論新時代國家治理現代化總體目標的三重邏輯

劉國瑞，趙 莎

（1. 北京師范大學 馬克思主義學院, 北京 100875；2. 首都師范大學 馬克思主義學院, 北京 100048）

黨的十九屆四中全會首次提出了實現國家治理體系和治理能力現代化的總體目標（以下簡稱“國家治理現代化總體目標”），即“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”[1]5-6深入探討這一目標的歷史邏輯、現實邏輯與實踐邏輯，能夠深化對這一目標的理論認識，有效推動新時代國家治理現代化建設的歷史進程。

一、新時代國家治理現代化總體目標的歷史邏輯

實現國家治理現代化以中國特色社會主義制度建設為支撐，梳理中國特色社會主義制度創立發展的基本歷程，有助于人們深刻把握新時代國家治理現代化總體目標的歷史邏輯。

（一） 制度奠基與國家治理的初步探索（1949—1978年）

新民主主義革命時期，中國共產黨在革命根據地探索建立新的經濟、政治、文化制度，積累了在局部地區執掌政權的治理經驗，這些寶貴經驗對于黨領導人民建立新型國家制度發揮了重要作用。1949年9月，《中國人民政治協商會議共同綱領》確立了新中國的國體與政體，奠定了國家治理的政治基礎。1954年9月，第一屆全國人民代表大會審議通過了新中國第一部憲法，對國家政治制度作了更完備的規定。1956年，隨著社會主義改造的完成，中國建立了社會主義制度，實現了社會制度的歷史性變革。此后，黨和國家在探索社會主義制度建設的歷程中既取得過重要進展，也走了不少彎路。“文化大革命”時期，由于各項制度成果受到不同程度的沖擊破壞，國家治理遭遇嚴重挫折。

總體而言，改革開放前三十年的制度建設與國家治理為改革開放和社會主義現代化建設新時期的制度建設與國家治理提供了重要基礎。比如：從中國特色社會主義的根本制度來看，人民代表大會制度、人民民主專政制度、馬克思主義在意識形態領域指導地位制度，都是在這一時期創立的。從中國特色社會主義的基本制度來看，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、生產資料公有制，也都是在這一時期確立起來的。盡管這些制度的具體運作在當時的歷史條件下還有很多不足，但卻保證了當時黨和國家各項事業的發展進步。直至今天，這些制度依然是中國特色社會主義事業不可缺少的堅強保障。

（二） 制度改革與國家治理的創新發展（1978—2012年）

十年內亂結束后，黨和國家在撥亂反正的基礎上重新將制度建設提上工作日程，對社會主義制度的完善和發展進行了卓有成效的探索。1978年12月，黨的十一屆三中全會在實現全黨工作重心轉移的同時認真討論了社會主義民主與法制問題，全會指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化”[2]。1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上講話強調：“如果不堅決改革現行制度中的弊端，過去出現過的一些嚴重問題今后就有可能重新出現。”[3]于是，在堅持各項根本制度的前提下，黨和國家領導體制改革穩步展開，農村家庭聯產承包責任制逐步推廣，城市經濟體制改革全面展開，社會主義民主法制建設走上正軌，科學技術和教育體制改革正式啟動，干部人事制度改革取得重要突破。

1992年1月至2月，鄧小平在武昌、深圳、珠海、上海等地談話指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[4]1992年10月，黨的十四大提出：“到建黨一百周年的時候，我們將在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。”[5]由此，構建“一整套更加成熟更加定型的制度”正式成為國家治理的階段性目標。1997年9月，黨的十五大將依法治國確立為中國共產黨治國理政的基本方略，提出要健全社會主義法制、建設社會主義法治國家。黨的十六大以來，黨和國家持續推進制度創新，國家治理水平顯著提升，經濟持續發展、民主不斷健全、文化日益繁榮、社會長期穩定，人民生活水平明顯改善。2012年11月，黨的十八大明確了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論、中國特色社會主義制度的具體內涵，中國共產黨對制度建設與國家治理的規律性認識上升到了新的高度。

（三） 深化改革與國家治理的持續推進（2012年—至今）

黨的十八大以來，黨和國家統籌“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，在新的歷史起點上推動中國特色社會主義制度日趨成熟定型，國家治理取得歷史性成就。第一，全面深化改革取得重大突破。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[6]全會聚焦經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制、軍隊建設等內容，提出了336項改革舉措。2015年10月，黨的十八屆五中全會將“各方面制度更加成熟更加定型”納入“十三五”時期經濟社會發展的主要目標，要求在此期間，“國家治理體系和治理能力現代化取得重大進展，各領域基礎性制度體系基本形成”[7]。至2017年黨的十九大召開之時，“重要領域和關鍵環節改革取得突破性進展，主要領域改革主體框架基本確立”[8]3-4。第二，全面依法治國邁出重要步伐。2014年10月，黨的十八屆四中全會提出了全面依法治國的總目標。此后，重點領域立法得到加強，法治政府建設加快推進，司法體制改革深入展開，社會法治觀念明顯增強。第三，全面從嚴治黨取得重大成效。管黨治黨寬松軟狀況徹底扭轉；黨中央權威和集中統一領導顯著加強；全黨的理想信念得以鞏固升華；黨的各項紀律更加嚴明；黨內政治生態得以有效凈化；反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。

黨的十九大以來，黨和國家深入貫徹落實黨的十九大精神，在推進國家治理現代化方面取得嶄新成就。2018年2月，黨的十九屆三中全會通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》與《深化黨和國家機構改革方案》。到2019年，這一改革任務總體完成，黨和國家機構實現整體性重構。至此，重要領域和關鍵環節的預定改革目標基本實現。2019年10月，黨的十九屆四中全會研究部署國家治理體系和治理能力現代化的重大問題，正式提出國家治理現代化總體目標。這對于黨和國家決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程具有深遠的歷史意義。

二、新時代國家治理現代化總體目標的現實邏輯

進入新時代，中國特色社會主義的歷史方位發生深刻變化，中國特色社會主義的奮斗目標有了新內涵，中國特色社會主義的發展戰略有了新布局。為實現新時代的奮斗目標與發展戰略，國家治理要有新境界、新部署。

（一） 實現新時代的奮斗目標，治理要有新境界

第一，統攬“四個偉大”時代重任，治理要有新境界。實現偉大夢想，必須以推進偉大事業為基礎，以進行偉大斗爭和建設偉大工程為保障。首先，進行偉大斗爭要求加快推進國家治理現代化。實現偉大夢想的征途不可能一帆風順，各種意想不到的風險挑戰與矛盾阻力將長期存在。在國家治理視域下，治理體系越是健全、治理能力越是強大，應對風險挑戰、化解矛盾阻力也就越能從容不迫。因此，“必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，運用制度威力應對風險挑戰的沖擊”[1]50。其次，推進偉大事業要求加快實現國家治理現代化。中國特色社會主義偉大事業以中國特色社會主義道路為實現途徑、以中國特色社會主義理論為行動指南、以中國特色社會主義制度為根本保障、以中國特色社會主義文化為精神支撐。因此，加強制度建設、完善國家治理是推進偉大事業的必然要求。最后，建設偉大工程要求加快推進國家治理現代化。一方面，中國共產黨是領導國家治理的核心力量。因而，加強黨的建設是推進國家治理的應有之義；另一方面，從國家治理的全局出發部署黨的建設各項工作有助于增強黨的建設的有效性，提升黨的建設質量。

第二，統籌“五位一體”總體布局，治理要有新境界。實現偉大夢想，必須統籌經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設。在經濟建設方面，高質量發展需要高效的制度保障。為此，必須不斷完善各方面經濟制度，改革阻礙高質量發展的體制機制。在政治建設方面，只有進一步堅持和完善人民當家作主制度體系，才能發展社會主義民主政治，進而更好滿足人民日益增長的民主要求。在文化建設方面，只有加快推進文化體制改革，才能為發展社會主義先進文化、建設社會主義文化強國創造有利條件。在社會建設方面，要更好地保障社會民生福祉、維護社會安全穩定，就必須進一步健全社會治理的有效機制。在生態建設方面，要建設人與自然和諧共生的現代化、建成美麗中國，就必須加快生態文明體制改革，提高生態治理水平。

第三，推進“四個全面”戰略布局，治理要有新境界。實現偉大夢想，必須全面建設社會主義現代化國家，堅持全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。首先，全面建設社會主義現代化國家要求國家治理要有新目標。一方面，推進國家治理現代化是建設社會主義現代化國家的重要內容；另一方面，國家治理現代化涉及政治、經濟、文化、社會、生態等眾多領域，推進國家治理現代化有助于加快社會主義現代化的進程。其次，全面深化改革要求國家治理要有新目標。相比以往，新時代改革開放所面臨的難題多為深層次的體制機制障礙，“對改革的系統性、整體性、協同性要求更強，相應地建章立制、構建體系的任務更重”[1]49。再次，全面依法治國要求加快推進國家治理現代化、提出國家治理新目標。建設中國特色社會主義法治體系是全面推進依法治國的重要目標，也是推進國家治理現代化的重要內容。要促進中國特色社會主義法治體系建設，就必須加快國家治理現代化的步伐。最后，加強和改善黨的領導要求加快推進國家治理現代化、提出國家治理新目標。加強和改善黨的領導不僅意味著黨要管黨、全面從嚴治黨，而且也意味著黨要通過科學有效的制度設計把黨的領導融入國家治理的各領域、各方面、各環節。在這一意義上，加快推進國家治理現代化、提出國家治理新目標有利于中國共產黨更好地發揮總攬全局、協調各方的領導作用。

（二） 對標新時代的發展戰略，治理要有新部署

按照黨的十九大對新時代社會主義現代化建設的戰略部署，從黨的十九大到21世紀中葉，中國的社會主義現代化建設將按照“三步走”戰略穩步推進。第一步，決勝全面小康，奠定堅實基礎，時間跨度為黨的十九大至2020年。第二步，接力奮斗十五年，基本實現現代化，時間跨度為2020年至2035年。第三步，持續奮斗十五年，建成現代化強國，時間跨度為2035年至20世紀中葉。可以說，這一戰略安排為國家治理現代化總體目標的設計提供了具體參照。

從任務設置來看，第一，為決勝全面建成小康社會，推進國家治理體系和治理能力現代化的第一個任務是：到2021年，“在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效”[1]5。提出這一任務首先是為了“承上”，即延續歷史。從黨的十四大正式提出“形成一整套更加成熟更加定型的制度”這一任務以來，經過幾十年的努力，制度的成熟定型正在逐漸成為現實。另外，提出這一任務也是為了“啟下”，即指引未來。黨和國家事業越往前發展，制度建設與國家治理的任務也就越重。因此，各方面制度的成熟定型絕不是制度建設的終點。第二，基本實現社會主義現代化的發展任務決定了推進國家治理現代化的第二個任務是：在2035年時，“各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化”[1]5。實際上，黨的十九大在展望全面建設社會主義現代化國家時就已提出這一任務。當時的表述為：到2035年基本實現社會主義現代化時，“各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現”[8]28。2020年10月，黨的十九屆五中全會將這一任務納入2035年基本實現社會主義現代化的遠景目標，期望在基本實現國家治理現代化之后，人民美好生活能得到更加充分的制度保障。第三，全面建成社會主義現代化強國的發展任務決定了推進國家治理現代化的第三個任務是：在2049年時，“全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現”[1]5-6。這一階段性目標基本沿續了黨的十九大的相關表述，即：到21世紀中葉建成社會主義現代化強國之時，“實現國家治理體系和治理能力現代化”[8]29。

以彈性思維來看，第一，國家治理現代化總體目標的“三步走”戰略只是對國家治理狀況的一種總體描繪，它只為推進國家治理現代化提供戰略方向的指引，并不能代替具體領域的制度規劃。第二，國家治理現代化總體目標中的“制度”是一個包含了根本制度、重要制度、基本制度的集合概念。不論是到2035年基本實現國家治理現代化，還是到2049年全面實現國家治理現代化，都是就制度整體層面而言。第三，對“更加成熟更加定型”、“更加完善”、“更加鞏固”的理解，應從治理實踐層面予以動態把握。在國家治理實踐中，中國特色社會主義制度的內涵會隨著實踐發展而不斷豐富和延伸。正是這樣的豐富和延伸，才會有“更加成熟更加定型”、“更加完善”、“更加鞏固”的階段性比較。即是說，“更加成熟更加定型”主要針對以往各項制度的不健全不成熟而言。“更加完善”要求制度建設以現有制度的成熟定型為基礎，不斷完善現有制度的運行機制，抓緊制定推進國家治理所急需的各項制度。“更加鞏固”要求制度建設在基本實現國家治理現代化的基礎上既能保持各項制度的穩定延續，又能不斷為它們注入新的活力。

三、新時代國家治理現代化總體目標的實踐邏輯

國家治理現代化總體目標的提出，既體現了中國共產黨人加快推進社會主義現代化建設的歷史自覺，也體現了中國共產黨人堅持和發展新時代中國特色社會主義的堅定決心。面向未來，站在全面建設社會主義現代化國家的歷史新起點，必須堅持和完善黨的領導，持續推進制度創新，全力抓好制度執行。

（一） 以黨的領導為保障，引領國家治理方向

第一，堅持黨的科學理論。堅持科學理論的指導是加強制度建設、完善國家治理的基本前提。堅持黨的科學理論，首先要堅持科學社會主義的基本原則，把科學社會主義基本原則落實到制度建設與國家治理的各個方面，確保國家治理的社會主義屬性。其次，要堅持解放思想、實事求是。在制度建設與國家治理的過程中，要保持改革創新的精神狀態，堅決破除阻礙國家治理現代化的陳舊觀念與僵化思維，使制度建設與國家治理永葆生機活力。最后，要自覺運用黨的最新理論成果推進國家治理，把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合，增強制度建設與國家治理的中國特色與時代特色。

第二，堅持黨的集中統一領導。推進國家治理現代化是一項系統工程，必須在黨的集中統一領導下系統部署、整體推進。一方面，堅持黨的集中統一領導必須首先加強黨中央的集中統一領導。黨中央是推進國家治理現代化的“帥”，對涉及制度建設與國家治理的全局性、戰略性、方向性問題負有最終決定權和解釋權。另一方面，堅持黨的集中統一領導必須加強地方黨委和基層黨委對本地區本部門本單位的集中統一領導。地方黨委和基層黨委承擔著地方治理和基層治理的領導重任，要增強“四個意識”、做到“兩個維護”，努力結合本地區本部門本單位的實際情況，不折不扣落實好黨中央關于推進國家治理現代化的各項決策部署。

第三，完善黨的領導制度。只有不斷完善黨的領導制度，才能將黨的領導更加高效地體現到國家治理的各個方面。根據黨的十九屆四中全會的部署，完善黨的領導制度包含以下幾個方面：一是完善維護黨中央權威和集中統一領導的制度。具體包括：完善落實“兩個維護”的制度；完善黨中央對重大工作的領導體制；完善推動黨中央重大決策落實機制；完善向黨中央請示報告制度；完善維護黨的集中統一的組織制度。二是完善黨的全面領導制度。具體包括：完善各級黨委（黨組）工作制度；完善黨領導各項事業的制度；完善黨和國家機構職能體系。三是完善為人民執政、靠人民執政各項制度，做到以人民為中心，保障人民在國家治理中的主體地位。四是完善提高黨的執政能力和領導水平制度。具體包括：堅持民主集中制；完善決策機制；改進黨的領導方式和執政方式；完善擔當作為的激勵機制。五是完善全面從嚴治黨制度。規范黨內政治生活，嚴明黨內政治紀律和政治規矩，完善全面從嚴治黨責任制度。

（二） 以制度創新為依托，健全國家治理體系

我國國家治理體系以中國特色社會主義制度為基礎。因此，以制度創新為依托，不斷健全國家治理體系，是實現國家治理體系現代化的必由之路。當前，我國已進入新發展階段，發展環境面臨深刻復雜變化，國家治理出現許多新的難題。在此背景下，制度創新在國家治理全局中的戰略意義日益凸顯。

第一，鞏固制度根基，發揚制度優勢。推動制度創新，不能背離已有的制度基礎。加強制度建設、完善國家治理，不能脫離中國特色社會主義的根本制度、基本制度、重要制度。中國特色社會主義根本制度決定著黨和國家的根本性質，中國特色社會主義基本制度決定著國家治理的基本原則，中國特色社會主義重要制度影響著黨和國家事業的創新發展。在推動制度創新的過程中，必須統籌推進根本制度、基本制度、重要制度的完善，不能顧此而失彼。當然，進行制度創新的同時還要努力發揮好已有的制度優勢。實踐已經證明，中國特色社會主義制度具有顯著優勢，這些優勢只有通過制度的創新發展，才能逐漸轉化為現實的治理效能。因此，在推動制度創新的過程中，要以鞏固制度優勢作為制度創新的重要導向，以治理效能的轉化效率作為衡量制度創新的重要尺度。

第二，補齊制度短板，強化制度弱項。中國特色社會主義制度具有顯著優勢，但卻并非十全十美，還存在很多不足。一方面，中國特色社會主義制度的發展歷程還很短暫，一些領域和方面的體制機制仍存在不少薄弱環節；另一方面，中國特色社會主義事業是不斷發展的事業，隨著各種新問題不斷產生，一些在過去行之有效的體制機制在新的歷史條件下已落后于實踐發展，出現了不少制度短板。從黨和國家事業發展全局來看，當前國家治理的短板弱項主要表現在以下幾個方面：推動高質量發展面臨不少體制機制障礙；重點領域關鍵環節的改革任務還比較艱巨；滿足人民美好生活需要的必備制度還需不斷完善；生態文明體制還有待進一步健全；社會民生保障體系還不夠成熟；社會治理體系還存在一些不足。同時也應看到，解決好這些短板弱項必須久久為功，絕不能求急求快。

第三，匯聚各方合力，協同推動創新。首先，黨中央要統籌全局、發揮好統領作用，圍繞黨的十九屆四中全會精神、黨的十九屆五中全會精神、黨的十九屆六中全會精神，對制度建設與國家治理的相關重大問題作出進一步研究和部署。其次，地方黨委要結合本地區的實際情況，圍繞已經部署的各項改革任務，積極推進制度創新和治理能力建設。再次，基層黨委要勇于探索創新，主動在治理實踐中創新治理理念、改善治理方式、拓展治理載體。上級黨政部門要不斷加大對基層治理的扶持力度，及時總結和提煉基層治理中的新經驗新做法。最后，還要調動人民群眾參與制度創建的積極性。制度創新必須堅持以人民為中心，把維護和實現人民利益作為核心旨歸。在制定制度環節，要認真傾聽人民群眾的意見，廣泛吸收社會各界的看法；在制度執行環節，要認真關注人民群眾的獲得感和幸福感。

（三） 以制度執行為關鍵，強化國家治理能力

黨的十九屆四中全會指出：“我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。”[1]2提升國家治理效能，既要依靠完備的國家治理體系，也要憑借高效的國家治理能力。

第一，黨政部門要轉變治理方式。進入新時代，隨著社會主要矛盾發生轉化，國家治理呈現出了許多新問題和新特征，原有的一些治理方式已不能適應國家治理的現實需要。為此，黨政部門必須樹立系統思維、法治思維、精準思維，更加注重系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。首先，要堅持系統治理。系統治理不僅主張治理主體的多元（包括黨委、政府、社會、公民），更主張治理領域的系統性。國家治理涉及內政外交國防、治黨治國治軍、改革發展穩定等多個方面，必須以系統思維加強國家治理的頂層設計。其次，要堅持依法治理。依法治理不僅強調社會治理的法治化，也注重全面依法治國基本方略在黨和國家各方面事業的貫徹落實，從而一體推進法治國家、法治政府、法治社會的建設。再次，要堅持綜合治理。綜合治理意味著黨和國家綜合運用政策、制度、法律、道德教育等多種方式，以較少的治理成本達到最優的治理效果。最后，要堅持源頭治理。源頭治理主張把治理重心逐漸轉向基層，增強基層社會的治理能力。另外，源頭治理也要求各級黨政部門強化風險意識，對各種潛在的治理風險進行提前預判。

第二，干部隊伍要提高治理能力。作為黨和國家各項事業的骨干力量，干部隊伍的治理能力直接影響著國家治理能力的強弱。從整體層面來看，如果干部隊伍整體具有較高治理水平，國家治理能力就會相應增強。從個體層面來看，干部的能力水平是保證其履職盡責的必要條件，那些具有較高能力水平的干部往往更善于把握國家治理的各項目標任務，也更能將這些目標任務落到實處。黨的十九屆四中全會將提高干部治理能力作為新時代干部隊伍建設的重要任務，為提高干部治理能力指明了具體路徑。一是加強對干部的思想淬煉。引導各級干部堅定理想信念，養成科學思維，自覺用黨的科學理論武裝頭腦。二是加強對干部的政治歷練。引導各級干部增強政治判斷力、政治領悟力、政治執行力。三是加強對干部的實踐鍛煉。引導各級干部崇尚實干、勇于擔當、敢于斗爭，自覺在中國特色社會主義實踐中砥礪才干。四是加強對干部的專業訓練。幫助各級干部豐富專業知識、提升專業素養。五是要把干部治理能力作為干部考核選任的重要指標。引導各級干部增強制度意識、嚴格執行制度、堅決維護制度。

第三，社會成員要自覺尊崇制度。制度執行力是國家治理能力的核心內涵。增強制度執行力，不僅要求黨政部門和各級干部維護制度權威，也要求社會成員自覺尊崇制度。從制度執行的視角來看，若社會成員能在確立制度意識的基礎上不斷增強制度認同，不僅有益于制度執行的順利開展，也有助于制度執行取得良好效果。從國家治理的視角來看，如果制度意識真正能融入社會成員的生產生活，成為全社會共同遵循的價值理念，將在相當程度上降低國家治理成本。從制度意識培育的視角來看，要引導社會成員養成制度意識、增強制度認同、堅定制度自信，必須著重抓好以下兩個方面的工作：一是要加強制度理論的基礎研究，“構筑中國制度建設理論的學術體系、理論體系、話語體系，為堅定制度自信提供理論支撐”[9]。二是要加強制度宣傳教育，引導人們把握中國特色社會主義制度創立發展的歷史脈絡，深刻認識中國特色社會主義制度的顯著優勢。