實施依法治區戰略：理論溯源、現實回應與基本路徑

周曉軍 （中共寧夏回族自治區委黨校（寧夏行政學院）法學教研部，寧夏 銀川 750021）

寧夏回族自治區（以下簡稱自治區）第十三次黨代會報告把依法治區作為“五大戰略”之一，明確提出加快法治寧夏建設并作出一系列重大決策和部署安排，這為全面建設社會主義現代化美麗新寧夏提供了堅實的法治基礎和有力的法治保障。

一、實施依法治區戰略的理論溯源

實施依法治區戰略，對于統籌寧夏發展和安全兩件大事、加快推進“三區建設”、順利實現“四新任務”具有戰略保障意義和價值。依法治區戰略的確立和實施是在對理論的深刻把握和正確運用的基礎上提出的，這一戰略契合寧夏的發展實際。

（一）基于對習近平法治思想核心要義的科學把握

法治作為憲法法律之治、規則規矩之治、良法善治、和諧秩序、文明表征的代名詞，是人類文明進步的重要標志，它隨著人類社會發展而不斷發展，也隨著人類進步而不斷進步。“在人類思想史上，沒有一種思想理論像馬克思主義那樣對人類產生了如此廣泛而深刻的影響。”［1］習近平法治思想在繼承和發展馬克思主義法治理論的基礎上，吸收了世界優秀法治文明成果，根據中國實際將理論和實踐兩個層面相結合，精準回答了事關社會主義法治建設的一系列重大問題，科學揭示了社會主義法治的基本語義和價值意蘊，其核心要義可以概括為“十一個堅持”。這“十一個堅持”系統闡述了新時代推進全面依法治國的政治保證、價值指向、戰略部署和路徑選擇，既各有側重又相互支撐，共同構成了系統化、嚴密化、科學化和體例化的邏輯體系。自治區第十三次黨代會提出的實施依法治區戰略，其理論原點就是對習近平法治思想的核心要義和理論精髓的科學把握。黨代會報告對未來五年寧夏法治建設作出的部署要求是堅決貫徹習近平法治思想的實際行動和生動實踐，是與《法治寧夏建設規劃（2021—2025年）》相互銜接、相互作用的。

（二）基于對全面依法治國基本方略的深刻領悟

“全面依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家事業發展。”［2］黨的十八大以后，習近平總書記提出了全面依法治國基本方略，在“四個全面”戰略布局中處于重要支撐和基本保障的地位。全面依法治國基本方略著眼于促進社會公平正義，著眼于解決黨和國家法治建設面臨的重大問題，這既是一場極其深刻的社會變革，同時也是一項十分重大的歷史任務，在經濟社會發展全局中發揮著基礎性、保障性、戰略性作用。在全面依法治國的框架下，自治區第十三次黨代會報告提出實施依法治區戰略，是對全面依法治國基本方略的正確運用。實施依法治區戰略是一個系統性工程，需要通過固根基、揚優勢、補短板、強弱項等多方面的途徑方式，逐步實現治理體系和治理能力制度化、程序化、規范化、法治化。在未來全面建設社會主義現代化美麗新寧夏的進程中，在高質量發展、生態環境建設、改革開放等重大決策部署中進一步定位、布局和厲行法治，能夠為寧夏各項事業發展提供根本性、全局性、長期性的制度保障。

（三）基于對法治認識論和方法論的敏銳洞察

實施依法治區戰略的提出，本質上是從辯證唯物主義的立場、觀點和方法出發，立足新時代寧夏經濟社會發展的戰略全局，揭示了法治發展的基本規律，是運用法治認識論和方法論破解法治發展難題的科學決策，是堅持辯證唯物主義在法治理論和法治寧夏實踐中的正確運用和深入貫徹。比如，從對立統一的矛盾觀來看，在明確彼此定位、功能和目標的基礎上，堅持依法治國和以德治國二者相互結合，實現法治和德治相輔相成、相得益彰。同時，推動寧夏法治建設必須抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，而不能胡子眉毛一把抓。在立法方面，要統籌推進發展和安全、科技創新、現代產業發展、生態文明、文化產業繁榮興盛等重要領域的地方立法；在執法方面，要將推進依法行政、建設法治政府作為全面依法治區的重中之重；在司法方面，要強化司法公正、司法為民，提升司法公信力，讓公平正義成為新時代的寧夏法治建設最鮮亮的底色；在法治宣傳教育方面，對廣大黨員領導干部和人民群眾要同時加強權利意識和義務意識教育，讓干部群眾既懂得享受法定權利，更要明白為國家、社會和他人履行法定義務。

（四）基于對戰略思維的準確運用

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在治國理政的偉大實踐中非常強調戰略思維這一重要的思維方法。因為，戰略問題是黨和國家的一個根本性問題；還因為，戰略思維要求我們把握事物發展總體趨勢和發展方向，從全局、長遠和大勢上作出科學判斷和正確決策，在看待、分析和解決問題時要有理論高度、實踐深度和思維廣度。戰略思維以厚重、深層次的價值觀作為根本支撐，其本質屬性是深厚的人民性，價值取向是堅持以人民為中心。自治區第十三次黨代會報告為全面建設社會主義現代化美麗新寧夏明確了努力方向與工作重點，統籌處理寧夏經濟社會發展的全局與局部、長遠與眼前等重大關系，提出實施依法治區戰略，既是滿足人民群眾法治獲得感、安全感和幸福感的戰略考量，又是對寧夏推進法治建設成功經驗的總結、提煉和概括，更是面向未來對寧夏實現法治現代化的部署、安排和展望，彰顯了自治區黨委和政府善于運用戰略思維、抓住戰略機遇的理論勇氣和遠見卓識。

二、實施依法治區戰略的現實回應

實施依法治區戰略扎根寧夏法治建設實踐的沃土，是在實踐中產生、發展和完善起來的，同時又充分指導和推動實踐，這本身就是一個動態發展的過程。這一重大戰略來源于實踐，又服務于實踐，深深蘊含著豐富的馬克思主義改造世界的實踐性特征。

（一）全面建設社會主義現代化美麗新寧夏的重要保障

實施依法治區戰略內涵的根本要求，就是在未來的發展中更加重視和發揮法治的價值，堅持寧夏的經濟社會發展每前進一步、法治服務保障就要跟進一步，發揮法治對推動寧夏高質量發展、改善民生、保障先行區建設、優化營商環境的積極作用。這是因為：第一，法治是實現黨代會確立的戰略目標的重要保障。自治區第十三次黨代會提出的統籌“兩件大事”是社會主義現代化美麗新寧夏建設必須把握的基本原則，“三區建設”是社會主義現代化美麗新寧夏建設必須聚焦的奮斗目標，“四新任務”是社會主義現代化美麗新寧夏建設必須完成的主要任務。實現奮斗目標、落實頂層設計，都需要從法治上提供可靠保障。第二，法治是落實其他四大戰略的重要保障。黨代會報告中除了依法治區戰略以外，還確立了實施創新驅動戰略、產業振興戰略、生態優先戰略、共同富裕戰略，這四大戰略要落到實處，都需要發揮法治的引領、規范和保障作用以及促進公正、保障權利、維護秩序等方面的價值。第三，法治是推動高質量發展“九大支撐”重點任務的重要保障。黨代會提出的“九大支撐”重點任務，是破解寧夏經濟發展深層次問題、保持經濟持續健康發展的有力舉措和重要抓手，完成這些重點任務，離不開法治的支撐和保障。

（二）有效解決改革發展穩定中各種矛盾的最佳選擇

“改革開放40多年的經驗告訴我們，改革開放越深入越要強調法治，發展環境越復雜越要強調法治。”［3］發展要強調高質量，相應地，法治建設也要強調高質量。因此，要以法治建設的高質量保障、促進改革開放順利進行和經濟持續健康發展。在過去的五年，美麗新寧夏建設邁出了重大步伐、取得了重大成就。在自治區第十三次黨代會報告中，總結回顧了寧夏經濟社會發展取得了九個方面的重大成就。但是，寧夏發展依然還面臨不少的困難。比如，發展不足、質量效益偏低、創新能力較弱、人才短缺、開放程度不高、生態環境脆弱，等等。加之隨著經濟社會的發展進步，人民群眾的法律意識和權利觀念進一步增強，對包括民主法治、公平正義等方面在內的訴求更為迫切。推動改革發展穩定安全，必須正確處理各個群體的利益矛盾，實現社會公平正義需要用法治思維和法治方式認識、看待和解決問題，為改革發展營造和諧穩定的社會環境。目前，寧夏面臨多方面的機遇，也有多方面的優勢，在千載難逢的戰略機遇期、政策疊加的紅利釋放期、發展動能的加速轉換期、產業升級的轉型關鍵期、風險化解的重要窗口期，創新基層社會治理、維護社會大局和諧穩定的任務更加艱巨而繁重，法治在此過程中發揮著無可替代的重要作用。

（三）妥善應對法治寧夏建設存在問題的實踐選擇

當前，我國面臨的各種矛盾風險挑戰之嚴峻前所未有，這些風險挑戰，既有經濟、文化、社會等領域的，也有法治建設領域的。特別是人民群眾對法治需求越來越高，法治寧夏建設與人民群眾的新期待新要求之間仍然存在一定的差距。主要表現在：在地方立法工作中，存在把關不嚴、審查不實、質量不高的問題；一些地區和部門依法行政觀念不牢固、行政決策合法性審查走形式等問題還沒有從根本上得到解決；行政訴訟呈現出上升的態勢，行政案件敗訴率連續三年高于全國平均水平，行政執法有待進一步加強和規范；司法不公、不廉的問題仍有發生，司法公信力有待進一步提升；全區公共法律服務資源在分布上不均衡，法治宣傳教育的針對性、精準性和實效性需要加強，方式方法還需要逐步創新，等等。在依法治區過程中表現出來的這些問題都充分說明，寧夏法治建設還存在與經濟社會發展不相適應的方面，還有與廣大人民群眾的愿望和要求不一致的方面，需要強化和提高。實施依法治區戰略，正是堅持了問題導向，奔著問題去，有效適應了妥善應對法治寧夏建設存在問題的內在需要。

（四）縱深推進寧夏法治建設的全面升級

自治區第十二次黨代會召開以來，寧夏在法治建設方面措施創新、亮點頻現、成績卓越。一是地方立法工作方面，出臺了全國第一部探索制定眼角膜捐獻的地方性法規《寧夏回族自治區眼角膜捐獻條例》，制定了全國第一部圍繞黃河流域生態保護和高質量發展的地方立法《寧夏回族自治區建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區促進條例》。二是法治政府建設方面，各級政府及其部門建立健全會前學法常態化制度，政府的重大行政決策嚴格按照程序納入法治化軌道，銀川市“推進行政審批制度改革”項目在中央全面依法治國委員會辦公室組織的全國首屆法治政府建設示范創建活動中脫穎而出，獲得全國法治政府建設示范項目獎（全國共計24個），成為西北地區唯一獲此殊榮的城市。三是司法體制改革方面，加大訴源治理，現代化訴訟服務質效評估得分位居全國第九、西北第一，自治區高級人民法院被最高人民法院確定為全國五家基本解決執行難樣板法院之一。四是法治社會建設方面，順利實現行政村“一村一法律顧問”和鄉村兩級公共服務法律服務平臺全覆蓋，在實踐中探索“塞上楓橋”的寧夏做法，健全完善人民調解“四張網”，95%以上的矛盾糾紛在基層能夠得到就地化解，形成了落實普法責任制“四清單一辦法”的典型經驗做法。這一系列法治建設方面的先進經驗和成功做法，為寧夏法治建設全面升級奠定了堅實基礎、提供了便利條件。從自治區第十二次黨代會報告提出的“加快依法治區進程”，到自治區第十三次黨代會報告提出的“實施依法治區戰略”，這既是一種對過往的繼承和發展，又是一種新形勢下的創新、深化和發展，更是寧夏推動法治建設向縱深發展的“全面升級版”，標志著法治理念在不斷深化，戰略部署在日趨創新，意味著治理體系和治理能力的重大轉變。

三、實施依法治區戰略的基本路徑

實施依法治區戰略，是一項事關寧夏各項事業發展的系統性、全局性重大工程，必須統籌兼顧、措施得力、奮力實現。

（一）政治保證：堅持加強黨對依法治區的全面領導

習近平總書記指出：“堅持黨的領導是方向性問題，必須旗幟鮮明、立場堅定，決不能羞羞答答、語焉不詳，決不能遮遮掩掩、搞自我麻痹。”［4］黨的領導是推進依法治區戰略實施的根本保證，是決定實施依法治區戰略政治方向的首要問題、根本問題。自治區第十三次黨代會已經為我們擘畫了未來的法治建設藍圖。美好藍圖和既定目標要實現，必須統籌做好依法治區各領域工作，確保將黨的領導這一最高的政治原則和最大的制度優勢貫徹落實到依法治區的全過程、各方面。一要發揮自治區黨委在寧夏法治建設中的領導核心作用。二要健全完善黨領導全面依法治區的各項制度、政策措施和工作機制，加強總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實，落實黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，推進黨的領導制度化、法治化，提高領導依法治區的能力和水平。三要把黨總攬全局、協調各方同權力機關、行政機關、政協、監察機關、審判機關、檢察機關等依法依章履行職能統一起來。四要強化各級黨政主要負責人履行第一責任人職責。黨政主要負責人在實施依法治區戰略進程中肩負著重要職責，是重要的組織者、推動者和實踐者，是推進寧夏法治建設的重要組織保證。

（二）首要任務：堅持深入貫徹實施憲法

習近平總書記指出：“黨和法、黨的領導和依法治國是高度統一的。我們就是在不折不扣貫徹著以憲法為核心的依憲治國、依憲執政，我們依據的是中華人民共和國憲法。”［5］習近平總書記關于憲法的這一重大論斷和科學判斷，深刻揭示了堅持依憲治國、依憲執政的時代價值和邏輯理據。我們黨已經將憲法在依法治國、依憲執政中的重要地位和重大作用提升到歷史新高度。在實施依法治區戰略的進程中，一要樹立憲法思維。堅持憲法中確立的人民主權、基本人權、法治、權力制約等原則，敬畏憲法、貫徹憲法、實施憲法，把憲法放在心中至高無上的地位。二要加強憲法實施和監督。在地方立法中，落實好《憲法》中的相關規范，遵守上位法的規定，防止立法“放水”等問題發生，對違反憲法法律的地方性法規、規范性文件予以糾正和撤銷，維護社會主義法制尊嚴和權威。三要保障人民群眾享有權利和履行義務。憲法的核心內容之一，就是規定了公民的基本權利和義務，憲法的基本價值之一，就是保障公民的基本權利。要抓住領導干部這個“關鍵少數”和青少年這個“未來多數”，在這兩個群體中開展憲法宣傳教育，促使憲法精神融入血液、深入內心、植根頭腦。

（三）系統工程：堅持法治寧夏、法治政府、法治社會一體建設

寧夏著眼于法治建設的長遠規劃和未來發展，已經制定的《法治寧夏建設規劃（2021—2025年）》，旨在推進新時代全面依法治區戰略深入實施；制定的《寧夏回族自治區法治政府建設實施方案（2021—2025年）》，旨在確立這五年法治政府建設縱深推進的美好藍圖；制定的《寧夏回族自治區法治社會建設實施方案（2021—2025年）》，旨在全面開啟法治社會建設的新征程。自治區第十三次黨代會報告明確提出“堅持法治寧夏、法治政府、法治社會一體建設”的“任務書”，三者各有側重、相輔相成，共同構成了實施全面依法治區的三根支柱，如果缺少了任何一個方面，那么依法治區的戰略目標都無法實現。在這三者中，法治寧夏是實施依法治區戰略的目標，必須要加快建設；法治政府是實施依法治區戰略的重點任務和主體工程，必須率先突破；法治社會是構筑法治寧夏的基礎，全社會要共同參與。下一步，就是要貫徹落實好這三個重要文件，促使法治寧夏、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，治理體系和治理能力現代化基本實現。實施依法治區戰略，必須堅持三者同步規劃、同步實施，推動三者相互促進、相得益彰。

（四）關鍵所在：堅持提高領導干部法治思維

習近平總書記指出：“我們必須認認真真講法治、老老實實抓法治。”［6］（P108）各級領導干部要堅決貫徹落實黨中央關于全面依法治國的重大決策部署，“不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力”［6］（P6），在法治軌道上推動各項工作發展。為什么領導干部要提升法治思維能力？這是因為，各級領導干部是依法執政和依法行政的“關鍵少數”，具體行使黨的執政權和國家立法權、行政權、監察權、司法權這些重要的公權力，在全社會法治建設進程中具有風向標的作用。法治思維作為一種思想方法，表現為尊崇法律和信仰法治，其核心要義是遵守規則、恪守程序、倡導平等、尊重人權、接受監督。從這個意義上說，領導干部在科學決策、推動工作中要樹立憲法法律思維，堅持私權利受到保護、公權力受到監督等規則，心懷對憲法法律法規的敬仰。同時，領導干部要從思想深處和內心牢固樹立規則思維、程序思維、公平思維、人權保障思維、權力制約監督思維，并將這些思維方式與深化改革開放、推動高質量發展、維護社會穩定、應對風險挑戰緊密結合。

（五）根本方法：堅持依法化解社會矛盾糾紛

實踐證明，有效化解社會矛盾糾紛最有效的途徑和方法就是運用法治思維和法治方式。領導干部一定要把化解各種社會矛盾糾紛納入法治的框架下、軌道內，運用法治思維、依靠法治方式定分止爭、化解社會矛盾糾紛。面對新形勢下各種各樣的矛盾和糾紛，要善于用法律上的事實分清彼此是非，用權利義務思維分清彼此對錯，在法律框架內明確享受的權利、界定履行的義務。一要在依法化解矛盾糾紛中堅持和貫徹黨的群眾路線。要堅持好、發展好“楓橋經驗”，依法解決好涉及群眾利益的各種矛盾和問題。二要依法化解各類風險和矛盾，力求做到處置依據合法、處置程序合法。三要健全完善依法辦事、依法維權、違法必究的一系列規則和機制。在全社會把“明規則”立起來，把“潛規則”破除掉，真正樹立法治的極大權威和最高地位，有效維護正常的經濟社會秩序。因為“法治的核心是嚴格依法辦事。依法辦事是法治的最基本準則”［7］。四要引導群眾尊法學法守法用法，通過理性平和、積極向上的方式和嚴格的法律程序、法律手段解決事關自身切身利益的問題。

（六）重要環節：堅持科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法

從“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”社會主義法制建設十六字方針，到科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法社會主義法治建設新十六字方針，是從重點突破向全面展開的理論深化和戰略推進。我國的法治建設不僅僅是形式上的法律之治，更應當是實質上的良法之治。實現善治，就是要把制定得良好的“紙面上”的憲法法律付諸實施的過程，把表現為法律規范的各種法律和制度公正、合理、高效、及時地執行和運行到治國理政的方方面面。一要圍繞經濟社會發展中的難點問題、黨委政府決策中的重點問題、人民群眾關切的熱點問題，推進相關重點領域的立法。主要是圍繞先行區建設，創新驅動、產業振興、生態優先、依法治區、共同富裕、人才強區、鄉村振興、平安寧夏、健康寧夏等重大戰略和重點工作開展，體現寧夏特色，注重解決問題的地方立法。二要加快轉變政府職能，規范行政決策程序，堅持執法為民、執法惠民、執法便民，加大食品藥品、電信詐騙等關系人民群眾切身利益的重點領域執法力度。三要深化司法體制改革，充分彰顯公平正義。四要扎實開展“八五”普法工作，提升全民法治素養和道德素質，讓法治建設有聲有色、可觸可感。

（七）價值追求：堅持以人民為中心

中國共產黨最鮮明的屬性就是人民性。人民性不僅是以人民為中心的發展思想在社會主義法治建設各領域各環節的集中體現，也深刻表明了全面依法治國最鮮明的時代特征和最根本的依靠力量。中國特色社會主義法治理論就其本質來說，就是人民的理論，人民性是最顯著的時代特征。因此，必須站穩法治為了人民的根本立場，夯實法治依靠人民的堅實基礎，實現法治保障人民權益的最終目的。堅持以人民為中心這一中國特色社會主義法治的本質要求，滿足人民群眾對美好生活的向往，我們應該看到人民群眾更加期待對于個人權利的保障、公共權力的制約、公平公正的實現。實施全面依法治區戰略，就是要運用法治手段解決人民群眾在教育醫療、就業創業、社會保障、食品安全等民生方面存在的突出問題，正確運用法治保障人民群眾安居樂業、打造人民生活福地。

（八）戰略目標：堅持在法治軌道上加快推進治理體系和治理能力現代化

“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統性、規范性、協調性，才能最大限度凝聚社會共識。”［8］由此可見，法治與國家治理、法治體系與國家治理體系之間存在十分嚴密的邏輯關系。無論是經濟的快速發展和社會的長期穩定，抑或是改革開放的深入推進，都與法治建設有著千絲萬縷的關系。在制度之治中，法治相對于禮治、德治、無為而治而言，是最為根本、最為穩定、最為可靠、最為長期的方式，在保障治理體系和治理能力的系統性、規范性和協調性中發揮著獨特效能。一要堅持以法治為引領和保障，以先行區建設為牽引，貫徹新發展理念，推動寧夏高質量發展實現新突破。二要堅持在法治軌道上統籌筑牢疫情防控屏障和經濟社會發展工作，依法防控疫情的同時兼顧經濟社會發展，不能顧此失彼，摁下葫蘆飄起瓢。三要發揮法治的固根本、穩預期、利長遠的保障作用。運用法治創新基層社會治理、應對風險挑戰、解決重大矛盾、促進頂層制度設計與基層法治實踐有機結合，提升法治推進治理體系和治理能力現代化的效能。