、機(jī)制、政策等方面的諸多制約。為此，不少學(xué)者基于國內(nèi)外秸稈利用政策梳理、秸稈利用政策分析、不同秸稈利用方式的適應(yīng)性與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會的綜合效益評估等，對秸稈資源化再利用的政策效果進(jìn)行分析評估[1,8,9]。這些評估普遍認(rèn)為當(dāng)前秸稈產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化發(fā)展困難，亟需構(gòu)建秸稈綜合利用的長效機(jī)制。一些學(xué)者通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，制約秸稈利用的因素主要包括缺乏成熟、適用的秸稈利用技術(shù)，秸稈收儲運(yùn)體系不完善，缺乏秸稈利用配套體系，秸稈利用支持政策不完善等。少數(shù)研究從微觀層面分析農(nóng)戶個體及家庭特征對其秸稈處置方式的影響，從而提出基于農(nóng)戶異質(zhì)化特征的差異性支持建議[10]。一些學(xué)者還通過風(fēng)險模型對農(nóng)戶秸稈還田的受償意愿及影響因素進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)年齡、秸稈還田成本認(rèn)知、政府查處禁燒、當(dāng)?shù)赜薪斩捲掀髽I(yè)等因素對農(nóng)戶受償意愿有正向影響；政府推廣、農(nóng)戶的生態(tài)環(huán)境意識都對擴(kuò)大秸稈、沼氣等清潔能源使用起到重要作用[11]。

上述研究都從不同角度反映了秸稈資源化再利用過程中所面臨的組織機(jī)制、政策支持等不同困境，但最集中反映的問題還是當(dāng)前秸稈資源化再利用模式發(fā)揮作用受限、效果不可持續(xù)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展困難等問題。雖然少數(shù)研究從農(nóng)戶或者政策的角度進(jìn)行了原因分析與建議，卻缺乏從整個秸稈資源化再利用產(chǎn)業(yè)鏈及利益相關(guān)者的角度，深入分析上述問題產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理，從而提出針對性對策。文章從制度變遷和組織行為視角，系統(tǒng)剖析秸稈綜合利用的理論邏輯以及相關(guān)利益主體的行為邏輯，探析當(dāng)前各種實(shí)踐困境的深層次原因，在此基礎(chǔ)上基于秸稈綜合利用典型案例分析，提出秸稈綜合利用長效機(jī)制的制度創(chuàng)設(shè)。

2 秸稈資源化再利用的理論邏輯

農(nóng)作物秸稈從傳統(tǒng)農(nóng)耕文明時代重要的生產(chǎn)生活原料，逐步演變?yōu)楣I(yè)文明、石油農(nóng)業(yè)時代的生產(chǎn)廢棄物，進(jìn)而回歸到生態(tài)文明時代的可再利用生物質(zhì)資源，不僅僅是經(jīng)濟(jì)效率實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置的過程，更是在一系列社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化等綜合因素共同作用下的身份嬗變。其歷史演變邏輯既有體制、政策、法律等層面的不可抗力帶來的強(qiáng)制性制度變遷，也是社會文明形態(tài)、技術(shù)水平、文化價值觀等誘致性制度變遷的必然結(jié)果。

2.1 制度變遷理論視角下的秸稈再利用邏輯

改革開放前，社會整體物質(zhì)匱乏、能源短缺，農(nóng)作物秸稈是跟糧食一樣珍貴的稀缺資源。秸稈加工成牲畜飼料、與人畜糞便一起漚肥、日常生活燃料、建筑材料等，是傳統(tǒng)農(nóng)戶維持生產(chǎn)生活自循環(huán)的重要聯(lián)結(jié)紐帶。伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，化肥逐步取代農(nóng)家肥，農(nóng)民生產(chǎn)生活方式也逐步向城市看齊，取暖做飯由過去燒秸稈轉(zhuǎn)變?yōu)槿济骸⒁夯瘹猓r(nóng)民住房由過去麥稈土胚房轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代水泥磚瓦房。即傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和農(nóng)戶生產(chǎn)生活方式變更，使秸稈在家庭層面用作生活燃料、養(yǎng)地肥料、畜禽飼料的功能大大削弱甚至消亡，進(jìn)而引致秸稈“身份”發(fā)生誘致性變遷。另外，伴隨農(nóng)民外出務(wù)工機(jī)會增加和用工成本的增加，越來越多農(nóng)民不愿把時間花在收集和存儲“使用價值不大”的秸稈身上，因此露天焚燒和隨意丟棄現(xiàn)象屢禁不止。伴隨近年來農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念日漸深入人心，不少規(guī)模種養(yǎng)大戶開始意識到秸稈的養(yǎng)地肥地價值，秸稈的生物質(zhì)肥料、燃料等價值再次得到認(rèn)可和重視，秸稈身份也成功實(shí)現(xiàn)“變廢為寶”。上述社會發(fā)展理念、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、農(nóng)戶生產(chǎn)生活方式層面所發(fā)生的深刻變革，導(dǎo)致秸稈價值和利用方式的變化，是一系列誘致性制度變遷作用下的結(jié)果。

十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央將生態(tài)文明建設(shè)提高到前所未有的高度，發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)成為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的必然選擇。伴隨《土壤污染防治行動計劃》等環(huán)保法規(guī)出臺，畜禽糞污和秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物的安全合理處置，成為農(nóng)村人居環(huán)境整治和環(huán)保督查重點(diǎn)督促的內(nèi)容，秸稈綜合利用率更是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的關(guān)鍵評價指標(biāo)。特別是2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》之后，秸稈綜合利用工作逐步呈現(xiàn)制度化、長效化[8]。在上述制度、政策、法律等綜合因素作用下，秸稈資源化再利用成為強(qiáng)制性制度變遷的必然結(jié)果。

2.2 外部性視角下的秸稈再利用邏輯

食物消費(fèi)部分和剩余部分密不可分，作物生長過程中除了被人直接食用的部分，其他部分包括秸稈也消耗了大量的光照、水、土壤有機(jī)質(zhì)等自然資源。雖然秸稈不能被人直接食用，但相當(dāng)一部分可以被動物直接或間接食用，一部分還可以通過各種物理化學(xué)手段重新進(jìn)入農(nóng)業(yè)或者工業(yè)生產(chǎn)鏈條。如果棄之不用，所造成的生物質(zhì)資源浪費(fèi)（即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所帶來的資源投入效率缺失）的外部性問題并沒有得到真正解決。此外，秸稈隨意丟棄或者點(diǎn)火燒掉，對耕地、水體、大氣環(huán)境帶來較大的環(huán)境負(fù)外部性，損害的仍然是全社會集體福利。在我國農(nóng)戶種糧比較效益已經(jīng)日益低下的現(xiàn)實(shí)國情下，對作物秸稈向農(nóng)戶征收環(huán)境稅，不利于保護(hù)農(nóng)民種糧積極性；而在當(dāng)前排污權(quán)交易市場尚未健全，秸稈污染者和受害者也很難清晰界定的背景下，通過科斯交易解決外部性也非常困難。客觀上要轉(zhuǎn)換外部性內(nèi)部化的思路，比如對秸稈資源化利用行為進(jìn)行正向激勵。

3 秸稈商業(yè)化再利用的實(shí)踐困境分析

當(dāng)前針對秸稈肥料化、飼料化、燃料化、原料化、能源化等不同途徑的再利用技術(shù)，很多技術(shù)已經(jīng)較為成熟。但實(shí)踐中一些成熟的秸稈綜合利用工藝，難以形成規(guī)模化利用的商業(yè)模式，主要存在以下幾種困境。

3.1 再利用產(chǎn)品缺乏競爭力

實(shí)踐中一些秸稈再利用的終端產(chǎn)品屬于粗加工、附加值相對較低的產(chǎn)品，且產(chǎn)品功能相較同類型其他產(chǎn)品缺乏市場競爭力。同時產(chǎn)品加工過程中的水、電和其他生物化學(xué)制劑等投入相對較高，即企業(yè)依靠出售秸稈再加工產(chǎn)品的投資回報率偏低。秸稈加工企業(yè)很難持續(xù)商業(yè)化運(yùn)作，需要對其技術(shù)利用路線進(jìn)行改良升級，提高產(chǎn)品附加值，降低生產(chǎn)成本，提高其市場競爭力。

3.2 運(yùn)營和交易成本過高

存在秸稈市場交易的地區(qū)，大都是以企業(yè)為主體，由企業(yè)與農(nóng)戶、村屯或鄉(xiāng)鎮(zhèn)等簽訂“訂單”式秸稈回收協(xié)議，并由企業(yè)具體組織秸稈的集中機(jī)械撿拾、打捆、裝運(yùn)等活動。雖然有時不需要支付秸稈購買成本，但由于其量大分散、堆積體積大、收獲季節(jié)強(qiáng)等特性，企業(yè)自行收集、存儲和運(yùn)輸?shù)慕灰壮杀据^高。實(shí)踐中一些加工企業(yè)的秸稈運(yùn)輸半徑過長，秸稈轉(zhuǎn)運(yùn)成本過高，在秸稈再利用產(chǎn)品市場接受度仍然偏低的情況下，秸稈產(chǎn)品受“成本地板”和“價格天花板”雙重擠壓，企業(yè)利潤水平偏低，商業(yè)化發(fā)展困難。此外，受制于普通農(nóng)戶道德風(fēng)險，且違約成本相對較低，容易導(dǎo)致企業(yè)建廠之前秸稈市場是買方市場、企業(yè)建成之后秸稈市場轉(zhuǎn)變?yōu)橘u方市場。農(nóng)戶擅自違約帶來的秸稈來源不穩(wěn)定，導(dǎo)致企業(yè)投資建廠的決策更為謹(jǐn)慎，對秸稈的有效需求也難以提升。

3.3 市場環(huán)境發(fā)育不完善

目前很多地區(qū)仍然沒有轉(zhuǎn)變觀念，尚未認(rèn)識到秸稈是一種價值沒有被充分挖掘的生物質(zhì)資源。認(rèn)識不到價值，就不會把秸稈看做具有交換價值的商品，也就無法形成秸稈交易的市場環(huán)境。此外，秸稈供求信息不對稱也影響了市場交易，雖然部分種植大戶希望出售秸稈獲得收益，但由于秸稈交易市場缺失，也只能選擇秸稈直接還田。同時，由于普通公眾對秸稈再利用產(chǎn)品質(zhì)量缺乏信心，社會公眾對秸稈生產(chǎn)的有機(jī)肥、生物炭、成型燃料等產(chǎn)品的消費(fèi)意愿較低，影響到秸稈再利用產(chǎn)品的市場化，進(jìn)而無法獲得優(yōu)價，商業(yè)主體無法獲得合理利潤水平[1,11]。在秸稈交易市場環(huán)境以及秸稈再利用產(chǎn)品市場環(huán)境都尚未發(fā)育成熟的背景下，秸稈再利用商業(yè)模式很難持續(xù)運(yùn)作。

3.4 不合理政策的擠出效應(yīng)

為促進(jìn)秸稈資源化再利用，不少地區(qū)都出臺了公共支持政策。但一些政策設(shè)計不當(dāng)，效果可能偏離預(yù)期目標(biāo)。部分地區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃，同一時期引進(jìn)多家秸稈資源化再利用企業(yè)，導(dǎo)致多家企業(yè)爭搶秸稈資源，抬高秸稈價格，企業(yè)因達(dá)不到預(yù)期產(chǎn)能目標(biāo)而造成投資浪費(fèi)[8]。另外，部分地區(qū)僅對秸稈還田機(jī)械化作業(yè)進(jìn)行農(nóng)機(jī)作業(yè)補(bǔ)貼，或者只有秸稈發(fā)電享受生物質(zhì)上網(wǎng)電價補(bǔ)貼政策，而其他秸稈綜合利用終端產(chǎn)品則缺乏補(bǔ)貼，這在一定程度上打壓了其他再利用途徑的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

4 秸稈產(chǎn)業(yè)化再利用的主體行為邏輯分析

秸稈產(chǎn)業(yè)化再利用是一個涉及秸稈原料收集轉(zhuǎn)運(yùn)、存儲加工、流通銷售等多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程。再利用產(chǎn)業(yè)鏈上的利益相關(guān)主體包括原料供給者（農(nóng)戶、種植大戶和農(nóng)業(yè)種植企業(yè)等）、中間參與者（社會化服務(wù)組織、原料與產(chǎn)品流通業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或個人）、加工再利用企業(yè)以及終端產(chǎn)品消費(fèi)者（農(nóng)戶、農(nóng)場主、農(nóng)業(yè)種植企業(yè)和其他用戶等），每類主體都有自己所追求的效用目標(biāo)。深入剖析目標(biāo)導(dǎo)向的主體行為邏輯，有助于更好地構(gòu)建相關(guān)主體的互惠共贏機(jī)制。秸稈商業(yè)化再利用的利益相關(guān)方分析如圖1所示。

圖1 秸稈再利用利益相關(guān)方與商業(yè)模式分析框架

4.1 原料生產(chǎn)者的行為邏輯

伴隨農(nóng)村基本經(jīng)營制度的創(chuàng)新，當(dāng)前秸稈的生產(chǎn)者已由傳統(tǒng)的小規(guī)模種植戶演變?yōu)樾∞r(nóng)戶為主、種植大戶、家庭農(nóng)場、種植企業(yè)等多種規(guī)模主體并存的經(jīng)營主體格局。小農(nóng)戶往往追求眼前利潤最大化和風(fēng)險最小化。在對秸稈收儲預(yù)期收益不確定的情況下，即使部分農(nóng)戶認(rèn)識到秸稈隨意丟棄或者燒掉可能帶來的環(huán)境問題，但如果沒有法律強(qiáng)制要求，作為理性經(jīng)濟(jì)人仍然會在效用最大化的驅(qū)動下選擇上述兩種處理方式。種植大戶、家庭農(nóng)場、種植型企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營戶特別是流轉(zhuǎn)期限較長的規(guī)模種植戶，由于存在地租、農(nóng)機(jī)等固定成本，更看重長遠(yuǎn)的經(jīng)營利潤，更有積極性采取有機(jī)肥施用、秸稈粉碎還田等綠色生產(chǎn)行為。但有研究人員分析發(fā)現(xiàn)，相對農(nóng)戶個人和家庭特征而言，地理因素、秸稈資源化利用政策、市場環(huán)境等對農(nóng)戶決策影響更大。農(nóng)戶之所以更多地對秸稈進(jìn)行直接還田，是因?yàn)槠渌梅绞骄婕暗浇斩挼氖占纱水a(chǎn)生的時間成本和勞動力成本較高且難以得到彌補(bǔ)[12-15]。圖2是該文基于浙江、山東、黑龍江等省份多個農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)實(shí)地調(diào)研的分析結(jié)果，51%的傳統(tǒng)小農(nóng)戶會自行收儲秸稈離田再利用，主要用途包括當(dāng)柴燒、喂食畜禽或與畜禽糞污一起漚制有機(jī)肥；24.4%的小農(nóng)戶會通過焚燒或粉碎直接還田；16.5%的小農(nóng)戶會請專人收走秸稈；5.5%的小農(nóng)戶選擇將秸稈集中堆放而不做任何再利用；另外還有2.4%的小農(nóng)戶會將秸稈送到秸稈收儲點(diǎn)。59%的種植大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體，選擇自行收儲秸稈離田再利用，主要利用方式是漚制有機(jī)肥和作為畜禽飼料；14.1%的新型經(jīng)營主體選擇直接還田；9.6%的新型經(jīng)營主體選擇由專人收走；自行送到集中收儲點(diǎn)的9.6%，集中堆放的6.7%。同樣顯示在秸稈離田再利用和直接還田方面，傳統(tǒng)小農(nóng)戶與規(guī)模經(jīng)營主體的行為選擇差異不大。相比較而言，新型經(jīng)營主體自行收儲離田再利用的比例稍高，主要因?yàn)橐?guī)模種植戶本身存在主體內(nèi)種養(yǎng)小循環(huán)，離田再利用是成本內(nèi)部化的理性選擇。

圖2 部分農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)小農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體的秸稈處理方式

4.2 原料供應(yīng)商的行為邏輯

現(xiàn)實(shí)中秸稈綜合利用商業(yè)主體與秸稈生產(chǎn)普通農(nóng)戶之間往往存在著信息不對稱，供需渠道可能被阻塞。而一些秸稈交易經(jīng)紀(jì)人或者專業(yè)化收儲服務(wù)組織掌握著更多秸稈供求信息以及專業(yè)化機(jī)械設(shè)備，作為第三方獨(dú)立完成秸稈收儲、運(yùn)輸?shù)葘I(yè)化收集儲運(yùn)服務(wù)，有利于降低秸稈收儲運(yùn)成本及與分散農(nóng)戶的交易成本。從資源化再利用商業(yè)運(yùn)作角度看，這類主體有效發(fā)揮了原料供應(yīng)商的作用。相比加工企業(yè)自行收儲，可將原料來源不穩(wěn)定的風(fēng)險部分轉(zhuǎn)嫁給供應(yīng)商，同時又省去了企業(yè)自身收集轉(zhuǎn)運(yùn)的管理成本。伴隨當(dāng)前農(nóng)業(yè)用工成本的日益攀升以及秸稈資源再利用市場環(huán)境尚未發(fā)育成熟，秸稈原料供應(yīng)商的規(guī)模化服務(wù)盈利空間也非常有限。如何鼓勵引導(dǎo)此類組織在秸稈資源化利用產(chǎn)業(yè)鏈中發(fā)揮更大的作用，是當(dāng)前應(yīng)該重點(diǎn)探索的方向。據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，按照農(nóng)業(yè)區(qū)位理論，秸稈運(yùn)輸需要控制在一定的運(yùn)輸半徑內(nèi)才具成本可行性[16]。服務(wù)半徑的決定受到資源配置效率、地理環(huán)境、市場容量和主體類型的共同影響[17]。

4.3 再利用商業(yè)主體的行為邏輯

秸稈離田再利用的商業(yè)主體，主要包括兩大類。第一類是將秸稈作為原材料進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化利用的各類資源化利用市場主體，比如有機(jī)肥生產(chǎn)企業(yè)、飼料加工企業(yè)、秸稈壓塊燃料企業(yè)、造紙企業(yè)等；第二類是通過購買秸稈，滿足自身種養(yǎng)所需養(yǎng)料、肥料、飼料的各類新型經(jīng)營主體，比如食用菌養(yǎng)殖合作社（企業(yè)）、果業(yè)種植合作社、畜禽養(yǎng)殖大戶、養(yǎng)殖合作社（企業(yè)）等。第一類市場主體，通過秸稈資源化再利用的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，獲取合理利潤。只有當(dāng)秸稈再利用產(chǎn)品出售的收益超過秸稈的收購與加工成本時，企業(yè)才有利可圖。此類情況下的產(chǎn)品受原料制約較大，如果秸稈價格上升幅度較大，企業(yè)經(jīng)營很容易陷入困境。與第一類商業(yè)主體不同，第二類商業(yè)主體對秸稈進(jìn)行生產(chǎn)加工并不為了終端銷售，而是把秸稈作為原料進(jìn)行飼料化、肥料化或基料化再利用。最終依靠種養(yǎng)產(chǎn)品獲取經(jīng)營利潤，其利潤水平不僅取決于秸稈的收購加工成本以及終端產(chǎn)品的銷售收入，還與種養(yǎng)環(huán)節(jié)其他投入成本直接相關(guān)。因此，該類主體對秸稈市場價格相對不敏感。如果秸稈收購價格發(fā)生較大波動，則這類主體很可能尋找替代原料。

4.4 終端消費(fèi)者的行為邏輯

不同的秸稈產(chǎn)品，決定了其終端消費(fèi)群體差異。秸稈肥料化、飼料化、基料化再利用的商品，其終端消費(fèi)者往往是從事種養(yǎng)業(yè)經(jīng)營活動的普通農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)種植企業(yè)等。而秸稈燃料化、能源化再利用的終端消費(fèi)者范圍更廣，可能包括非農(nóng)領(lǐng)域的城市消費(fèi)群體。消費(fèi)者在選擇商品時考慮的主要因素是價格、品質(zhì)、使用的便利性等，由于當(dāng)前很多消費(fèi)者對秸稈加工的產(chǎn)品品質(zhì)不夠信任，且已形成固有的消費(fèi)習(xí)慣，因此很多產(chǎn)品很難獲得消費(fèi)者青睞。需要對終端產(chǎn)品進(jìn)行商業(yè)模式的推廣宣傳，創(chuàng)新產(chǎn)銷對接渠道，提升產(chǎn)品的市場競爭力。

4.5 基層政府的行為邏輯

基層政府出于秸稈禁燒環(huán)境管控的公共目標(biāo)，為確保公共利益而進(jìn)行公共管理，通常采取命令控制型的行政管制，這種方式的行政成本相對較高。而如果轉(zhuǎn)變思路，從服務(wù)型政府的角度，主動幫助商業(yè)主體與秸稈供應(yīng)商對接合作，為秸稈資源找到商業(yè)化再利用的出口，則不僅能實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善的公共目標(biāo)，同時還會帶動當(dāng)?shù)匮h(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)增收，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

綜上所述，構(gòu)建起秸稈商業(yè)化再利用全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)墙斩捹Y源化再利用可持續(xù)的前提。如何有效引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)秸稈生產(chǎn)者、收集者、加工者等不同群體進(jìn)行有效對接，培育秸稈再利用產(chǎn)品的商業(yè)化市場環(huán)境則是秸稈商業(yè)化再利用的關(guān)鍵。秸稈再利用作為一項(xiàng)公益性相對較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，發(fā)展初期很難完全依靠市場化，需要公共政策給予一定的支持，使相關(guān)利益群體都能維持在可接受的效用或者效益水平上。

5 秸稈離田再利用案例分析

5.1 半商業(yè)化再利用模式

半商業(yè)化再利用模式，指的是商業(yè)化再利用主體與政府共同出資，從事秸稈收集儲運(yùn)以及再利用加工。該模式下，一般由商業(yè)化公司具體負(fù)責(zé)運(yùn)營，政府在協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)關(guān)系、設(shè)立集中收儲點(diǎn)、前期基地建設(shè)、儲運(yùn)設(shè)施購買等環(huán)節(jié)給予支持。該模式比較適合財政實(shí)力尚可，秸稈再利用產(chǎn)品附加值相對較低，秸稈收集儲運(yùn)成本又相對較高、純商業(yè)模式很難盈利的區(qū)域。浙江省某市出臺了秸稈換肥收貯運(yùn)試點(diǎn)方案，政府通過財政補(bǔ)貼支持一有機(jī)肥加工企業(yè)建設(shè)秸稈收貯運(yùn)中心，與秸稈收貯運(yùn)中心簽訂“秸稈換肥”承諾書，保證其有效提供秸稈收貯運(yùn)服務(wù)以及有機(jī)肥供給質(zhì)量。秸稈收貯運(yùn)中心統(tǒng)一收運(yùn)、堆貯、粉碎秸稈，回收來的秸稈經(jīng)過粉碎，將秸稈以30%的比例與豬糞混合發(fā)酵，加工成有機(jī)肥。種植戶只要電話聯(lián)絡(luò)公司，就可以享受上門提供秸稈換肥服務(wù)。種植戶按照“1kg秸稈換取1kg商品有機(jī)肥”的標(biāo)準(zhǔn)向該公司提供秸稈，平均獲得200kg∕667m2商品有機(jī)肥，抵消了40%的用肥成本；負(fù)責(zé)收貯的有機(jī)肥加工企業(yè)通過“秸稈換肥”獲得了有機(jī)肥生產(chǎn)原料，同時以“產(chǎn)品+服務(wù)”的形式提升了有機(jī)肥的市場競爭力和銷量。有機(jī)肥企業(yè)過去生產(chǎn)有機(jī)肥的原料是鋸末，將秸稈作為替代原料后，企業(yè)平均每噸有機(jī)肥生產(chǎn)成本降低100多元。此外，收貯運(yùn)中心每回收1t秸稈，可獲得政府財政600元補(bǔ)助，除去生產(chǎn)成本，每噸可獲利100元。該秸稈收貯運(yùn)中心已具備年資源化消化利用4 000t秸稈、生產(chǎn)1萬t商品有機(jī)肥的能力，每年可獲利40萬元。目前該區(qū)域基本實(shí)現(xiàn)秸稈零焚燒，大氣污染防控成效明顯，即通過有機(jī)肥生產(chǎn)企業(yè)所提供的秸稈回收、配送有機(jī)肥服務(wù)，種植戶、有機(jī)肥企業(yè)都獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)收益，政府也實(shí)現(xiàn)了環(huán)境改善的公共目標(biāo)。

5.2 政府主導(dǎo)再利用模式

政府主導(dǎo)再利用模式，指的是完全由政府財政出資，投資建設(shè)秸稈收儲中心，并與秸稈再利用企業(yè)建立對接關(guān)系。該模式下，一般政府會委托村集體經(jīng)濟(jì)組織具體負(fù)責(zé)秸稈收儲運(yùn)，秸稈再利用企業(yè)與政府之間不存在資金上的合作，僅僅是秸稈的買方與賣方關(guān)系。該模式較適合財政實(shí)力相對較強(qiáng)、秸稈收集量及收儲難度相對較大、當(dāng)?shù)亟斩捠袌霏h(huán)境發(fā)育尚未成熟的區(qū)域。江蘇省某縣某鎮(zhèn)積極引進(jìn)食用菌企業(yè)，并配套建設(shè)秸稈收儲中心、培育菌渣加工企業(yè)，簽約有機(jī)肥廠，構(gòu)建起鎮(zhèn)域內(nèi)“秸稈—食用菌—菌肥—農(nóng)作物”的循環(huán)農(nóng)業(yè)模式。該模式下，附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小麥秸稈和雞糞等廢棄物，經(jīng)過收集轉(zhuǎn)運(yùn)，加工成為培育食用菌的基料，使用后的菌渣再次加工成多肉植物的營養(yǎng)土、有機(jī)肥等產(chǎn)品，最后全部還田。由于當(dāng)?shù)卮嬖诮斩捊麩男姓芸貕毫Γ蟛糠址N糧農(nóng)戶尚未把秸稈當(dāng)做有價值的資源進(jìn)行銷售，只有極少數(shù)農(nóng)戶因自己生產(chǎn)生活需求而拒絕提供秸稈。目前秸稈收儲業(yè)務(wù)主要由鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)開發(fā)公司代表政府投資建設(shè)和運(yùn)營的秸稈收儲中心負(fù)責(zé)，所需資金和設(shè)備等主要由鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)開發(fā)公司資助，具體收集工作由各村集體組織實(shí)施，收儲中心所獲收益主要用來補(bǔ)貼村集體經(jīng)濟(jì)和貧困農(nóng)戶。若不計固定資產(chǎn)折舊，收儲中心收儲小麥秸稈的利潤約200～400元∕t，每年僅收儲小麥秸稈即可獲得利潤500多萬元。該模式下，財政直接出資經(jīng)營秸稈收儲轉(zhuǎn)運(yùn)，連接食用菌企業(yè)、有機(jī)肥企業(yè)和種糧農(nóng)戶，打通循環(huán)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，起到了綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期市場發(fā)育不足、公共服務(wù)主動補(bǔ)位的重要作用，未來可以嘗試引導(dǎo)和支持市場主體進(jìn)入。

5.3 全商業(yè)化再利用模式

全商業(yè)化再利用模式，指的是商業(yè)化再利用主體獨(dú)立出資，負(fù)責(zé)秸稈收集、儲運(yùn)和加工整個產(chǎn)業(yè)鏈條的經(jīng)營管理。該模式下，商業(yè)化再利用主體往往會通過村集體、專業(yè)合作社等與普通農(nóng)戶建立對接，將秸稈收集、儲運(yùn)等工作委托給村集體或者合作社具體負(fù)責(zé)。該模式較適合秸稈再利用產(chǎn)品附加值相對較高，秸稈供給量較大且相對穩(wěn)定，再利用主體的財力、管理能力都相對較強(qiáng)的情況。山東某秸稈造紙集團(tuán)在長期生產(chǎn)實(shí)踐中認(rèn)識到秸稈原料保障的重要性，重點(diǎn)發(fā)展專業(yè)化的秸稈收儲體系，形成了“企業(yè)+專業(yè)合作社+千噸點(diǎn)+農(nóng)戶”四位一體、互利共贏的秸稈收儲系統(tǒng)。所謂“千噸點(diǎn)”，是公司通過資本和技術(shù)投入、扶持和發(fā)展起來的秸稈收儲專業(yè)大戶。企業(yè)與千噸點(diǎn)簽訂《麥草秸稈收集合作協(xié)議》，明確雙方權(quán)利、義務(wù)；公司向收儲專業(yè)大戶提供小型抓車、地磅和打包機(jī)等設(shè)備；公司根據(jù)每年秸稈資源情況制定當(dāng)年千噸點(diǎn)執(zhí)行的收購價格，以公司名義為千噸點(diǎn)投保，降低管理維護(hù)風(fēng)險；公司制定《千噸點(diǎn)秸稈存儲標(biāo)準(zhǔn)》，千噸點(diǎn)在收儲加工和存儲過程中必須嚴(yán)格履行，實(shí)現(xiàn)秸稈原料的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理。同時，公司也大力扶持秸稈專業(yè)合作社建設(shè)，支持組建了40家具備5萬t秸稈收儲能力的專業(yè)秸稈收儲合作社，每家合作社下設(shè)50個千噸點(diǎn)，由合作社根據(jù)實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營情況對千噸點(diǎn)存儲的秸稈原料進(jìn)行計劃調(diào)撥，公司對計劃調(diào)撥內(nèi)的秸稈實(shí)行保護(hù)價收購。公司為合作社提供擔(dān)保，協(xié)助合作社爭取融資；公司對各合作社理事長及相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，指導(dǎo)區(qū)域監(jiān)管員開展監(jiān)督業(yè)務(wù)；每年對各合作社運(yùn)營情況及下轄各千噸點(diǎn)交送草量進(jìn)行評比，對交送草量多，發(fā)展速度快、質(zhì)量控制好、管理運(yùn)營規(guī)范的合作社給予獎勵，獎勵資金作為合作社的贏利，對入社成員按送草量的比例進(jìn)行分紅。集團(tuán)已經(jīng)形成了年消化秸稈100萬t、產(chǎn)值超過100億元的秸稈工業(yè)體系；年可生產(chǎn)高品質(zhì)精制草漿50萬t、有機(jī)肥80萬t，利稅超過13億元。通過企業(yè)與合作社、企業(yè)與千噸點(diǎn)、合作社與千噸點(diǎn)社員的兩兩契約合作關(guān)系，構(gòu)建了較為穩(wěn)定的集約型秸稈收儲系統(tǒng)，改善了公司原來秸稈原料供給不穩(wěn)定、受市場波動及時空局限大、秸稈收儲成本過高、秸稈質(zhì)量難以保證等現(xiàn)實(shí)問題。

上述3種資源化再利用模式中，政府和市場發(fā)揮的作用程度不同，但都能說明秸稈資源化再利用的關(guān)鍵是構(gòu)建起包含普通農(nóng)戶、種植大戶、合作社、商業(yè)化利用企業(yè)等多方合作共贏的長效機(jī)制。前提要建立穩(wěn)定的秸稈收儲運(yùn)體系，獲得穩(wěn)定的原料供應(yīng)。產(chǎn)業(yè)化初期市場環(huán)境尚未發(fā)育充分，政府主動作為非常關(guān)鍵。如政府投資補(bǔ)齊循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈條、投資建設(shè)收儲中心或?qū)斩捠諆\(yùn)主體給予先期扶持，協(xié)助相關(guān)主體建立秸稈供求對接關(guān)系等。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，秸稈資源化再利用市場主體需要優(yōu)化收儲運(yùn)鏈條合作機(jī)制，降低收儲運(yùn)成本，創(chuàng)新與秸稈生產(chǎn)者、收儲轉(zhuǎn)運(yùn)者的互利共贏機(jī)制，確保秸稈的穩(wěn)定保質(zhì)供給。同時，也要進(jìn)一步提升秸稈資源化再利用終端產(chǎn)品市場競爭力，提升消費(fèi)者體驗(yàn)和消費(fèi)信心。

表1 3個秸稈資源再利用典型案例比較

6 秸稈綜合利用長效機(jī)制的政策建議

當(dāng)下秸稈資源化再利用不僅是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展以及農(nóng)村人居環(huán)境整治的重點(diǎn)任務(wù)，更是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)振興的應(yīng)有之義。如何有效調(diào)動各方積極性，構(gòu)建秸稈綜合利用的長效合作機(jī)制，對于當(dāng)前貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興都意義重大。

6.1 科學(xué)發(fā)揮有為政府作用

秸稈資源化再利用帶有較大公益性和環(huán)境外部性。政府作為公共利益代表，應(yīng)積極作為，加大技術(shù)研發(fā)支持，做好秸稈供求市場信息發(fā)布、完善秸稈交易市場環(huán)境、秸稈存儲用地審批、秸稈產(chǎn)業(yè)投融資優(yōu)惠政策等公共服務(wù)工作，制定針對秸稈資源化再利用的綠色導(dǎo)向補(bǔ)貼政策。著力補(bǔ)齊制約秸稈產(chǎn)業(yè)化的技術(shù)和服務(wù)短板，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)秸稈綜合利用與養(yǎng)殖飼料加工、有機(jī)肥生產(chǎn)企業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)種養(yǎng)均衡發(fā)展，做大做強(qiáng)秸稈綜合利用縱向產(chǎn)業(yè)鏈。鼓勵種植大戶、合作社與小農(nóng)戶之間建立利益聯(lián)結(jié)，引導(dǎo)秸稈生產(chǎn)者、收儲轉(zhuǎn)運(yùn)者、終端加工者通過組織創(chuàng)新，構(gòu)建互惠共贏的橫向合作機(jī)制。優(yōu)先采購秸稈資源化利用產(chǎn)品（比如秸稈造紙），助力產(chǎn)品的產(chǎn)銷對接。

6.2 多措并舉提升產(chǎn)品競爭力

秸稈資源化再利用途徑雖然存在“六化”，但目前除了肥料化、飼料化應(yīng)用較多，其他途徑的再利用仍然面臨諸多技術(shù)瓶頸。應(yīng)鼓勵支持科研機(jī)構(gòu)、資源化再利用企業(yè)進(jìn)行秸稈資源化技術(shù)的科技創(chuàng)新，完善以市場化應(yīng)用為導(dǎo)向的科技成果評價體系，加快科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。最大程度降低秸稈資源化利用過程的加工成本以及終端產(chǎn)品使用過程的人工成本，提高終端產(chǎn)品使用的便利度。只有秸稈資源化利用產(chǎn)業(yè)能夠持續(xù)健康發(fā)展，才能帶動整個區(qū)域內(nèi)秸稈收集儲運(yùn)加工各產(chǎn)業(yè)鏈條的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)以及穩(wěn)定相關(guān)就業(yè)。

6.3 營造綠色生產(chǎn)消費(fèi)社會氛圍

通過對普通農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體進(jìn)行培訓(xùn)宣傳，提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的綠色生產(chǎn)意識。在生產(chǎn)經(jīng)營活動中積極采用秸稈肥料、秸稈飼料、秸稈基料產(chǎn)品，主動購買秸稈粉碎還田機(jī)械化服務(wù)，主動參與秸稈離田收儲等活動。通過公益宣傳教育，培養(yǎng)公民愛護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的社會公德心。提升普通消費(fèi)者對秸稈作為重要生物質(zhì)資源的價值認(rèn)可度，鼓勵消費(fèi)者購買秸稈資源化再利用終端產(chǎn)品，營造全社會崇尚綠色消費(fèi)的輿論氛圍。