社區協商的困境、調適與超越
——基于武漢市W社區的調查

□黃盼

（華中師范大學 政治與國際關系學院，湖北 武漢 430079）

一、問題的提出

作為中國特色理論與實踐的產物，建立在公有制基礎之上的社會主義協商民主，關注上上下下、方方面面的利益表達[1]（p72-78），確保最大限度地凝聚各方共識。2015年，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，明確指出基層協商是協商民主建設的重要渠道。其中，城市社區協商是基層協商的關鍵組成部分，是基層社會治理體系和治理能力現代化的制度保障和技術支撐。市場經濟改革以來，面對日益個體化的利益主體，多元化的利益訴求和復雜化的公共事務，城市社區越來越強調公事共議的民主實踐，并涌現出老街坊議事廳等社區協商形式。

國家治理能力現代化目標的提出，促使協商民主的合法性建設不斷趨于成熟，并在基層社會運行過程中發揮著制度賦權功能。自上而下的制度設置和政策指引，通過建構基層協商的合法性，確保城市社區協商的公共權威，為社會矛盾的解決提供規范化的指南。從制度實踐層面來看，國家和政府維持基層社會秩序的公共權力只有被社會認可其權力正當性，才能獲得制度的合法性認同。關于協商民主與基層治理之間的關系，功能主義雖明確了制度合法性的應然價值，但在應用層面仍存在不小的實踐困境。

另有研究指出，政策文件關照協商實踐的功能，投射出基層協商的民主價值，但實際上卻被限定為基層治理的技術手段，呈現出工具主義取向[2]（p92）。作為治理技術的基層協商民主，旨在運用開放空間會議等特定技術討論基層的公共議題、分配基層的公共資源、解決基層的公共問題等，要求參與協商過程的行動者具備較強的商談對話能力。由于基層協商民主的靈活性，加之利益驅動的差異性，不少地方出現制度執行偏差，存在象征性協商、控制式協商、誘致式協商、投機式協商和博弈式協商等另類的虛假的協商形式[3]（p46-50），具有明顯的負面功能，不利于社會公共價值的達成。

從以上兩種研究視角可以看出，功能論回應的是基層協商的動力問題，技術論則從協商條件的角度回應居民參與不足和平等性低[4]（p66）等現實背后的協商規模問題。這表明，學界對基層協商制度的合法性和技術性研究形成了一定的研究共識，有助于深化基層協商實踐與理論探索。但是，基層協商的運轉需要國家制度、行政組織、社會要素等多層次、多主體的共同作用，單一的實踐路徑和分析視角無法超越統一的價值要求與多樣的技術需求之間的內在張力[5]（p80）。功能論偏重從宏觀層面探討基層協商何以需要[6]（p15），卻忽視對基層治理場景的有力解釋；技術論偏重基層協商如何成為可能的微觀解釋，但仍受限于規范性的制度要求，無法形成可推廣的普遍性治理經驗。

那么，是否存在認識基層協商制度合法性和工具性的第三種視角，能夠實現自上而下的制度貫通與自下而上的技術共融，進而最大化地增強基層協商的治理效能？為探究這一問題，筆者于2021年3月在武漢市W社區開展了為期半個月的田野調查，研究資料主要來自政府報告、宣傳報道和與社區工作人員、居民等的深入訪談。在深度調研的基礎上，筆者試圖從整體性視角出發，探究制度合法性與技術有效性之間的張力何以彌合。本文將從協商合法性和程序性這兩個層面討論社區協商的實踐困境，嘗試描述W社區的協商事務及其主體互動模式變化如何調適已有的社區協商困境，進而分析社區協商的創新發展為何可能。

二、社區協商的現存困境

2017年，黨的十九大報告指出，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。2021年，黨的十九屆六中全會進一步指出，積極發展全過程人民民主，構建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式。這為基層協商民主的全面深入發展提供了制度保障和政策依據，有利于增強基層協商實踐的合法性價值和規范性功能。作為基層協商的重要場域，城市社區協商是指通過對話、討論和商議等方式達致共識，并明確相關利益主體的責任，進而做出符合公共利益、獲取普遍認同的決策[7]（p23-26）。當前，在全過程人民民主被確立為中國式現代化本質要求的前提下，社區協商不斷健全“協調、溝通、參與和議事”[8]（p60）等微觀實踐機制，完善諸如協商內容、主體、形式、流程等要素，實現著整體推進。但是，作為現代城市社區治理方式的協商民主，宏觀與微觀、政府與社會等各層次之間還存在一定的梗阻。

（一）民主旨趣與協商技術之間的張力

20世紀80年代，西方協商民主理論興起，被認為是“自由平等的公民基于權利和理性，在一種由民主憲法規范的權力相互制約的政治共同體中，通過對話、討論、辯論等形式，形成合法決策的民主形式”[9]（p73）。從政府治理層面來看，協商民主的公共權力是由“為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府”[10]（p947-969）彰顯的。在共同體范圍內，協商民主指的是以公共利益為導向，鼓勵平等對話、支持社會參與的一種民主制度。中國話語體系中的協商民主，指向人民性、廣泛性和真實性等民主屬性，是相對理想的、抽象的社會主義價值引導，是多元利益主體之間通過平等商議、自由對話達成的一致性意見和共識性決策的過程。在基層治理層面，協商民主被看作是具體的治理技術和方法，與基層治理體系和治理能力緊密關聯。作為城市社會的基礎性單元，社區是較小規模的協商民主空間，社區居民共同關注、參與社區內外大小事務，是將公共商議落到實處以促進社會共識的行動前提。

事實上，完全的一致性只是一種理想狀態，“期待在每項具爭議性的道德議題上都能獲得一致性的意見，乃是不切實際的”[11]（p48-49）。在特定的治理場景中，社區協商民主的運行并非是單向度的制度牽引和平臺設置，而是通過羅伯特議事規則、開放空間會議和愿景工作坊等協商技術，逐步推進公共問題的解決和公共議題的商討，進而增強基層組織對居民需求的回應性。由于特定場景具有臨時性和階段性的特征，特定議題得到解決后，協商民主自然而然退出。這意味著，社區協商技術的選用存在一定的不確定性，受其治理場景的限制，難以普遍推廣。在一致性與普適性方面，社區協商治理并不存在一個準確的民主實踐處方[12]（p32-40），盡管協商民主有著明確的價值旨趣，但協商民主被當作程序、手段嵌入社區治理結構時，治理主體及其行為互動過程的復雜多變將會影響協商民主的實踐方式，導致社區協商技術難以實現全面一致性。

（二）行政主導與居民參與之間的錯位

2018年，第四代協商民主理論深入探討了協商民主的條件和質量。協商范圍泛化和規模窄化，是協商民主合法性困境[13]（p173）的主要方面。我國基層社會治理創新實踐中，萬事皆協商體現了議事技術的開放性和普遍性，卻帶來協商范圍泛化的意外后果，待解決的事務無法即時融入具體的協商情境進行有針對性的商討，中央的制度設計與基層的制度執行之間不適配。作為社會發展的戰略目標，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體是權責利相統一的高度體現，構建社區協商體系則成為整合多元利益訴求的重要方式。然而，處于地方政府和基層社會之間的街道辦事處、社區“兩委”組織，自上而下地規定協商主題和會議流程，僅關注行政任務指標，從而將社區協商工作行政化，忽視了引導居民充分表達利益訴求，導致社區多元主體間難以達成平等有效的協商對話。

規章制度是基層協商實踐的外部條件，是地方政府落實相關文件精神的政策支撐。不同于政黨協商、人大協商、政府協商和政協協商等關乎大政方針和地方法規的商討，城市社區協商主要關注基層社會治理所面臨的現實問題，如公共事務的治理、公共資源的籌集、公共規則的制定等。協商議題、協商主體和協商平臺等要素，是基層協商民主實踐的內部構件。其中，“民主懇談會”作為小事好協商的實踐方式，在動員范圍、參與主體和協商內容等方面具有明顯的集聚性，其發展建設不斷趨于成熟。面對日益制度化的外部環境和規范化的內部平臺，社區不斷豐富居民訴求的表達渠道，但仍存在居民參與能力不足[14]（p112）的問題。一方面，居民擁有自主表達的積極性，卻受困于自身的局部利益而無法達成超越個體的公共決策。另一方面，居民依賴社區“兩委”的價值判斷，默認少數服從多數的大局原則，個體的表達意愿不夠強烈，總是被動參與社區公共事務的協商與決策。

三、社區協商的實踐調適

W社區位于武漢市中心，緊鄰學校、醫院、公園和商貿中心，地理位置優越，管轄區域以商務樓宇和老舊小區為主。其中的老舊小區建成于20世紀80年代，曾是某市直單位的職工福利房，共有常住居民536戶，主要包括退休的老年人和求學、務工租戶等居住群體，外來租戶占比50%。作為無物管小區，W社區存在公共基礎設施老化、活動場地有限和停車位不足等涉及居民切身利益的問題，社區“兩委”在公共事務治理中只能運用有限的資源做出即時性、局部性的回應。社區協商發展初期，所涉及的利益沖突程度較為簡單，主要表現為專業職能的協商，特別是區水務局、園林局、城管局等部門分管的專業事務及其協商程序。隨著公共事務的社會化程度加深，社區乃至居民群眾日漸成為重要的協商主體，僅靠專業化的部門協作難以滿足城市社會參與的客觀需求。直至區政協深入推進“協商在一線”工作，方為W社區公共事務的協商治理提供了新思路。經過20多年的探索，W社區在確立協商的合法性、明確協商的程序性這兩個方面積累了較為豐富的經驗（見表1）。

表1：武漢市W社區協商的類型及其經驗總結

（一）權威式協商與公共設施整治

單位制解體以來，W社區職工家屬院的物業管理暴露出不少短板?！?000年左右，單位人轉社會人。原來單位請人守門，單位退了以后，只能找社區，我們那時不停地應急。樓管堵了，從樓上漏水到樓下，鋪天蓋地的，社區沒得人，只能請專業人士來處理。這些不是社區的事情，我們只能不停地向水務局呼吁?！保◤埨蠋煟鐓^退休人員，20210323）長期以來，諸如管道老化帶來的漏水問題及其產生的利益糾紛，社區在其中發揮著重要的協調功能。究其原因，一是老舊小區的產權復雜，水管、樹木、建筑物的所有物權分屬水務局、園林局和產權單位，碎片化的權責關系導致小區難以實現資源的整合。二是以往的小區公共維修基金收繳不規范，單位基建處管理不到3年便作罷，加之小區公共空間緊湊，地面停車位少，公共收益僅夠維持小區保安、保潔等工作人員的基本開支。因此，面對先天條件不足的老舊小區，社區只能尋求行政資源以緩解內部利益難以調和的情況。

在社區資源有限的背景下，社區協商是現實環境催生的一種理性選擇。協商既被視為鏈接外部資源的技術手段，也被認為是社區治理能力的體現，其治理成效主要取決于社區與政府的互動關系?！吧鐓^要權沒權，要錢沒錢，有時靠人情，求職能部門，肯定不能得罪它。”（欒女士，社區衛生委員，20210318）社區在“管天管地”等具體事務中，20萬元/月的惠民資金難以發揮實質作用，需要與上級行政職能部門協調資源，爭取將權威資源轉化為治理資源。如每年的6—8月，W社區工作人員會排查存在安全隱患的高大茂密樹木，與園林局溝通具體解決方案，并上報至審批局。經過現場勘查和報批通過等協商程序，社區工作人員再跟供電部門商定停電時間并提前告知居民相關注意事項。在老舊小區的公共衛生環境整治中，社區也成為黨政部門和居民群眾協商議事的信息橋梁?？梢?，在公共決策達成之前，職能部門具有較大的協商議事權，其公共權威和服務身份得到彰顯；社區負責民情搜集和政策反饋工作，發揮橋梁功能；但在此過程中，居民參與社區協商的程度不深。

（二）自主性協商與小區廣場治理

基于協商民主制度的切實保障，社區小微事務協商更易于調動居民的參與性。2015年，社區從退休老黨員、“兩長四員”中挑選出有威望、有覺悟、有能力、有擔當的居民，組成一支以民情調查、政策宣傳、衛生清潔和矛盾調處為工作重點的志愿者服務組織。在社區黨委的支持下，該組織改稱為小區自管組，并確定了人員構成，明確了工作內容，制定了管理規章，積極參與老舊小區公共事務的協商與治理。“自管組是社區的幫手，工作方面、管理方面、活動方面，按照社區的要求來，做好群眾工作。社區是自管組的一級領導，搞會議要跟社區通氣，獲得他們的支持。我們能夠就地消化的事情，解決完就忘了，大事情才做臺賬。”（姜老師，自管組牽頭人，20210320）圍繞日常生活中的大小事情，自管組推行月度協商議事會，重大事務討論會邀請社區參加。商議過程中，如果遇到意見不一致的情況，參與人員舉手表決，最終達成頗具共識性的解決方案，探索出社區自主協商的發展路徑。

多年以來，社區內約300平方米的小區公共廣場四周樹木茂密，地面潮濕，青苔肆意生長，加之多蚊蟲，居民不愿前往。該廣場形同虛設，高大樹木還影響低樓層居民的房屋采光。2016年，W社區率先組織自管組成員召開民情懇談會，大致了解居民對社區居住環境的需求。第二天，社區邀請自管組成員、黨小組組長和門棟長共同商議社情民意，統一決定由門棟長負責入戶發放需求調查表，并在此基礎上分類整理和分析居民的需求。通過制定居民需求清單，依次解決晾衣架不多、小廣場陰暗和休閑椅缺失等空間分布不合理問題。在項目實施前，先由社區召開居民聽證會，針對公共廣場改造一事，廣泛聽取居民的想法，記錄其對施工方案、樹木砍伐和樹凳設計等提出的修改意見。由于社區有充足準備的民意調研和協商討論，小廣場的微改造得以順利施工。在項目推進過程中，小區居民密切關注施工進度和質量，在第一現場對協商結果進行監督和評議，參與協商治理的主動性得到增強。

（三）聯動型協商與公共環境改造

自管組的成立及其上傳下達的服務功能，能在一定程度上豐富社區的治理資源，減輕社區的治理壓力。可是，關涉設施設備等大面積更新需求時，自管組甚至社區都只能發揮小修小補的作用，不具備更多資源的協商能力。單方面依賴社區外部資源或者發動社區內生力量，無法根治樓頂漏水、水管老化和下水道堵塞等諸多歷史遺留的重大問題。2020年，W社區被納入武漢市老舊小區改造計劃，市、區、街三級聯動，共同推進舊改工作。區政協以老舊小區改造為契機，將協商議政與重大民生決策部署相結合，依托街道辦搭建“民意零距離”協商議事廳，深入創新“協商在一線”工作模式，助力城市基層社會治理。

作為政協活動的召集人，街道辦主任先后主持“老舊小區改造重點問題處理和矛盾糾紛化解”“從法律視角探索老舊小區改造過程中利益糾紛化解的新途徑”等專題協商會，在街道層級整合區政協、區城管執法局、區司法局、區消防救援大隊、區住房保障和房屋管理局等相關職能部門資源，持續傾聽社區書記和居民代表的心聲，為化解難題尋找政策依據、法律支持，共同制定舊改項目清單和可行方案。經過多輪協商討論，進一步完善了老舊小區改造工作模式，“聽證會聽取居民意見，協調會解決問題，評議會評價效果。我們隨時開，遇到問題就開。三個會貫穿始終，居民的參與度明顯增強。改造工作也從街道社區的‘獨角戲’，到居民廣泛參與的‘大合唱’”（金女士，街道辦書記，20210328）。區政協的高度重視和深度參與，不僅暢通了社區意見和居民訴求的表達渠道，還體現著公共部門回應問題的基層性、專業性和民主性，增強了社區協商實踐的可行性。

超越單一的行政權威式協商和居民自主性協商，是社區協商共治的理想目標。區政協自上而下推動社情民意協商的過程中，需要依靠基層社區組織力量。從W社區組織的發展情況來看，在小廣場改造事件中，居民展現出充分的參與熱情，但仍存在少數行動者不愿參與的現象。為了避免居民參與不充分這一問題，老舊小區改造項目實施之前，W社區黨委于6月初動員門棟長、網格員和第三方靈活運用線上線下等溝通方式，僅用7天就完成民意調查工作，實現覆蓋面和同意率雙達標。一周后，W社區借用街道辦的場地召開老舊小區改造聽證會，300余名居民代表參會并進行舉手表決。

根據區政府要求，先做了民意調查，要80%以上居民同意才可以拿出改造工程的設計方案。去年8月份，方案在廣場公開展示了13天，其間收集了200多條意見。有些是社區不知道的事情，居民都主動找來反映。大項目必須協商，不是為了完成任務，而是本著解決問題的原則。項目聽證會后，還有部門聯席會、拆違協調會、門棟長會議和社區工作日例會，這是我們的“五會”工作法。邊協商邊推進，先易后難，不能激化矛盾，要做工作。施工方講專業，社區講思想統一，能解決的要解決，不能解決的要解釋清楚（鄭女士，社區書記，20210317）。

對W社區而言，協商議事是推進老舊小區改造項目的實施步驟和工作方法。但是，社區協商工作的開展，如果僅停留在自管組、門棟長和社區“兩委”層面，其協商過程會難以克服組織和個體的私利偏好。為避免此類問題，在公共協商與決策環節，W社區采取部門聯席會、居民聽證會等協商形式，在專業性和社會性之間尋求最大公約數。區政協在街道辦搭建的“民意零距離”協商平臺，將職能部門等多方主體共同納入老舊小區改造重點、難點問題的討論中，有效鏈接專業資源，整合社會利益。基于政府的合法性支持和居民的普遍性認同，W社區通過運用職能部門、社區“兩委”和廣大居民的聯動方式，彌補了權威式協商和自主性協商的不足，并依托多層次的協商平臺推動了社區協商制度價值和程序流程的融合。

四、社區協商的統合機制

基礎設施設備的完善和小區環境衛生的管理，既是基層政府及其職能部門、社區等多方主體的工作職責，也是關乎小區居民自身利益的公共事件。為了彌補權威式協商存在的居民參與不足，緩解自主性協商的資源局限性，W社區不斷改進既有權力關系的運作機制，確保社區協商的雙重合法性，使其更好地推動社區公共事務的解決。同時在過程中融入協商技術以激活相關利益主體的參與意識和參與能力，逐步統合社區協商的制度功能和程序技術，在利益聯動的過程中實現公共利益、達成社會共識，構建出新的社區協商機制。

（一）政社聯動：社區協商的合法性基礎

從W社區公共設施和公共空間的維修改造進程來看，以協商為主要工作方法治理老舊小區公共問題，不僅能優化基層政府與社區“兩委”之間的互動關系，還推動了基層社會治理結構的轉型。從各自的角色定位來看，在很長一段時間內，社區是地方政府深入社會的觸角，具有向上級反映居民需求的職責，但缺乏解決公共問題的資源和能力。一旦超出社區服務范圍，基層政府便成為公共事務的兜底責任方，是行動方案的策劃者和執行者。此時的社區“兩委”則聽命于職能部門，發布停水、停電等具體通知，協調相關利益主體積極配合基層政府落實工作。長此以往，行政資源的分配和使用面臨顧此失彼的困境。W社區轉而發掘并激活內生資源，完善社區內外資源循環體系，在此基礎上，促使政社互動關系從單向的行政主導模式轉為雙向的政社聯動模式。

透過W社區實踐經驗可以發現，社區協商的發生源自某些合乎合法性的認知和行動。合法性的認知，是多方參與主體承認協商的重要性和必要性，自愿選擇“相信結構、程序、行為、決定、政策的正確性和適宜性”[15]（p206），并且能夠共同遵循協商規則的功能型規范。行政主導階段，基層政府的服務者角色較為明顯，社區發揮上傳下達的角色，居民依賴社區并享受公共服務，社區協商被視為以職能為界的事務傳導過程。政社聯動階段，社區協商的合法性路徑得以重塑，突破傳統職能分工的行政邊界，社區“兩委”、轄區單位、黨員群眾等相關利益主體都被納入社區協商的行動框架當中，社區協商轉變成以共同行動為目標的事務討論過程。這意味著，政社聯動通過重新定位各主體的協商權利和責任，獲取政府的制度支持，賦予社區及其居民行動權力，提供社區協商雙重合法性保障。

社區協商的合法性，存在于權利和義務的創設、分配和約束過程中[16]（p125），是被參與者共同認可的協商條件。政府行動和社會參與共同形塑的社區協商合法性，是對權威式協商和自主性協商的超越。基于清晰的權責規定，擁有協商合法性的參與者可以將被動參與的身份轉化為積極行動的資格，共同為社區公共事務的解決提供可行的解決方案。一方面，政府主動搭建基層協商平臺，吸納整合區政協等多部門的行政資源，不斷緩解社區治理資源不足的發展困境。另一方面，政府自覺賦權社會和居民，重新調整基層權力運作體系，建立政府、社會和居民等不同主體間的平等對話機制，促成良性有效的互動溝通局面。正因打破了社區與基層政府之間依附與被依附的不對等權力關系格局，社區協商合法性的建構路徑才得以豐富。政府越來越注重多元利益主體的共同治理，使得相關主體在平臺共建、資源共享和方案共謀等具體場景中實現政社聯動。

（二）技術融入：社區協商的程序性前提

作為城市社區的主要協商類型，政社聯動模式通過“問政于民”并賦權于民，推動區政協、街道辦、社區及其居民等多主體圍繞公共事務履行各自權責，發揮資源共享、功能互補的作用。事實上，社區協商治理過程中，不少社區在協商成本和治理效率之間來回考量，存在公共事務議而不決、決而不行的實踐困境。這說明，文本層面的制度和程序存在一定的地方不適應性，地方各主體相互之間難以實現資源聯結，最終導致社區協商的效能大打折扣。也就是說，協商主體和協商范圍只是社區協商的規范性內容，還需要進一步聚焦具體場景、鎖定協商主題、明確協商形式。不論涉及臨時的急事還是常規的難事，制度指導實踐的關鍵前提在于因地制宜。只有深化探索出具有本土特色的社區協商流程和技術，才能避免制度和程序流于形式[17]（p28），真正實現認知和行動層面的合法有效。

如果說合法性是社區協商的制度動力，那么程序性就是議事、決事和執行的制度基礎。特定的城市社區治理場景之中，協商的程序性是指解決公共事務的技術流程，強調協商全過程的公開，包括協商議題、協商規則和協商結果的公開等，關鍵在于保證參與者的實質性參與[18]（p35）。比較W社區管理、服務與治理這三個不同階段的協商形式，從權威式協商到自主性協商再到政社聯動型協商，社區黨委、居委會、自管組以及居民的參與程度逐漸增強。圍繞老舊小區改造議題，W社區創造性地提出聽證會、聯席會、協調會、棟長會和例行會等“五會”工作方法，有效動員區級行政職能部門、街道辦、社區“兩委”成員、黨小組、樓棟長、普通居民等多元主體。相關主體的制度賦權為社區協商提供程序規范，創設協商技術，有序推進舊改項目的審議、表決、落實和評估這一系列協商流程，確保參與者擁有平等的協商權利和協商能力。

賦權技術是衡量社區協商切實可行的重要維度，是“有事可議、議必有決、決必有行”[19]（p49）的現實要求。一旦缺乏實實在在的賦權技術，社區協商很容易脫離居民群體而陷入基層政府兜底公共服務的內卷化困境。針對W社區公共服務項目，基層政府鼓勵居民表決改造事項、討論設計方案、監督工程質量和維護現場秩序，激發居民參與的主動性和責任感，激活居民的利益表達意愿和能力。區政協等職能部門重視公共決策的民主價值，自上而下地拓寬社區及其居民表達意見的渠道，保障黨員、志愿者、居民代表、樓棟長的公共事務參與權，覆蓋老舊小區“改什么、怎么改”的商議、表決、執行、監督和評價全過程。通過各個環節的實質參與，各主體之間的對話溝通程度得以加深，街道辦的資源協調能力、社區的糾紛調解能力、居民的志愿服務能力隨之增強。

（三）利益聯結：社區協商的統合式治理

社區協商是參與者應對公共事務的一種治理方式，涉及協商主體、協商內容、協商方式、協商平臺、協商機制等方方面面。W社區在基層政府及其職能部門、街道辦的行政賦權下，在制度和程序的規范內充分調動社區組織和居民的參與積極性，從而夯實協商的社會基礎，創新協商的程序設計，優化主體的互動關系。W社區憑借“小區自管組”“五會工作法”“民意零距離”等協商渠道，改變以往權力相對集中的權威式社區協商模式，逐步緩解社區居民自主協商的資源困境，形成政社聯動型社區協商；通過賦予參與者平等且充分的協商權利和義務，使得相關利益主體之間能夠更好地建立互惠關系，從而不斷完善制度程序設置的技術流程，在具體的社區協商場景中整合不同行動者的利益需求，找回行政和社會的雙重合法性。

從社區公共事務的治理過程來看，初始階段的社區協商依賴于行政資源的整合，參與者以基層政府及其職能部門為主。調適階段的社區協商更加重視社情民意，行政主體積極吸納社區組織及其居民力量，在多元主體之間搭建平等對話的互動平臺，大力推進主體間的有機協同，為社區協商的統合式治理提供制度資源、奠定社會基礎、設置合理程序。然而，社區公共事務的協商過程并非是一蹴而就的，既需要國家制度供給、政府政策支持、社區居民參與所賦予的合法性，還需依托協商程序的技術融入，促進有效的利益整合。W社區通過開聽證會和協調會暢通基層政府與社區居民議事協商的渠道，從中收集居民的不同意見，推動多元利益訴求從個體化邁向整體性，從而達成利益共識、實現社會共識。

社區協商的統合式治理是多元利益訴求背景下的利益聯結[20]（p140），是宏觀制度和微觀技術之間的協商過程（見圖1）。W社區充分考慮公共事務的公共價值取向，圍繞公共基礎設施老化和公共休閑空間有限等具體問題，在協商流程的逐步推進中實現協同共治目標：一是調適社區協商過程的互動關系，增強各主體的協商能動性，在公共利益和政府利益、個人利益之間尋找平衡點，突破“供給式協商”[21]（p78）的實踐困境。二是強調社區協商運行的機制保障，搭建多層次的協商議事平臺，融入多類型的協商調解技術，整合參與者的碎片化利益，始終做到從大局出發?？傊?，社區協商的統合式治理，不僅包括組織和個體在內的協商主體統合，還是主體自身擁有的權責利結構體系的調整，也是公共事務的常態化運行和程序性處理的統合，更是總體的制度規范和具體的技術流程的共融。

圖1：社區協商的統合機制運行圖

五、結論與探討

大量的基層協商實踐表明，城市社區協商具有較強的生命力，是一種治理方式的創新，即政府創設協商議事平臺，吸納職能部門、街道辦、社區組織及其居民共同參與公共事務的商討、表決和監督等流程環節。但是，社區協商的驅動力不只是制度合法性，還需要社會合法性的生發，社區組織、廣大居民的參與意識和能力將直接影響社區協商的效能。隨著社區協商的不斷推進，各地政府難以平衡協商的制度價值和程序規范，過于重視協商的制度價值容易出現“事事都協商”的現象，過于強調協商的程序規范則容易產生“事事難協商”的問題。

基于此，本文以武漢市W社區為個案，回應了“社區協商的合法性和程序性之間的張力如何可能彌合”的命題。通過描述W社區二十多年的協商實踐歷程和關鍵事件，分析行政主導的權威式協商和社會本位的自主性協商的發生條件，發現社區協商的合法性具有行政和社會的雙重指向。只有兼具外部供給的制度合法性和內在生發的社會合法性，社區協商才能超越既有的協商“名”與“實”之間的張力，才能在實踐過程中形塑政社聯動型社區協商模式。

從機制運行的角度看，政社聯動型社區協商是利益、權力、資源等多重要素的整合、互動和協同過程。面對復雜多變的社區公共事務，政府指導、社區賦權、居民行動的社區協商程序，能夠有針對性地均衡考慮政府的價值追求和居民的利益表達，在一定規模范圍內切實統合協商的制度價值和程序規范之間的張力。不同階段的社區協商所具備的現實條件和目標需求有所差異，W社區為破解既有社區協商的實踐困境提供了系統性、全局性的研究視野。但我們也應看到，政社聯動效能與社區治理體系和能力緊密相關。這意味著，社區協商應緊跟基層社會治理的發展目標和要求，不斷超越既有模式的困境，實現“名實合一”的社區協商治理與創新。