村組共治：鄉村治理有效的路徑選擇

□韓玉祥，石偉

（1.武漢大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430072；2.安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601）

一、問題提出與研究進路

黨的十八大以來，尤其在鄉村振興戰略背景下，國家向鄉村社會輸入的資源體量逐漸增多。在此過程中，因密集的資源投入，村級組織承接了過密的基礎設施建設和公共服務供給事項。村級組織因忙于回應繁雜而密集的治理任務而忽視了鄉村社會的組織動員，導致村級治理行政化。此時，面對多元化和多維性的治理任務，以行政村為核心的村級組織，面臨著“基層負擔重”[1]（p22-27）、“村治主體缺位”[2]（p32-45）、“行政吸納自治”[3]（p34-40）等諸多治理困境。隨著鄉村振興戰略的深入推進，實現“治理有效”、推動鄉村善治的治理訴求越來越突出。2021年7月11日，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調基層治理是國家治理的基石，統籌推進城鄉社區治理是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程[4]。黨的二十大報告亦強調“健全城鄉社區治理體系”[5]。可見，鄉村治理有效已成為鄉村振興、基層治理現代化的題中應有之義，具有很強的理論意義和現實意義。據此，本文試圖從合作共治的角度探討鄉村治理有效的可行路徑。

（一）文獻脈絡

學界關于鄉村治理有效路徑的討論十分豐富。其中，各類主體之間的合作共治被認為是鄉村治理有效的重要路徑。有學者指出，以基層政府、村“兩委”、鄉村精英和普通村民等為代表的多元主體協同治理，是實現鄉村治理有效的治本之策[6]（p63-70）。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》亦強調要逐漸走向黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制[7]（p19）。因此，找到合作共治的實踐途徑就顯得尤為重要。圍繞這一問題，學界已有研究提出，從主體維度和體制機制維度實現合作共治。

首先是主體維度。它包含主體動力和主體角色兩個方面。從主體動力出發，學者們認為合作主體之間的利益沖突導致各類主體沒有合作共治的內生動力，因而需要通過利益整合、軟法治理等方式化解利益沖突[8]（p194-201）[9]（p78-84），形塑合作主體的合作意愿。從主體角色出發，學者們認為合作共治的核心是厘清各類主體之間的角色定位，通過角色分工走向合作共治。周俊通過對集貿市場治理的分析，指出黨是集貿市場治理的領導者，政府是管理者，社會力量是自治者，三者通過角色分工各司其職，最終走向合作共治[10]（p74-80）。杜春林、孔珺以鄉村旅游產業為例，認為構建政府主動承擔制度設計、企業規范化市場運作、社會組織和公眾積極參與的多元主體協同共治路徑是實現鄉村旅游產業振興的實踐路徑[11]（p80-90）。錢全、馬顏昕、朱健 剛 等 人 則 指 出“政 府 在 場”[12]（p18-38）、“行 政 引領”[13]（p126-141）、“政黨在場”[14]（p6-14）的政黨角色定位是基層合作共治的重要條件。

其次是體制機制維度。從體制機制視角出發，學者們認為推進各類主體合作共治需要一系列的體制機制建設。楊宏山、李悟認為，社區合作共治既要推進社區賦權，構建議事、互惠和規約機制，也要發揮協調引領的作用，依靠組織嵌入、社會動員和沖突解決機制，提升意見整合和問題解決能力[15]（p140-147）。胡佳指出，政府與社會組織的合作共治實踐需要在信任環境建設、網絡目標一致性推進和網絡參與能力強化等方面提升基層社會共治網絡的有效性[16]（p109-115）。

學界對于合作共治實踐路徑的探討較為全面豐富，但仍有可拓展深化的空間。本文嘗試從主體角色的角度繼續深化相關研究：其一，在鄉村治理場域中，合作共治的主體究竟是誰，合作主體是否越多越好。從實際工作來看，合作共治主體數量的增加并不一定會提升鄉村治理能力。譬如，城市治理中經常出現“九龍治水”卻效果不佳的治理現象。因此，鄉村治理中的合作共治需要進一步確定哪些合作主體在事件推進中更具合理性。其二，在鄉村治理場域中，合作主體之間的角色—功能是什么。學界按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的治理理念所提出的合作主體之間的角色—功能較為粗略，無法根據鄉村治理場域的具體情景規劃各類主體之間的角色—功能。實際上，不同時間、空間背景下的鄉村治理事務都有差異，各類主體的角色—功能亦有差異。因而，我們需要在具體時空背景下厘定主體的角色—功能。其三，如何實現不同主體的角色—功能。不同主體的角色—功能需要依賴于一定的組織條件、經濟條件、社會條件等，即主體的角色運行機制。因此，我們需要具體分析各類主體的角色運行機制。其四，各類主體之間如何通過分工走向合作共治，合作主體之間的耦合邏輯是什么。實踐證明，分工不一定走向合作共治，也可能走向相互掣肘。因此，探究合作主體間的耦合邏輯具有相當意義。然而，學界對此論述亦比較少。概言之，主體角色角度下的合作共治研究仍有可探討的空間。

筆者長期關注鄉村治理有效的路徑選擇問題。自2018年以來，筆者曾到湖北通山、山西臨猗、江蘇溧水等地深入調研①2018年9月15日，筆者到湖北通山南村開展20天的田野調查。南村轄區面積13.43平方千米，耕地面積2237畝（其中水田1826畝），山林1900畝，水庫3個，水塘6個。全村4030人，大約900多戶。南村有23個自然灣，一般一個自然灣屬于同一個姓氏。為此，南村劃分為23個村民小組。2020年7月10日，筆者到山西臨猗陳村開展20天的田野調查。陳村村域面積1.2萬畝，耕地面積9898畝，無山林，無水塘，人均耕地面積3畝左右。全村2906人，705戶。陳村包括3個自然村，12個村民小組。2020年12月4日，筆者到江蘇溧水天村開展20天的田野調查。天村村域面積12.39平方千米，耕地面積6670畝，山林面積1500畝，自然水面面積600畝。全村4527人，1480戶。天村有30個村民小組，17個自然村。自然村聚族而居，一般一個自然村屬于同一個姓氏。。在田野調查中發現，在鄉村社會人口外流嚴重以及留守群體政治素養不高的情況下，村民小組和行政村是多元主體中的關鍵主體，是促進鄉村治理有效的主要力量。實踐表明，行政村和村民小組（自然村）①本文中村民小組和自然村同義使用，所指村民小組和自然村都屬于熟人社會的單元。下文中不再重復括出自然村。的合作共治能夠有效應對鄉村振興的各類治理事務，增強鄉村組織的治理能力，實現鄉村治理有效②本文對鄉村治理有效的定義主要從效用的角度出發。效用指治理結果滿足相關群體的意愿。因為效用具有場景化、具象化的特點，所以筆者認為完成當前階段的各類治理事務、承擔當前階段的各類功能即為鄉村治理有效。。在行政村和村民小組的合作共治結構中，二元主體通過明確的角色分工在各類治理事務中實現有效銜接，表現出“通過分工的合作共治”的耦合邏輯。筆者將這種合作共治的實踐模式稱為“村組共治”。“村組共治”是對村民小組和行政村合作共治邏輯的概念化表達，包括合作主體類型、合作主體的角色—功能、合作主體的角色運行機制及合作主體的耦合邏輯一系列內容。“村組共治”概念的提出有助于推進學界關于合作共治推動鄉村治理有效的既有研究。

（二）理論框架與分析思路

行政村和村民小組的合作共治是通過承擔相應的角色—功能，完成鄉村治理中的對應事務，最終實現鄉村治理有效。而功能主義理論正包含功能分析、角色分析、機制分析等分析范式。可見功能主義理論與本研究具有契合性，可以作為本文的理論框架。

梳理發現，功能主義理論主要強調以下五個方面：第一，強調對研究對象具體功能需求的分析。第二，研究對象的功能實現有賴于社會結構的穩定運行，故強調分析研究對象制度化、固定化的互動模式、關系模式、運作規則等，即研究對象的運行機制或運作方式。第三，強調行動者或行動組織扮演固定化的“角色—功能”。第四，強調考察社會結構運行的客觀效果。第五，強調研究對象功能、結構的一般化會受到單元、地域、群體、社會、文化、心理等系統的局限。

基于以上認識，本文將沿著以下三個方面展開論述：首先，在鄉村治理轉型的具體時空背景下分析鄉村治理的治理事務與功能需求，揭示當前鄉村治理的實踐困境。其次，引出村組共治，分析村組共治的“角色—功能”、角色運行機制及其耦合邏輯。最后，呈現村組共治的治理效果。

二、鄉村治理轉型背景下的治理事務與治理困境

當前，鄉村治理急劇轉型。鄉村治理事務呈現多元化、密集化、規范化特點，以行政村為核心的鄉村組織難以承擔擴大化的鄉村治理事務，鄉村組織面臨行政類治理事務、自治類治理事務和混合類治理事務的治理困境。鄉村組織亟須實現功能的擴大化。

（一）鄉村治理轉型背景下的治理事務

稅費改革后到黨的十八大之前，鄉村治理事務具有偶發性和稀薄性。鄉村治理事務主要包括春耕秋收、計劃生育和秸稈禁燒，以行政村為核心的鄉村組織能夠實現簡約治理，較好地應對上述鄉村治理事務。而當前，城鄉統籌發展速度加快，鄉村治理事務繁雜密集，鄉村治理面臨轉型，具體表現為治理目標多元化、治理事務密集化和治理方式規范化。

首先，治理目標多元化。即鄉村治理目標由單一化向多元化、系統化發展。分田到戶到稅費改革前，鄉村治理事務主要包括農業稅收繳、三提五統、計劃生育等，資源汲取和人口控制的治理目標較為單一。稅費改革后到十八大之前，鄉村治理事務主要包括春耕秋收、計劃生育和秸稈禁燒，農業生產和人口控制的治理目標亦較為單一。隨著鄉村振興戰略規劃深入實施，鄉村治理目標演變為“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。鄉村治理目標包括經濟、政治、文化、社會和生態等多個方面，其細分內容也越來越繁雜。如近幾年，以湖北通山和山西臨猗為代表的中西部地區，鄉村治理事務以精準扶貧、人居環境整治、掃黑除惡和黨建為中心，還包括護林防火、防洪護堤、農保、醫保、農補、低保、老保、財務報賬、糾紛調解、移風易俗等常規性工作。其中精準扶貧工作囊括產業發展、教育助學、社會保障、基礎設施建設、退耕還林等各個方面。以江蘇溧水為代表的東部地區，鄉村治理事務更為繁雜，不僅包括精準扶貧、美麗鄉村建設、人居環境整治和黨建等中心任務，還兼擔企業管理、消防安全、治安巡邏、外來人口登記、土地征收、土地流轉、租金分紅、拆違控違、移風易俗、社會保障、糾紛調解等其他工作。

其次，治理任務密集化。治理任務密集化同時體現在質量與數量兩方面。其一，數量方面。上段已經論述的不同種類的治理事項之繁雜程度，具體還體現在當前的微信工作群數量上。如江蘇溧水地區，村干部有諸如人民調解工作群、退伍軍人服務站群、普法宣傳教育群等20多個微信工作群。此外，同一種類別的治理事項也很繁雜。江蘇溧水某村近3年內的基礎設施項目（水泥路、廣場、公廁、停車場）達29項之多。其二，質量方面。治理事務走向精細化管理，對工作的規范化、書面化、程序化要求變高。相較于以往的治理事務，當前的治理事務增加了更多程序性的治理環節。以精準扶貧工作為例，村干部不僅要忙于實際工作的落實，還要負責建檔立卡、拍照簽字等痕跡管理工作。

最后，治理方式規范化。為防止基層干部的權力尋租現象，鄉村治理趨向程序化和規范化。規范化運作是指基層工作者按照固定化的程序規定辦事，并通過照片、簽名、工作檔案、會議紀要等方式記錄不同階段的工作落實情況。規范化運作有助于鄉村治理事務的有效落實，防止基層干部不作為，但也增加了鄉村治理的繁瑣程度，限制了鄉村治理的自主性空間。以低保評定為例，湖北通山地區的低保評定工作流程為上報、評定、打分排名、大數據審核、公示。評定環節以身體殘疾、癡呆傻、孤寡老人、大病患者等明晰化指標作為評定標準。打分排名環節需經過精細化的計算比對。江蘇溧水地區的低保申請流程包括申請、資格審查、資料證明、社區工作者核實審查和公示等環節。其中，資格審查流程需通過公安、房管局、銀行、民政、車管所、市場監督管理局等各大部門聯合審查，審查內容包括申請者存款不能超過5萬元、名下不能有車輛等；在資料證明階段和社區工作者核實審查階段，基層干部通過數學公式計算子女贍養、勞動力等費用，并再次審核比對。

總之，當前的治理事務已然呈現出諸多新特點。總結來看，可將當前的鄉村治理事務劃分為行政類事務、自治類事務和混合類事務三種。行政類事務，指自上而下傳達的，與村民關聯度較低的治理事務，主要包括財務報賬、護林防火、防洪護堤、醫保老保收繳、社會保障、宣傳工作、黨建工作、企業管理、治安巡邏、掃黑除惡、網格化管理等。行政類事務具有規整化、專業化、材料化、網絡化特點。自治類事務，指自下而上反映村民生產生活需求，與村民關聯度高的治理事務，主要包括文化活動、內生性的基礎設施建設（水泥路、廣場、停車場等）、農業生產類建設（機耕道、機井等）、生產生活糾紛等。自治類事務具有綜合性、瑣碎性、關系性特點。混合類事務，指自上而下傳達的、符合村民內生性生產生活需求、與村民關聯度高的治理事務，主要包括精準扶貧、人居環境整治、美麗宜居鄉村建設、國家類的基礎設施建設（水泥路、廣場、停車場、公廁等）、土地征收、移風易俗、糾紛調解等。混合類事務具有政務與村務不分、行政與自治不分的特點，屬于半行政半自治性質的治理事務。

（二）鄉村治理轉型背景下的治理困境

因鄉村治理事務呈現出的多元化、密集化、規范化特點，以行政村為核心的鄉村組織難以承擔擴大化的鄉村治理事務和治理功能，鄉村組織面臨行政類治理事務、自治類治理事務和混合類治理事務的治理困境。其中混合類治理事務的治理困境囊括行政類事務和自治類事務的全部治理困境，所以此處僅討論行政類事務和自治類事務的治理困境。

首先，行政類事務的治理困境。行政類事務的治理困境主要體現在三個方面：其一，行政人員少。隨著行政類事務的增加，鄉村治理普遍面臨人手不夠的問題。有學者曾指出基層治理中存在“因事養人、因人找錢、因錢找事”的惡性循環[17]（p70-79）。對此，東部農村可以憑借較強的地方財政臨聘編外人員緩解人手不足，而中西部農村則面臨著更加嚴峻的人員缺失。其二，行政動力弱。鄉政村治的治理模式下，大部分村干部原則上是村民身份，未被納入職業化管理體系。故由于兼業化、薪資待遇低、發展前景差等諸多原因，村干部缺乏科學的激勵，易陷入行政動力不足的治理困境。其三，行政能力低。治理方式規范化背景下，行政類事務中有很大比例的網絡化、文字化、專業化工作，這就要求鄉村治理主體要向年輕化、專業化、知識化轉型。而鄉村治理主體普遍面臨著村治主體老齡化、教育水平低、網絡辦公能力差等問題，很難快速消化工作中的標準性任務。

其次，自治類事務的治理困境。自治類事務的治理困境主要體現在三個方面：其一，自治資源缺失。自治類事務中有很多需要群眾參與的工作，為完成自治任務，鄉村治理可以通過經濟資源、政治資源和社會資源等治理資源動員組織群眾。然而，服務型政府的打造，使以政治權威、政治強制為代表的政治資源逐漸弱化，村干部成為無權威的辦事員。土地二輪承包和稅費改革之后，村集體基本已完全虛化、空殼化[18]（p51-57），隨之，鄉村治理的經濟資源也逐步弱化。其二，自治空間壓縮。隨著行政類事務和混合類事務的擴大，村民自治組織逐漸從群眾性組織轉變為行政化組織。村干部需首先完成上級任務，幾乎沒有剩余時間和精力解決自治類治理事務。于是，行政消解自治便成為普遍現象，擠壓著自治類事務的治理空間。其三，自治主體缺位。由于治理空間被擠壓，行政村干部無力扮演自治角色，從而造成自治主體的缺位現象。

三、村組共治的運行機制

村組共治包括行政村治理與村民小組治理兩部分。行政村是行政類事務的承擔者、混合類事務的攻堅者、自治類事務的支持者。行政村治理的角色運行機制包括行政村組織的正式化、支持網絡的建立，有助于解決行政動力弱、行政能力低、自治空間壓縮、自治資源缺失和自治主體缺位的治理困境。村民小組是行政類事務的分擔者、混合類事務的落實者、自治類事務的擔綱者。村民小組治理的角色運行機制包括人力資本的增加、社會資本的吸納、信息資本的掌握，有助于解決行政人員少、行政能力低、自治資源缺失和自治主體缺位的治理困境。村組共治使鄉村組織的功能擴大化，使其能夠有效應對鄉村治理的各類治理事務（如圖1所示）。

（一）行政村治理的角色及其運行機制

1.行政村的角色與功能

圖1：村組共治的運行機制

《中華人民共和國村民委員會組織法》規定村民委員會協助鄉鎮政府開展工作，并處理各類群眾自治事務①可參見中華人民共和國民政部：中華人民共和國村民委員會組織法（2018年12月29日修正），http://www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201911/20191100021350.shtml.（下同）。因此，行政村兼具多重角色，尋找角色間的平衡便成為應有之義。然而，行政村的角色屬性卻會根據不同的歷史階段而發生變化，尤其是當前階段，國家通過資源下鄉的方式實現了行政權力對鄉土社會的滲透和整合[19]（p15-27）。行政村組織的運行方式越來越接近政府部門。行政屬性的增強，打破了多重角色的平衡狀態，呼喚著行政村新角色的生成。

首先，行政類事務的承擔者。行政村干部承擔大部分的行政類事務。如湖北通山地區的行政村干部承擔房屋登記、護林防火、防洪護堤、醫保收繳、農保收繳、財務報賬、計劃生育、婦聯團委等行政類事務。江蘇溧水地區的行政村干部承擔民政、社會保障、黨建、民兵、企業安全、網格化管理、人口統計等行政類事務。此類事務文字化、材料化、臺賬化程度較高，主要由行政村干部中的副職干部與外聘干部承擔。

其次，混合類事務的攻堅者。行政村主職干部（也包括有經驗的副職干部，下同）負責混合類事務的統籌和協助。行政村干部在深刻理解精準扶貧、人居環境整治、美麗宜居鄉村建設、國家類的基礎設施建設、移風易俗等任務的基礎上，對具體任務進行拆解細分，然后交由村民小組干部牽頭落實。同時，在任務落實過程中，村民小組干部也會遇到個別難以解決的釘子戶、難纏戶。行政村干部對村民具有利益連帶式制衡的權力[20]（p104-125），具有一定的政治權威，故主職干部可以通過一定的強制力量解決村民小組難以解決的事情。

最后，自治類事務的支持者。村民小組是自治類事務的主要擔綱者，但是行政村也給予其經濟與政治上的支持。其一，矛盾糾紛調解方面，行政村干部協助村民小組干部處理他們難以解決的糾紛調解事件。其二，在內生性的公共品供給方面提供資金支持。如山西臨猗和湖北通山的行政村干部通過向上跑項目的方式爭取項目資金。江蘇溧水的行政村干部通過跑項目、集體經濟出資和向本地企業拉贊助的方式爭取項目資金。其三，在文化活動方面提供資金支持。山西臨猗地區的行政村干部為廣場舞隊、廟會等文化活動補貼活動經費。

2.行政村治理的角色運行機制

角色運行機制指角色扮演所依賴的組織條件、經濟條件、社會條件、文化條件等。只有滿足這些條件，個體或組織才能扮演特定角色，發揮特定功能。行政村治理的角色運行機制主要包括行政村組織的正式化與支持網絡的建立。行政村組織正式化有助于解決行政動力弱、行政能力低和自治空間壓縮的治理困境，支持網絡的建立有助于解決自治資源缺失和自治主體缺位的治理困境，這使行政村的角色與功能實現成為可能。

首先，行政村組織的正式化。行政村組織的正式化、正規化包括干部身份的職業化、組織運轉的行政化和激勵系統的科學化三個部分。干部身份的職業化和激勵系統的科學化能夠極大增強行政村干部的行政動力；組織運轉的行政化通過分工化、專業化、考核化的方式提高行政村副職干部的行政能力，并給予行政村主職干部一定的自治空間。

其一，干部身份的職業化。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定行政村干部是領取誤工補貼的兼職農民。因此，很多地區的行政村干部是兼職化村干部，并沒有走向職業化。十八大以來，村干部走向工薪化、坐班化、考勤化，實踐證明，此種做法能有效激發行政村干部的行政動力。具體而言，工薪化指村干部的工資由財政撥付，包括基礎工資、績效工資兩個部分。村干部日漸成為吃財政飯的“準公務員”。湖北通山地區的主職干部年工資約3.7萬元，副職干部年工資約2.7萬元。江蘇溧水地區的主職干部年工資約9萬元，副職干部年工資約7萬元②相關數據均整理自筆者的訪談記錄。湖北通山數據來自編號2018091601的訪談記錄，江蘇溧水數據來自編號2020120602的訪談記錄。。坐班化指村干部實行“朝九晚五”的8小時工作制，并實行周末輪班制，不管有事無事，村干部必須在便民服務中心站崗。考勤化指村干部每天上班打卡，有嚴格的考勤記錄，并嚴格規定請假制度。鄉鎮政府會不定點督查出勤和在崗情況，對于不在崗的干部進行扣分。

其二，組織運作的行政化。行政村的日常組織運轉類似行政組織的運轉方式，主要體現在千分制考核和專業分工兩個方面。一方面，千分制考核將績效工資與鄉鎮政府及各部門的日常考核掛鉤，使鄉鎮政府及各條線部門便能以日常分數考核的形式管理、安排、推進日常的各項治理事務。各地農村的績效工資普遍占村干部年工資收入的30%及以上。如江蘇溧水地區的千分制考核按照“總分=共性指標（700分）×黨建系數+特色指標（100分）+滿意度測評（200分）+加減分”的計算公式打分，并按總分排名將村莊劃分為一、二、三類，最終決定各類村莊村書記的年度績效工資分別為3.2萬、2.9萬、2.6萬。另一方面，全國農村普遍形成專業化的分工體系，主要表現為材料工作與群眾工作的專業化分工。主職村干部主要負責跑資源，參與國家項目的安排布置與調解，即混合類事務的攻堅工作與自治類事務的支持工作；副職干部及外聘干部主要負責材料化、網絡化、文字化的行政類事務。行政村干部內部形成“文武”分工，分化為專業的“材料員”與“調解員”。專業分工體系提高了村干部專業化的行政能力，并通過副職干部與外聘干部的文職化把主職干部從“文山會海”中解放出來，使得主職干部有了處理混合類事務與支持自治類事務的時間與精力，自治空間得到釋放。

其三，激勵系統的科學化。激勵系統的科學化指建立科學的正式激勵系統。村干部的激勵系統包括正式激勵與非正式激勵。以往的村干部激勵部分依靠鄉土激勵與灰色激勵的非正式激勵系統，具有“目標替代”的不穩定性[21]（p90-93）。近年來，東西部農村的村干部激勵系統逐漸科學化、正式化，更有效地激發了村干部的行政動力。村干部的正式激勵系統主要包括經濟激勵、政治激勵、社會激勵和精神激勵四個部分。第一，經濟激勵。經濟激勵是通過薪資待遇、績效工資考核、獎金、社會保險和退休金等經濟形式激發村干部的積極性。第二，政治激勵。政治激勵主要是建立行政村干部晉升流動體系，給予行政村干部政治地位與政治榮譽，拓寬村干部的政治道路，同時強化村干部“競爭上崗”。如山西臨猗地區建立“村民小組—行政村—鄉鎮”的晉升體系，村干部有機會晉升為鄉鎮干部；江蘇溧水地區建立擬科層化的“三崗十八級”制度，實現不同層級（村—鄉鎮）和同一層級（村—村）的流動任職。第三，社會激勵。仿照鄉土村落的社會激勵制度，正式激勵制度也在政治領域內部建立了社會激勵。東西部地區鄉鎮通過工作會議和年終表彰大會等形式獎勵先進集體和先進個人，給予行政村干部社會榮譽。第四，精神激勵。精神激勵指通過價值感、使命感等教育激勵村干部。如山西臨猗地區農村經常組織開展黨校學習，提高村干部的政治覺悟；江蘇溧水地區農村通過召開奉獻精神、敬業精神等宣傳會議改進村干部工作作風。

其次，支持網絡的建立。村民小組中豐富的社會資源需要匹配相應的經濟資源和政治資源，才會得到充分釋放。行政村對村民小組的支持包括經濟支持和政治支持兩個方面。首先是經濟支持。當前，村民小組已經沒有機動地等集體資產，村民小組缺乏資金來源。行政村干部能夠通過跑項目、集體經濟出資和向本地企業拉贊助的方式為村民小組提供經濟支持，支援村民小組的自治類工作。此外，行政村也給予村民小組干部一定的務工補貼，強化自治主體的力量。其次是政治支持。政治支持包括政治權威和政治關系兩部分。第一，政治權威支持。村民小組內部的權威體系和規范體系逐漸弱化，需要外部力量的協助。村民小組治理單元的建立賦予村民小組一定的政治屬性，使村民小組干部實現社會權威和政治權威的雙重疊加。此外，在自治類事務的治理中，行政村干部通過在場的方式強化村民小組干部的政治權威。第二，政治關系支持。如在湖北咸寧地區，村民小組干部發現附近的建筑工地每天到本村附近投放建筑渣滓，存在環境衛生污染、安全隱患、道路損毀等問題。村民小組干部找行政村干部反映問題，再由鄉鎮干部與鄉鎮開發公司交涉，最終順利解決此事。此案例表明，行政村將政治關系資源社會化，協助村民小組干部有效解決自治類事務。

（二）村民小組治理的角色及其運行機制

1.村民小組的角色與功能

根據1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組。但稅費改革以后，出于緩解財政壓力與農民減負的考慮，全國紛紛開展大規模的村組合并，很多地區撤掉了村民小組的行政建制，只有部分山區出于村域范圍過大、方便管理的考慮保留了村民小組。2014年，中央一號文件又明確提出“探索不同情況下村民自治的有效實現形式，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點”[22]，村民小組遂又逐漸復歸。村民小組的復歸表明其在鄉村治理中能夠發揮重要功能。調研發現，村民小組是行政類事務的分擔者、混合類事務的落實者、自治類事務的擔綱者。

首先，行政類事務的分擔者。各地的村組共治實踐表明，村民小組干部僅承擔少量的行政類事務。如江蘇溧水地區的村民小組干部承擔政策宣傳、不動產登記、人口普查等行政類事務；湖北通山地區的村民小組干部承擔醫保老保收繳、低保評定、貧困戶評定、政策宣傳、護林防火、防洪護堤等行政類事務。此類事務需要與村民簡單互動，因而村民小組作為分擔者有著天然的便利性。其余大部分行政類事務由行政村干部負責，村民小組干部僅起輔助作用，甚至可以拒絕承擔此類事務。

其次，混合類事務的落實者。村民小組干部主要負責人居環境整治、美麗宜居鄉村建設、基礎設施建設等國家項目的項目落實、項目監督和項目協調。在項目落實方面，村民小組干部是牽頭人。在確保高標準農田建設的工作中，村民小組干部實地丈量田畝數量。在人居環境整治工作中，村民小組干部負責找工派活。在項目監督方面，村民小組干部同時監督行政村干部、村民和施工方。在購買材料、項目協調等工作環節中，村民小組干部和行政村干部同時在場，可實現互相監督。在人居環境整治的柴火堆擺放、糞坑填埋等工作中，村民小組干部可通過在村巡邏的方式進行監督。在公廁、水泥路、健身廣場等項目施工過程中，村民小組干部負責監督施工方。在項目協調方面，村民小組干部依靠自身的社會關系網絡處理項目推進過程中的難纏戶、釘子戶等問題。

最后，自治類事務的擔綱者。村民小組是天然的自治單元，大家生于斯長于斯，彼此相互熟識，并動態掌握著村落社會的各種需求。村民小組承擔著矛盾糾紛調解、內生性的公共品供給、文化娛樂活動組織等自治類事務。其一，在日常的糾紛調解中，村民小組干部能解決大部分問題，他們往往是村民小組內的社會精英，具有一定的社會權威，較之行政村工作人員，村民們也傾向于直接找村民小組干部解決各類生產生活糾紛問題。其二，在內生性的公共品供給方面，村民小組扮演著發起者、組織者和實施者角色。湖北通山、山西臨猗、江蘇溧水等地的村民小組實踐表明，村民小組會自發性地修水泥路、停車場、機井、機耕道等生產生活公共品。此類事務最初都先由村民反映，再由村組干部負責組織籌資和項目工程落實。其三，在文化活動方面，村民小組干部承擔了組織者角色。如江蘇溧水地區的村民小組干部組織跳龍燈、紅白儀式等活動；山西臨猗地區的村民小組干部負責廣場舞表演、戲劇比賽、廟會、紅白儀式等活動；湖北通山地區的村民小組干部負責接龍燈、紅白儀式、春節聚會等活動。

2.村民小組治理的角色運行機制

村民小組治理的角色運行機制包括人力資本的增加、社會資本的吸納和信息資本的掌握。人力資本的增加有助于解決行政人員少與自治主體缺失的治理困境，社會資本的吸納有助于解決自治資源缺失的治理困境，信息資本的掌握有助于解決行政能力低下和自治資源缺失的治理困境。

首先，人力資本的增加。近年來，鄉村治理事務的擴大化，使鄉村組織疲于應付。“白加黑”“五加二”“星期六保證不休息，星期日休息不保證”等網絡話語呈現了基層工作的真實樣態。行政人員的缺乏和自治主體的缺失成為普遍現象。村民小組干部的加入能夠提高干群比例，彌補村治主體的缺位與不足，增強治理力量。人力資本的增加是村民小組高效推進事務的基礎前提。

其次，社會資本的吸納。帕特南認為社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率[23]（p216）。社會資本主要包括社會關系網絡和社會知識體系。其一，社會關系網絡的吸納。村民小組干部是地方社會的精英。有能力、有經驗、懂奉獻是村民小組干部的普遍特征。因此，村民小組干部掌握著大量地方社會的資源，是地方社會的關系節點。村組共治通過吸納村民小組干部的社會關系網絡，能使諸多治理事務便利化。其二，社會知識體系的吸納。村民小組置身于熟人社會之中，熟知當地的社會規范和社會風俗，擁有基層治理中最有效的治理資源。“懂民風、知民情”是村民小組干部的最大優勢。社會資本的吸納豐富了治理手段，有助于解決混合類事務和自治類事務中的組織動員難題。

最后，信息資本的掌握。信息治理是基層治理現代化的關鍵一環。對信息的充分掌握有助于提高基層治理能力。村民小組干部熟悉村莊社會，通過日常生活的互動掌握著村莊社會的各類信息。信息資本能有效提高治理主體的行政效率，增加自治資源。其一，在行政類事務中，村民小組干部熟悉村民的生產生活信息。對于政策宣傳、人口普查等事務，村民小組干部知道在何時去何地找尋村民，有效提高了行政類事務的工作效率。其二，在混合類事務中，村民小組干部掌握村民的基本住戶信息。村民小組干部是鄉村治理的基礎和前哨，了解“地形”，知道解決特定工作的特定關系和特定人員，從而有助于解決混合類事務。其三，在自治類事務中，村民小組干部能更快了解村民的訴求。如村民在日常生活互動中發現有整修道路的需求，遂先向村民小組干部反映，由村民小組干部商量決定每家每戶籌工籌勞，再向行政村干部尋求部分支持。又如發生宅基地糾紛時，由于大家在長期打交道的過程中更加信任村民小組干部，糾紛雙方會先找村民小組干部解決糾紛。村民小組形成了扁平化的運行機制，恢復了自然社區組織，能夠把人民組織起來，解決日常生活中的瑣碎小事[24]（p44-48）。

（三）通過分工的合作共治：村組共治的耦合邏輯

涂爾干認為社會分工使人類社會從機械團結走向有機團結[25]（p133）。分工并不代表分治，反而可能是合作共治。如家庭合作、男耕女織的性別分工、父代務農與子代務工的代際分工均是通過分工走向有機團結。村組共治正是通過行政村與村民小組之間的功能分化和角色分工實現合作共治，表現出“通過分工而合作共治”的耦合邏輯。具體而言，二元主體的目標契合與權責匹配是耦合式分工成立的前提條件。一方面，目標契合使村組二元主體目標一致、分中有合。另一方面，權責匹配使村組二元主體各盡所能、高效配合。

首先是目標契合。即行政村與村民小組具有共同的治理目標，共同服務于人民群眾的生產生活。一方面，村民小組和行政村都屬于行政建制的群眾性自治組織，具有行政與自治的雙重治理目標。另一方面，村民小組和行政村之間資源互補。村民小組具有人力資源、信息資源和關系資源。行政村具有經濟資源和政治資源。資源互補決定了二元主體形成合力方能實現效益的最大化，從而實現治理目標的融合。

其次是權責匹配。權責匹配是行政學中權力運行的基本原則，村組共治實現權責統一，能夠實現主體、資源、事務三者之間的高效匹配。村民小組具有人力資源、信息資源和關系資源，于是承擔著以信息收集、糾紛調解、組織動員為主的各類治理事務。行政村具有經濟資源和政治資源，于是承擔著以爭資跑項、行政強制為主的各類治理事務。村組二元主體按照各自的治理資源匹配相應的治理事務，形成資源互補、優勢互補、各盡所能、高效配合的分工—合作體系。

四、村組共治的治理效果

綜上所述，村組共治使行政村和村民小組承擔多重角色及功能；村組共治解決了行政人員少、行政動力弱、行政能力低、自治空間壓縮、自治資源缺失和自治主體缺位等實踐困境；村組共治有效能夠應對各類鄉村治理事務；村組共治建構了層級化的治理體系；村組共治使鄉村治理下沉到更小的社會單元；等等。顯然，村組共治具有多重治理效果。

（一）治理有效

《中華人民共和國村民委員會組織法》規定村民委員會協助鄉鎮政府開展工作，并處理各類群眾類自治事務。村組共治通過村民小組治理和行政村治理的角色運行機制，提高鄉村組織的治理能力，通過分工有效解決行政類、混合類與自治類等鄉村治理事務。村組共治拓展了鄉村組織的功能，形成“強行政—強自治—強治理”的治理形式，破解鄉村治理困境。總之，村組共治能夠更好更精準地覆蓋各類治理事務，實現鄉村“治理有效”。

（二）國家與社會良性互動

鄉村治理的轉型，城鄉統籌的加快，都是為了滿足村民的美好生活需要，建立國家與農民的良性關系。村組共治實現了國家與社會的良性互動。從社會層面講，村民的美好生活愿望得以實現。如前所述，村組共治能夠有效解決行政類、混合類與自治類等鄉村治理事務，使得以基礎設施建設、人居環境整治、社會保障兜底、治安巡邏等為代表的不同層次的生產生活需求都得到滿足，村民的生活水平與村民的幸福感都極大提高。從國家層面看，國家政權建設得以全面展開。國家政權建設包括國家合法性建設、國家認同建設和國家權力滲透三個方面[26]（p93-101）。其一，從國家合法性建設上來看，村民自治是基層民主建設的試驗田。村組共治的鄉村組織則恢復了自然社區組織，建立起扁平化、制度化的民主表達渠道。因此，村組共治有利于國家意志與民間意志的有效融合。其二，從國家認同建設上來看，國家滿足村民的各類生產生活需求，能夠增強村民對國家的政治認同感，也能夠使村民更好地了解國家當前政策。其三，從國家的權力滲透上來看，村組共治模式中，村組自治能力很強，村民有效配合國家落實各類治理事務。這使得國家權力有效滲透到鄉村社會，實現鄉村振興的國家治理目標。

（三）新雙軌政治的形成

“雙軌政治”是鄉村社會治理的傳統模式。然而，20世紀以來的國家政權建設促使鄉村傳統的“雙軌政治”向“單軌政治”轉變[27]（p146-153），新雙軌政治的建立成為時代命題。雙軌政治的核心是古代鄉紳的“官民一體”，即村干部須扮演雙重角色，既是當家人，又是代理人[28]。然而，當前的村民自治組織被吸納進行政科層體制，在國家與鄉村社會的互動中產生了組織斷裂，村干部日益轉向行政代理人的單向度角色[29]（p44-50）。在村組共治結構中，行政村干部與村民小組干部承擔自上而下的國家任務與自下而上的自治事務，都扮演了代理人與當家人的雙重角色。村組共治結構下的鄉村組織不同于當前的行政科層組織，而真正成為自我管理、自我教育、自我服務的“人民組織”，是現代雙軌政治的有效實現形式。

五、結語

在鄉村振興背景下，鄉村治理面臨轉型。鄉村治理事務急劇變化，呈現多元化、密集化、規范化的特點。以行政村為核心的鄉村組織陷入治理困境，難以承擔擴大化的鄉村治理事務和治理功能，亟須轉變為功能擴大化的鄉村組織。其中，治理主體之間的合作共治是實現鄉村組織功能擴大化的重要路徑，是鄉村治理有效的重要方面，亦是社會治理共同體建構的必由之路。村民小組和行政村是多元主體中的關鍵主體，是促進鄉村治理有效的主要力量。行政村和村民小組的合作共治能夠有效應對鄉村振興中的各類治理事務，增強鄉村組織的治理能力，實現鄉村治理有效。

村組共治通過行政村與村民小組之間的功能分化、角色分工實現合作共治，表現出“通過分工的合作共治”的耦合邏輯。具體而言，二元主體的目標耦合與權責匹配是耦合式分工成立的前提條件。一方面，目標耦合使村組二元主體目標一致、分中有合。另一方面，權責匹配使村組二元主體各盡所能、高效配合。在村組共治結構中，村民小組是行政類事務的分擔者、混合類事務的落實者、自治類事務的擔綱者。村民小組治理的角色運行機制包括人力資本的增加、社會資本的吸納、信息資本的掌握。行政村是行政類事務的承擔者、混合類事務的攻堅者、自治類事務的支持者。行政村治理的角色運行機制包括行政村組織的正式化、支持網絡的建立。村組共治能夠實現鄉村社會的有效治理，促進國家與社會的良性互動，推動新雙軌政治的形成。