2022年冬奧會背景下上海市冰雪運動政策特征與優化策略

黃沁宇 張詩雨 宋昱

（上海體育學院經濟管理學院 上海 200438）

從“十三五”時期國家借助北京冬奧會的優勢，大力實施冰雪運動“南展西擴東進”戰略，到2018年“帶動三億人參與冰雪運動”政策的實施，上海市人民政府與國家體育總局簽訂合作協議，全力以赴加快冰雪運動發展。上海體育發展規劃將冰雪體育放在了重要位置，如今上海正大力推動冰雪運動及冰雪經濟，推廣在此時期頒布的體育政策法規，為冰雪運動入申城大開方便之門。由于我國目前體育項目發展是以市場為主導，政策引導為助力，又因為冰雪運動在上海的市場基礎不具有地理優勢政策，所以在冬奧運成功舉辦契機下，研究上海市發展冰雪運動政策具有戰略性意義。

1 政策分析工具介紹

該文采用了NVivo 11 Plus 軟件對上海市冰雪運動相關政策進行分析，此軟件主要作用是幫助整理、分析和找到結構化或定性的數據，該文借助了NVivo軟件中的詞頻分析，并運用編碼對政策樣本進行可視化分析。

2 冰雪運動政策發展脈絡及上海市現行政策

從政策脈絡來看，1949 年全國體育工作者代表大會提出，要根據各個城市的地理環境差異設計個性化政策及推廣方案，大力發展冰雪運動，從《體育運用十年規劃》發布開始，我國進入冰雪產業萌芽期。1966年，由于十年動蕩，中國文化體育事業陷入十年停滯期。1977年體育事業逐漸復蘇，1978年發布“百萬青年上冰雪”等政策鼓勵群眾參與冰雪運動。2005 年中國提出發展體育大國、體育強國的奮斗目標，并發布《進一步加強和改進新時期體育工作的意見》《奧運爭光計劃綱要》，這使得冰雪運動有了發展的政策基礎。2015年，隨著《冰雪運動發展規劃（2016—2025）》《關于以2022 年北京冬奧會為契機大力發展冰雪運動的意見》的發布，冰雪運動正式被列為重點發展項目之一，國家制定了專項規劃，并以冬奧會為契機開始了冰雪項目的建設。

上海市雖然在冰雪運動產業上并不占自然資源優勢，但由于良好的群眾基礎，以及上海市相關政策助力，冰雪運動產業的發展在持續推進當中。自冬奧會成功申辦后，上海相關政策大多具有向冰雪運動產業偏移的導向性，特別是以2016年后出臺的相關政策和2019年發布的《冰雪運動奧全運項目發展規劃（2019—2025 年）》為基礎，上海在人才培養、體教融合、冰雪基礎設施建設、科技助力等方面持續發力。

3 政策文本選擇與詞頻分析

3.1 政策文本選擇

隨著北京2022 冬奧會的成功舉辦，上海的冰雪體育發展促進政策措施也相繼頒布，但因為冰雪體育的特殊性也包含在體育的發展戰略中，據此將對冰雪體育的政策措施也相應劃分為元政策、基本政策和具體政策［1］。該文根據研究需要，在篩選的過程中堅持以下兩項原則：（1）文件均發布于2015年中國成功申辦冬奧后，且發文機關來自上海市人民政府、上海市體育局和上海市財政局、上海市教育委員會等對冰雪運動政策有直接推動作用的部門；（2）可以明確表達上海市對冰雪運動推廣態度的文本，如規劃、實施方案、意見等。據此，該文選取《上海市體育改革發展“十三五”規劃》《上海市體育產業發展實施方案（2016—2020年）》等12篇，包括2篇具體政策，10篇文件和政策。

3.2 分析框架：冰雪運動政策工具

研究先將上海市出臺的關于冰雪運動的具體政策《冰雪運動奧全運項目發展規劃（2019—2025 年）》（以下簡稱《規劃》）借助NVivo進行詞頻分析，設置“具有最小長度”為“2”、分組勾選“同義詞”，得出《規劃》的詞語云模型（見圖1），并基于Rothwell和Zegveld提出的政策工具“三分法”［2］，該文將冰雪運動的政策工具定義為供給型、需求型和環境型。供給型政策工具是指政府部門為了適應因推廣冰雪運動所產生的多方面需求而采取的措施，屬于供給者的角色，是上海市冰雪運動的主要推動力，包括資本投入、冰雪基礎設施建設、科學技術、冰雪人才建設。需求型政策工具的功能主要是政府為了滿足當前冰雪運動的需求，是冰雪運動的拉動力，包括政府采購、體育服務外包、體育平臺建設、體育交流合作。環境型政策工具的功能即政府利用外部因素對冰雪運動的滲透和影響，為冰雪運動的推廣與發展營造良好的政策環境，包括稅收優惠、財政支持、體育法律法規、體育目標規劃［3］。

圖1 《冰雪運動奧全運項目發展規劃（2019—2025年）》詞語云模型

在通覽政策的基礎上，按照參考、節點、樹節點的結構層次，對所選擇的12份政策文本進行了編碼與歸類處理（見表1）。通過NVivo可視化的輸出模式，能夠更加清晰地呈現上海市冰雪運動政策工具與各要素之間的關系。

4 冬奧背景下上海市冰雪運動政策的現狀特征與存在問題

從政策工具分析維度出發，借助NVivo軟件對上海市冰雪運動的相關政策進行編碼后，得出描述性統計結果（見圖2）。其中，供給型政策工具占38%，需求型政策工具占23%，環境型政策工具占39%。由此可見，上海市冰雪運動推動政策是以供給型、環境型為主，需求型為輔助，共同協作助力上海市冰雪運動的發展。

表1 編碼示例

圖2 政策工具類型使用百分比

4.1 環境型政策工具、供給型政策工具共同主導，冰雪人才建設與體育目標規劃作用發揮充分

在3 種政策工具的合理作用下，環境型政策工具占39%，供給型政策工具占38%，二者共同主導上海市冰雪運動的推動。

在環境型政策工具中，四者政策合力并不協調，呈現體育目標規劃一頭獨大的局面，占36%；體育法律法規、財政支持為輔助，分別占29%和26%，而稅收優惠僅占9%。近年來上海政府發布的目標計劃都偏向于促進冰雪運動的發展，而財政支持與稅收優惠占比較小，不利于冰雪運動的發展，且稅收優惠僅僅體現在實行國家現有的體育產業發展的稅收支持政策，有相應的企業、房產土地扣稅政策，但由于上海市冰雪產業發展較晚，基礎較為薄弱，需要更加強力的稅收政策，促進冰雪運動的市場化發展。

在供給型政策中，冰雪人才建設（占39%）為主導，冰雪基礎設施建設、科學技術、資金投入分別占19%、22%、20%。基于上海市冰雪人才薄弱的特點，上海市發布眾條政策，培養相關冰雪運動人才，從完善政策保障體系，制定相關人才選拔方法，在學校建立“一條龍”人才培養體系，到建立人才激勵機制鼓勵運動隊、教練員和運動員，致力于搭建一整套冰雪人才建設體系。只有冰雪人才建設、科學技術、資金投入、冰雪基礎設施建設四者齊頭并進，才能對于上海市冰雪運動產業，冰雪運動文化培育，擴大上海市冰雪運動人口的發展有著長足的推動作用。

4.2 需求型政策工具輔助，體育交流合作得當

在3種政策工具中，需求型政策相比環境型政策、供給型政策僅占23%，其中體育交流與合作占39%，在長江三角洲的綜合發展戰略中已經多次提及，為充分發揮長三角三省一市的比較優勢，根據各省市各地的環境差異、市場差異，個性化發展體育產業，形成區域一體化，聯合申辦和承辦國內外精英賽事。但需求型政策主要以鼓勵性政策為主，且配套政策沒有切實落到實處，使得發展受阻。需求型政策工具中體育平臺建設、體育服務外包、政府采購分別占22%、20%、19%，冰雪運動從起初的萌芽到后續的發展，這些需求型政策工具起到了一個刺激和查缺補漏的作用。

5 冬奧背景下上海市冰雪運動優化策略

5.1 冰雪政策持續發力，推動產業延續

目前，上海市冰雪運動市場已初步形成，接下來政府更需要制定相關專項政策，特別是在冬奧會結束后，如何利用冬奧會留下的巨大冰雪遺產，如何進一步推動人才培養與引進，如何在區域聯動、場地建設、科技與財政投入中持續發力，都是政府相關部門亟須出臺相關政策來進行完善的部分。政策前期要以吸引群眾參與為主要目的，先讓群眾對冰雪運動有一定的認知與體驗，從而使冰雪運動成為群眾閑暇之余的可選運動項目之一。讓冰雪運動與乒乓球、籃球、羽毛球一樣成為市民長期參與的運動項目，逐步建立冰雪運動習慣，同時深挖冰雪運動的精神和精神文化內涵，讓冰雪運動在上海落地生根［4］。

5.2 延續科技冬奧，加大冰雪科技研發

在2022年北京冬奧會上來自上海的科技輸送足夠亮眼，上海SMG 的轉播技術團隊為很多觀眾帶來了精彩的北京冬奧賽場實時轉播畫面。作為唯一一所被選為中國冰雪科技聯合攻關單位的體育大學，上海體育學院在冬奧期間為滑雪板隊、高山滑雪隊、速滑隊等10多支國家隊提供了科研支持。雖然地域是上海冰雪運動發展的主要障礙，但上海擁有世界上最大的模擬滑雪機器工廠，通過科技打破了地理障礙。室內滑雪模擬機不僅可以減少傷害，更重要的是能達到甚至超過實地訓練的效果。諸如此類的技術都是上海正在做、并未來會持續推陳出新的科技，然而上海市目前的冰雪運動產業僅僅還在發展期間，還需要更多資金的投入，更多與體育類、理工類院校開展產學研聯動，攻克冰雪運動的發展難題，帶動冰雪科技的研發。

5.3 聚力培育冰雪賽事IP，推動區域產業集群發展

上海市以社會化為基礎發展冰雪運動，政府建立平臺，出臺政策，扶持和推動冰雪運動發展。截至目前上海已成功舉辦3 屆上海白玉蘭國際冰雪節，其品牌塑造得益于北京冬奧會的契機、陸家嘴的地理優勢，以及上海市民的消費習慣。雖然長三角地區并不如北方一樣占盡自然氣候與地理環境的優勢，但長三角地區群眾消費基礎好，社會積極性高，以及明顯的區位優勢，吸引著諸多大型冰雪運動項目以及多種新興業態的入駐。但不僅是上海，屬于長三角一體化區域的江蘇也正在建設地處太倉市的阿爾卑斯雪世界項目，目前該項目已經封頂，并被定為世界級室內滑雪娛樂度假標桿，也將會為中國室內滑雪度假締造行業標準體系［5］。

上海市冰雪運動IP 的塑造之路并非一帆風順，其原因主要是冰雪運動產品屬于高投資和高維護成本的項目，前期需要投入眾多資金以及需要大量市場化運作配套周邊產品、聯動IP 產品以及相關專業人才。此外，整個長三角區域的冰雪產業集群如何在冰雪基礎設施建設、冰雪賽事舉辦和冰雪商業綜合體打造等方面積極布局發展，也是值得探索的方向，這將會成為國內未來冰雪運動發展的一大亮點。

5.4 深化校企合作，創新冰雪人才建設

在2022 年北京冬季奧運會上，上海和國家體育總局聯合組建了國家雪車隊、國家青年冰壺隊，通過組織跨界、跨項選才，為冬季奧林匹克運動會輸送了來自上海的體育健兒。此外，上海政府希望通過體教結合的方式，依托現有資源，在校園中開展一體化培養方案。目前，上海市教委、市體育局將冰雪項目作為中小學生的課余運動項目，同時上海各高校的體育單招招生政策也加入了冰雪項目，大量名額與資源向冰雪項目傾斜，幫助上海吸引了各式冰雪項目的運動員，其次原有的冰雪項目人才激勵機制也得到了改革，上海市級各隊，通過獎勵或購買服務的方式代替原本補償給教練員和運動員的訓練津貼，劃出資金建構年度運動成績獎勵。刺激各體育系統、企業單位和事業單位，大力引進已經為國家及上海作出突出貢獻和有潛力的冰雪項目優秀運動員與優秀教練員。諸如此類的政策為上海市冰雪人才培養體系的建設添磚加瓦。同時，上海市還需要深化學校與企業之間的聯動作用，如企業提供資金培養優秀運動員、協調上海企業與上海市各大高校積極合作，參與中國自主產權鋼架雪車等冰雪產品的研發和制造［6］。

6 結語

近年來上海市為發展冰雪運動，助力“南展西擴東進”戰略的實施，實現3億人參與冰雪運動的目標作出了突出貢獻，尤其在2022北京冬奧會舉辦期間，上海在冰雪基礎設施建設、科技方面創造了亮眼的成績。該文通過研究發現，上海發布的與冰雪有關的政策類型主要以供給型、環境型為主，需求型為輔助，三者共同作用，但其中策略有欠缺，并缺乏針對性。在后冬奧時期，上海市可以通過對相關政策的調整，把重點放在推動上海冰雪產業的延續性，加大冰雪科技研發，培育賽事IP及產業集群，創新冰雪人才建設四方面，在原有的基礎上尋找上海特有的發展模式，穩中求進。