塔里木河水利工程短板與對策淺析

李云龍

（新疆塔里木河流域巴音郭楞管理局，新疆 庫爾勒 841000）

地處西北干旱區的塔里木河為我國第一大內陸河，流域總面積102 萬km2[1]，橫跨5 個地（州）和兵團4 個師（局），為我國重要的棉花生產基地、石油化工基地和21世紀能源戰略接替區[2]。為了踐行中央新時期治水思路和水利部治水新方針、緩解流域水資源供需矛盾和解決下游生態用水問題，現就塔里木河水利工程中的短板問題和行業監管漏洞進行探討，以便更好地適應新時期水利發展需求。

1 概況

新中國成立以來，塔里木河流域進行了較大規模的水利工程建設，為流域的經濟社會發展發揮了重要支撐作用。各類水利工程情況如下。

1.1 水庫

塔里木河已修建各類平原水庫76 座，總庫容25.5億m3，興利庫容20.91億m3，其中大型水庫6座、總庫容12.9億m3。干流有平原水庫8座，其中地方6座、兵團1座（恰拉水庫）、干流管理局1座（大西海水庫）。按區段分，上游4座，中游2座，下游2座，總庫容4.992 6億m3，有效庫容4.354 6億m3。

1.2 輸水渠、閘

塔里木河上已建成各類引水渠首286處，總設計引水能力882 m3/s。干流沿岸建有輸水堤649.45 km，其中上游89.2 km、中游431.95 km、下游128.3 km。閘（堰）引水口上游19 座，中游41 座，下游20 座；分水樞紐4 座，即烏斯滿樞紐、阿其克樞紐、恰拉樞紐和東河灘樞紐。

1.3 防洪工程

干流段現有65 座引水閘口，閘口設計防洪標準10～20 a 一遇。在汛期緊急情況下，可利用各引水閘口按加大流量引水分洪。

2 管理現狀

歷史上，塔里木河流域源頭水利工程、水資源分屬各地（州）、兵團等多部門管理，各地州、兵團師既是源流區水資源的使用者，又是水資源的管理者，同時還掌握著土地開發主動權，墾荒灌溉用水量較大。

為了適應流域管理和水利發展要求，1990 年，新疆維吾爾自治區成立了塔里木河流域管理局（以下簡稱塔管局）負責流域水資源統一管理，2001 年升格為全額撥款正廳級事業單位。2008 年塔管局機關納入參照公務員法管理單位，是自治區水利廳的派出機構、自治區塔里木河流域水利委員會的辦事機構，機關內設11 個處室，下轄下坂地水利樞紐工程建設管理局、塔里木河流域巴音郭楞管理局、塔里木河流域阿克蘇管理局、塔里木河流域喀什管理局、塔里木河流域和田管理局、塔里木河流域干流管理局、塔里木河流域希尼爾水庫管理局等14個直屬單位，職工2 698 名，主要職能是對塔里木河干流及塔里木河流域重要源流行使水資源管理、流域綜合治理和監督職能。

3 水利工程短板與水利監管漏洞

雖然塔管局統率全流域水資源管理工作，為流域發展做出了一定貢獻，但也存在一些問題。

3.1 水利工程短板

塔里木河流域水資源開發利用工程布局不合理，缺乏控制性骨干工程，水利工程在調控流域水資源方面存在短板，主要表現在以下方面。

3.1.1 干流堤防和引水控制工程不完善，水量損耗嚴重

干流上中游河段基本無堤防工程，汛期洪水漫溢河段長400～500 km，漫溢寬度一般3～5 km，最寬達20 km，漫溢面積3 000～5 000 km2，遇豐水年漫溢消耗的水量達20 億～30 億m3[3]。同時，上中游無控制引水口門多達130余處，引水渠道防滲率很低，用水浪費現象極其嚴重。

3.1.2 源流缺乏山區控制性調節工程

塔里木河各源流多以冰川融水補給為主，徑流年內分配嚴重不均，主要集中在汛期6—9月，且主要為洪水，3—5月灌溉季節來水量很少，而需水量卻占全年需水量的30%以上[4]。由于缺乏控制性調節工程，來、用水過程極不協調，造成洪水漫溢與缺水并存。

此外，部分輸水渠閘和灌區設施老化嚴重，急需進行改造建設。

3.2 行業監管漏洞

3.2.1 人員嚴重不足，統一管理有待加強

由于歷史原因，以地域為單元的區域水資源管理觀念較深，亂墾亂扒口引水較多。雖然通過改革，塔管局從干流一直管到了整個流域，但工作面的擴張使得業務面也得到了擴大，現有的人員編制根本不能滿足工作需要，許多引水管理站只有四五名職工，難免出現管理漏洞。

3.2.2 管理技術標準體系不統一

塔里木河樞紐工程涵蓋攔河樞紐、生態閘（堰）、輸水堤、護岸工程、平原水庫和生態監測井等[5]，點多線長面廣，因為沒有具體統一的養護方案和維修技術標準，增加了工程管理和維護難度。

3.2.3 缺乏精干的專業技術隊伍，難以適應強監管需求

塔管局現有職工大多為近幾年新參加工作的學生，專業蕪雜，缺乏足夠的管理經驗與實際工作經驗。加之工程位置相對偏僻，技術面牽扯廣，這就要求職工具備較高的業務水平和應急能力，為此需要專業的技術指導和業務培訓。

3.2.4 只重生產不重生態的用水方式，讓流域生態面臨嚴峻挑戰

隨著上中游綠洲規模擴大，水資源利用方式已嚴重改變了流域水循環及水文生態格局，出現了下游河道斷流、地下水位下降和胡楊林及灌木大量死亡、綠色走廊不斷衰退等問題，促使塔管局必須采取有力措施加強管理。

4 主要對策

塔里木河的流域管理和生態環境狀況一直是國內諸多學者關注的焦點。針對流域存在的諸多問題，筆者建議通過“水利工程補短板、水利行業強監管”的方式，強化流域管理，解決上述問題。

4.1 堅持流域管理原則，確保水資源統一管理

塔里木河流域是一個整體，不能顧此失彼，有失均衡。只有對全流域水資源進行統一管理，明確各區段水權及農業、生態用水量，才能保證上、中、下游的用水需求。建議將車爾臣河水資源管理納入塔里木河流域管理體系中，打破水資源發生和利用過程中的多元主體邊界，改變過去“區域管理強，流域管理弱”的局面，加強用水審批工作。按照塔里木河水資源“三條紅線”要求，對上、中、下游各段用水統一規劃和協調，切實強化塔管局的管理職能，以實現真正意義上的流域統一管理。

4.2 加強水資源監管，杜絕無節制地開荒用水

近年來，塔里木河流域上游的阿克蘇河、喀什噶爾河、葉爾羌河用水量不斷增加，主要是源流區歷史上的開荒、灌溉面積的增加所致。為此，要制定強有力的政策措施控制其進一步擴大，從源頭上抓，從根本上管，切實加強土地資源管理，按水定產，嚴禁隨意開荒和增加灌溉面積。要樹立正確的政績觀，轉變只重生產不重生態的思想，對非法開荒的要堅決予以退耕還水，徹底扭轉擴大規模、粗放經營、搶占水資源的局面。要加強監管，對非法開荒和超定額用水，實行經濟處罰和高水費辦法，利用經濟杠桿維護合法用水，建立良好的用水秩序。

4.3 建立標準體系，提升水利工程管護效果

組織專業技術人員，制定所轄水利工程統一的管理和維修養護標準體系，從組織、運營、維護等方面提出技術方案，促使管理方式從定性化向定量化、從粗放式向精細化管理轉變，以更加完善的制度、更加規范的流程、更加精準的手冊、更加有效的考核推進工程管理現代化進程，為工程安全、高效、長效運營打好基礎。加強工程日常養護和定期巡查，有問題及時發現早日解決，不斷提升工程的運營能力。按照“經常養護，隨時維修，養重于修，修重于搶”的原則，建立專業的管護隊伍和管護資金，確保工程管護常態化。完善內陸河流域生態和水環境標準體系，并推廣到其他內陸河地區，為流域生態恢復提供經驗和應用技術。

4.4 提升水源調控能力，增加洪水資源利用效益

圍繞生態、節水、供水短板，加快阿爾塔什水利樞紐、玉龍喀什水利樞紐、大石峽水利樞紐建設進度以及伽師縣、柯坪縣、巴楚縣城鄉飲水安全工程建設，提升水利工程調控能力。加快葉爾羌河防洪治理工程、大西海子水庫除險加固工程、干流烏斯滿到阿其克樞紐防洪工程、葉河江卡渠道除險加固工程、提孜那甫河紅衛渠道和阿瓦提渠道防洪工程建設進度，爭取早日發揮效益。加快塔河流域綜合治理二期方案、和田河生態保護與綜合治理可研前期工作，爭取早日開工建設。推進引伊濟塔調水的前期工作，促使早日立項。啟動河流生態廊道保護與修復、水資源配置網絡建設、大中型灌區現代化改造、河道綜合治理、兵地融合城鄉供水一體化、水文化旅游產業發展、流域水資源調度及管理、水資源監測監控體系建設八大類項目，補齊水利工程短板，以水利發展服務地方經濟發展新需求。在洪水期，充分利用上中游水庫進行蓄水，充分利用沿河引水閘進行農業灌溉，充分利用生態閘往下游盡可能地輸送引水，化洪水為資源水，提高水資源使用效益。

4.5 改變傳統大水漫灌模式，提升灌區節水能力

目前，塔里木河流域經濟結構仍以農業為主，農業灌溉仍是用水大戶，大部分灌區從河道直接引水進行漫灌。流域水資源的經濟效益差，流域內單方水GDP 產出量僅為1.44 元，是全疆平均水平的一半。水利部原部長鄂竟平曾強調：“推進新時代水利改革發展，必須加快轉變我國的治水思路，把握節約用水這一前提，處理好水與經濟社會發展的關系、與生態系統中其他要素的關系，處理好政府與市場的關系。”通過灌區改造工程和調整作物種植結構，轉變塔里木河各灌區傳統的粗放用水方式。要推廣節約灌溉方式，提升水資源使用效益。實施干流灌區的常規節水和高新節水項目，充分利用洪水資源，提升灌溉效果。統籌上、中、下游，統籌生產、生活、生態用水，扎實推進治水興水節水管水各項工作。

4.6 實行以法治水，以法保護流域水環境

流域水行政執法是落實強監管要求的重要抓手。目前，全流域持有執法證、監督證的執法人員約300 人，要抓住《塔里木河流域水資源管理條例》修訂時機，進一步完善塔里木河流域水利委員會和河湖長制深度融合的新型流域管理體制機制；要按照水利行業法律法規和自治區有關工作要求，積極主動、常態化開展本流域、本轄區內的水政執法工作，大力開展沿河架泵、扒口取水、非法河道采砂、侵占河道、圍墾湖泊、超標排污等涉水違法行為整治行動，對破壞水利設施等行為要給予嚴肅查處、嚴厲打擊；強化水質、水量監測和管理，以保護下游來之不易的水環境。

4.7 優化用水模式，創造適宜生物生長環境

優化中游生態閘運行方式，實現中下游同步恢復。每年洪水期，在保證塔里木河下游生態輸水的前提下，通過現有和改建部分生態閘向中游堤防外進行分水，通過大水的自然漫溢，遏制因修建堤防而引起的地下水位、水質惡化，重新創造胡楊種子萌發的環境，改善河岸植被生存發育狀況。生態閘的運行應與植被、水土調查相結合，因地制宜，對水分條件好、地下水埋深淺的區段適當減少開閘放水次數，優先考慮水分條件差、地下水埋深大并且植被發育較差的區段。

4.8 加強職工培訓，提升業務能力

要根據業務工作內容爭取崗位編制，充分采用先進技術，提升水利工程現代化管理水平；在引進人才和招收學生中，選擇專業對口和單位急需的技術人才。同時，通過組織培訓班，派員參加水利廳及部委組織的業務技術培訓，不斷提升職工業務能力和技術水平。

5 結語

塔管局管理中存在的水利工程短板和行業監管問題既有歷史的原因，也有體制機制的改革問題。解決這些問題是時代發展的新要求，也是社會經濟發展的新需求。通過分析探討，提出改變思想觀念、理順管理體制、加強監管、建立標準體系、加大工程建設、推行節水、依法治水、加強隊伍建設等措施，以解決現實中的問題，推進塔里木河流域管理工作上水平，提升水利服務當地社會經濟發展的重要支撐作用。