基層政務公開的推進機制、現實困境和實踐路徑

□ 牛正光，陳 瑩

（1.鄭州航空工業管理學院，河南 鄭州 450046；2.中共河南省委黨校，河南 鄭州 451000）

為了加快提升政府治理能力現代化水平，加強基層行政權力監督實效，我國各地政府越來越重視基層政務公開的推進工作。特別是隨著互聯網、大數據等技術的深化應用，社會公眾對政府信息公開的需求不斷增強。黨的十九屆四中全會提出：“堅持權責透明，推動用權公開，完善黨務、政務、司法和各領域辦事公開制度，建立權力運行可查詢、可追溯的反饋機制。”［1］基層政務公開，是新時代推進法治政府建設的有效保障，是加快推進基層治理現代化的關鍵舉措。近年來，推進基層政務公開逐漸成為各地政府工作的重要內容。我國的基層政務公開，可以追溯到20世紀80年代《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的頒布，該法律提出“收支賬目應當按期公布，接受村民和本村經濟組織的監督”［2］，基層政務公開從此拉開了序幕。2007年，《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布，為政務公開提供了行政法規規范，并且于2019年進行了修訂，我國的政務公開制度進入了新的發展階段。近年來，我國對基層政務公開標準化規范化工作愈加重視，全國統一的基層政務公開標準體系逐步完善，并初步形成了覆蓋縣、鄉、村三級的基層政務公開發展框架。隨著全國基層政務公開標準化規范化試點工作的開展，各地基層政府紛紛響應國家號召，在實踐中積極探索并推進基層政務公開建設工作。因此，為保障基層政務公開的常態長效，研究基層政務公開的推進機制、現實困境和實踐路徑，具有重要的理論和實踐意義。

一、基層政務公開的主要推進機制

隨著國家一系列關于基層政務公開政策的頒布，各地基層政府高度重視，積極落實，開始了基層政務公開建設的不斷探索。基層政務公開的推進機制主要有以下三個方面。

（一）基層政務公開制度規范化

基層政務公開的有序推進，離不開各項制度的規范，主要體現在政策保障、組織建設、資金支持和人才隊伍這四個方面。在政策保障方面，各級政府依據《中華人民共和國政府信息公開條例》《開展基層政務公開標準化規范化試點工作實施方案》等文件精神，統籌規劃、分級負責，規劃科學的頂層設計，制定《基層政務公開工作手冊》《基層政務公開工作培訓指導》等讀本，解決基層政務公開無章可依、無規可循的問題。在組織建設方面，根據基層政務公開工作開展的需要，組建由縣（市、區）一級主要領導牽頭的政務公開推進工作領導小組，統籌部署、協調推進，致力于研究解決基層社會治理中政務公開執行工作中的困難和問題。在資金支持方面，有效拓展基層政府財政來源渠道，加強其經費保障，充分發揮財政資金的引導作用，鼓勵創新投融資模式，探索通過政府與社會資本合作（PPP）等方式，撬動金融社會資本加大投資。在人才隊伍方面，加強基層政務公開工作人才的培訓和培養，提高其對政務公開工作重要性的認識，切實增強其服務基層群眾意識，提升其數字化、精準化、專業化的基層公共服務水平。

（二）基層政務公開示范標準化

在基層政府治理過程中，遴選出社會綜合指標發展較快、經濟基礎較好的地區優先實施基層政務公開試點建設工作，并根據試點單位實際情況，優先進行基層政務公開標準化示范體系的建設，加大基層政務公開試點政府的知名度和影響度，實現以點帶面，逐步推進基層政務公開向更廣范圍的推廣。各個基層政務公開試點單位堅持實事求是、因城施策的原則，立足各個地區試點單位經濟社會發展狀況，分級分類地推進基層政務公開標準化建設，將公開內容分為申請類事項（如行政許可等）、公共服務類事項（如辦事指南）、職權類事項（如行政處罰等）等類別，分級提供政務公開標準化規范化指南，真正實現基層政府治理中政務公開為民所想。

（三）基層政務公開平臺數字化

堅持以人為本、注重實效、方便群眾的基本原則，深入推進基層社會治理中政務決策和政務管理的有序、有效公開，加快推動新聞發言人、政府網站、政府公報、查閱場所、新媒體等平臺建設，積極搭建政府官網、“兩微一端”等政務公開平臺，全面推進在縣（市、區）屬職能部門、鄉鎮（社區）、村委（居委）、公共圖書館等窗口單位建設信息公開顯示屏，盡可能地方便群眾獲取政府公共信息。政府通過線上線下政務公開相結合的方式，不斷提升線上政務辦事大廳和線下實體政務服務大廳建設管理的標準化、規范化水平，推進“互聯網+政務服務”的基層政務公開體系建設。堅持問題導向，注重改革創新，強化標準引領，對標基層特點，立足基層縣區，圍繞就業創業、社會救助、社會保險、戶籍管理、醫療衛生、涉農補貼、城市綜合執法、養老服務等領域開展基層政務公開數字化試點工作，致力于打通政務公開“最后一公里”。

二、基層政務公開面臨的現實困境及成因分析

基層政務公開是增強基層政府公信力的關鍵抓手，有利于轉變政府職能和提升群眾的滿意度，受到了基層政府和基層群眾的廣泛認可，但是在推進政務公開的過程中，依然存在著一定的現實困境不容忽視，需要正視這些困境，并梳理清楚其成因。

（一）面臨的現實困境

各地基層政府為推進基層政務公開進行了積極探索，公開了大量的政府信息，滿足了基層社會公眾一定的需求，但我國基層政務公開整體水平與新時代國家的要求和人民群眾的期望仍有一定差距，工作中仍面臨著一些現實困境，主要有以下三個方面。

1.基層政務公開信息化水平與公眾需求不相匹配

近年來，基層政務公開的信息雖然在數量和質量上取得一定突破，但其公開內容仍存在信息虛化、內容時效性不高、內容與公眾需求匹配不足等問題，基層政府和部門間“不及時、不準確、不實用”等現象仍較為突出。一些地方政府和公共管理部門公開信息隨意度較大，導致基層政務公開的信息中很多內容相似度較高，且公開信息滯后性嚴重、時效性較差，政務公開的信息內容針對性不強，存在“重”行政事務，“輕”專業事務的現象，與公眾的真正需求匹配度不高［3］。許多與人民生活息息相關的政務內容無法查詢，抑或是查詢到了卻發現公開文字內容晦澀難懂，導致政務公開內容虛化，政務公開公眾參與度不高。

2.基層政務公開平臺規范化建設不夠完善

基層政府信息公開制度需要適應網絡時代的發展需求，目前各級政府機關門戶網站建設水平還不高，網站信息缺乏科學的分類；查詢信息時難以快速定位，導致查詢費時費力；信息管理模式還相對落后，基層政府信息公開的范圍也過于保守，難以適應網絡時代的發展趨勢［4］。整體來看，市級平臺化建設不均衡，縣級政府網站集約化工作進展較慢，一體化、共享化平臺的統籌建立仍需加強，政府網站和政務新媒體之間在政務信息資源方面的共通共享還不成熟。此外，開通政務公開微博、微信公眾號的地方政府還不多，有的縣（市、區）即使開通了微博、微信，但信息的發布量、關注人數及互動留言均不多，未能達到應有的效果。

3.基層政務公開專業化隊伍建設有待加強

人才隊伍建設是推進基層政務公開的重要一環。當前，基層政務公開隊伍建設水平普遍薄弱，主要體現在專業性人才的缺乏和人才分配不均衡兩方面。一方面，在總量上專業性人才缺乏。人才外流嚴重，政務公開的高水平專業人才更加匱乏，嚴重阻礙了政務公開數字化、標準化的進程。另一方面，政府人才儲備分布不均衡。在一些綜合發展較好的地區，基層政府部門與部門間人才儲備差距較大，不同部門人才分布不均；而在一些經濟較緩慢的地區，其工作人員多為兼職，甚至沒有配備專職工作人員，工作人員數量少、專業素質不高等問題明顯。

（二）成因分析

面對以上困境，如何破局，如何切實有效推進基層政務公開水平整體提升，還需要對這些困境的成因有一個較為清晰的認識，以便有的放矢，真正提高基層政府效能，讓人民群眾有更強的獲得感和滿意度。綜合分析，基層政務公開中存在的困境，主要有以下三個方面的成因。

1.基層政務公開主體意識不強

基層政務公開信息供給與需求不匹配的根本原因是基層政務公開主體意識不強，主要體現在政府服務意識不強和民眾參與意識不高兩個方面。一方面，部分基層治理中政務公開信息的供給方服務意識不強。基層政府各個部門之間的公開職責界限不清晰，政務公開專業性工作人員缺乏，辦事效率低下，基層政務公開信息內容分類不明確，導致政府難以真正落實政務公開要求，其“人民立場”“以人民為中心”的履職意識仍有待增強［5］。另一方面，基層政務公開過程中民眾參與意識不高。在當前基層社會治理主體多元化的背景下，廣大社會民眾缺乏對“治理主體”的自我認同，沒有主動參與政府決策、政策論證、權力監督的主動性和積極性，對政府官網信息關注度不夠，特別是對政府信息公開效果的意見反饋更是寥寥無幾，間接導致基層政府門戶網站信息查閱不便問題比較突出，網站搜索功能虛化，政務公開信息分類欄目層級較多，這些則更加加劇了基層民眾對政務公開信息知情度的降低。

2.新媒體技術掌握程度不高

基層政務公開平臺建設不完善的根本原因主要反映在基層政務公開工作人員對新媒體技術掌握度不高。在當前信息爆炸的大數據時代，電子政務已成為當前基層政務公開的改革方向。互聯網背景下基層政務公開平臺更加多元化、功能更加多樣化、技術更加專業化，這就對基礎政務公開工作人員的專業技能掌握度提出更高要求，而當前部分基層政務公開工作人員并不熟練掌握新媒體運營和維護技術，這導致部分基層政務公開平臺的運營和維護困難、平臺建設進度緩慢、各類政務公開平臺問題頻出，嚴重影響其政務公開的正常運轉。另外，基層政務公開缺乏信息的統一管理。部分基層政府部門政務公開信息的分類標準、政務公開的程序步驟以及政務公開平臺的硬件規格缺乏統一化的管理，導致政務公開程序、公開方式、公開內容雜亂不一。

3.基層政務公開監督管理機制滯后

建設陽光政府，將權力關進制度的籠子里，離不開監督管理機制的制約。健全政務公開監督管理機制有利于積極調動各個基層政府部門主動推進政務公開的積極性，也有利于提高政務公開工作人員的業務技能。但是在基層政務公開的過程中，由誰監督、怎么監督的問題是造成監督管理機制滯后的關鍵原因。目前的基層政務公開監管壓力主要來自上級政府的督查與考核，但上級政府的監管形式和內容比較固定，一些政務公開績效考核指標方案設計缺乏合理性、監督方式缺乏多樣性。另外，部分基層政府雖然設置有專人負責政務公開工作，但往往因為部門利益而降低監管力度。

三、基層政務公開的實踐路徑

（一）增強基層政務公開主體意識

1.增強領導干部政務公開意識。行政領導干部往往扮演著“領頭羊”的角色，“領頭羊”直接決定了“羊群”的走向。領導干部的政務公開意識在一定程度上決定了政務公開的力度、廣度、深度和高度。這就要求上級部門加強對政務公開的考核和對領導干部的理論培訓，強調政務公開的必要性和重要性，加強政務公開在政務績效考核中的比重，促進領導干部自覺引領基層工作人員和群眾參與到基層政務公開的建設中。

2.強化管理人員政務公開意識。管理人員作為基層政務公開的直接負責人，在加強其權責意識的同時還需加強自身建設，積極參加各類政務公開培訓，提高政務公開意識，強化政務公開決策能力，自覺接受人民群眾監督，推進基層政務公開標準化規范化邁向新臺階。

3.提高群眾擔當治理主體時的政務公開意識。在基層治理主體多元化過程中，基層群眾越來越發揮著不可代替的治理主體作用。“以人民為中心”是基層政務公開工作的出發點和落腳點，這要求廣大基層群眾以“主人翁”的擔當，主動投入政府決策、社會治理和建言獻策當中，發揮基層政務公開實效見證者和監督者作用。同時各政府部門要轉變政務公開理念，堅持以群眾需求為導向，擴寬政務公開內容，強化信息公開模式親民化，提高政務公開信息質量，暢通政府與民眾互動渠道，加強對廣大人民群眾參與基層政務公開的指導和培訓，充分調動人民群眾參與政務公開的積極性和創造性。

（二）提升基層政務公開平臺應用實效

1.健全線上基層政務公開平臺。加強線上基層政務公開平臺管理制度化、規范化、一體化建設。推進政府網站統一技術平臺建設，夯實基層政務公開的標準化規范化。統一標準體系、統一技術平臺、統一安全防護、統一運維監管，持續完善政務公開、解讀回應、辦事服務、互動交流等功能。不斷健全基層政務公開技術平臺管理辦法，厘清責任邊界。推進省級平臺與地市集約化平臺的互聯互通、數據共享。堅持網絡安全工作常態化管理，加強網上政務公開內容審核制度建設，完善網絡安全督查機制，確保基層政務公開平臺有序安全運行。

2.加強線上基層政務公開平臺維護。提升各級政府門戶網站的維護水平，定期更新完善網站基礎設施，按照項目投標制推動門戶網站的維護與設計，探索“購買服務模式”，使基層政府門戶網站中的內容分布更加合理、美觀。優化網站網頁設置，方便群眾找尋政務信息。加強各級政府新媒體平臺維護，及時更新新媒體平臺內容，增強基層政府與人民群眾的互動性，完善政務公開新媒體平臺的有效機制。

3.完善線下基層政務公開平臺建設。各個政府部門根據本地實際經濟發展情況、財政狀況，建設一站式、便民式的線下一體化綜合政務服務大廳，讓民眾“只跑一趟”。同時，加強村（社區）級政務公開平臺建設，各個村（社區）根據實際情況建設村級政務公開欄，將那些與人民群眾生活密切相關的政務信息在村委會或居委會的公開欄內進行公示，打通基層政務公開的“最后一公里”，充分調動基層群眾參與政務公開的積極性。

（三）健全基層政務公開規范化體系建設

1.加強基層政務公開人才隊伍建設。只有打造過硬人才隊伍，才能促進基層政務公開的加快發展。加強基層人才隊伍建設，一方面需要加強組織領導，建立市、區（縣）、街道（鄉鎮）、社區（村）四級聯動的政務公開人事網，統籌部署人才分配，廢除不合理的人才限制制度，引入先進的人才引進機制，打破跨地域間人才流動的壁壘，設置相對優厚的人才待遇機制，實現各級基層單位人才的相對均衡化分布。另一方面，加強對基層政務公開工作人員的培訓，實現集中培訓和以干代訓的常態化，有效提高相關單位工作人員的業務素質和專業素養，為各級行政單位分批分期培養業務骨干人才。

2.健全基層政務信息公開制度。完善基層政務信息公開制度，加快基層政務公開制度化建設，進一步明確各行政單位政務公開建設的標準、規范、內容，對每項政務公開內容、公開程序進行梳理，形成基層政務公開標準化建設的模板，為其他各級基層政府政務公開工作的開展提供可借鑒的依據和可參考思路。規范依法申請公開制度，建立政務不予公開的名單制度，減少無效依法申請。同時提高對依法申請事項的回復質量和速度，從而更好地推進各地社會治理中基層政務公開標準化規范化的建設。

3.健全基層政務公開監管機制。進一步完善基層政府政務公開內外部考核機制，聘請相關專家、學者組成智囊團，因地制宜，根據各地域的實際情況采用合理的政務公開績效評估方法，科學設置內部考核指標體系。健全基層政務公開的監督問責機制，優化基層政務公開的監督標準和問責標準，明確基層政務公開監督的范圍與方式，對其基層政務公開實行“誰主導，誰負責”的責任制。加強基層政務公開外部輿論監督機制，打造外部政務公開監督機制和內部政務公開監督機制并行運轉模式，努力地推進“陽光政府”的實現，最大限度維護和保障最廣大人民群眾的根本利益。積極拓展基層政務公開監督的方式，允許新媒體、自媒體在合規合法的基礎上為基層政務公開進行賦能。充分地調動廣大人民群眾參與政務公開的熱情和積極性，使基層政府的各項政務公開在陽光下運行。

四、結語

基層政務公開作為建設人民滿意的服務型政府的制度保障，承載著以人為本、民主法治、公平正義等多種價值內涵。伴隨著治理理念的興起，人民群眾作為治理主體的作用日益凸顯，并對基層政務公開工作賦予了更多的期許。基層政府應順勢而為，轉變以往不愿公開、不敢公開的消極思想，樹立主動公開政務信息的意識，積極調動社會公眾參與基層政務公開互動交流的積極性，全面優化基層政務公開的推進機制，加快人才隊伍建設，優化政務公開平臺，引導公眾參與政務，加強政務公開監督，切實增強基層政務公開主體意識，提升基層政務公開平臺應用實效，健全基層政務公開的規范化體系，確保公民的知情權、參政權和監督權得到保障，不斷提升我國建設透明政府、服務型政府的能力和水平。