浙江省云和縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革成效分析

摘要：為避免長期以來農(nóng)田水利工程重建設(shè)輕管理的弊端，有效促進農(nóng)田水利工程可持續(xù)利用，發(fā)揮農(nóng)田水利工程長遠效益，積極推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，以浙江省云和縣為例，按照改革要求，成立農(nóng)業(yè)水價綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組，編制了年度改革實施方案，建立了農(nóng)業(yè)水價形成和工程管護機制，實行不同種植作物定額用水，科學(xué)布局供水計量設(shè)施，精準實施節(jié)水補貼和獎勵等方法。建成配套計量設(shè)施9套，信息化管理平臺1處，成立農(nóng)民用水管理組織71個，完成6 409.87 hm²（9.61萬畝）改革任務(wù)，2019年度農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水253萬m³，節(jié)電6.5萬kW·h，水稻、蔬菜等大量增產(chǎn)。農(nóng)業(yè)水價綜合改革取得了較好的成效，可為山區(qū)縣開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)水價;綜合改革;評價機制;云和縣

中圖法分類號：F323 文獻標志碼：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2022.S1.017

文章編號：1006 - 0081（2022）S1 - 0056 - 04

0 引 言

在水資源十分緊缺的同時，中國農(nóng)業(yè)水資源利用效率不高，粗放、浪費用水問題和大水漫灌的灌溉方式仍普遍存在。據(jù)統(tǒng)計，2017年中國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)只有0.542，遠低于0.7～0.8的世界先進水平，節(jié)水潛力巨大[1]。農(nóng)業(yè)水價綜合改革以綜合手段提升農(nóng)業(yè)用水效率，減少農(nóng)業(yè)用水總量和強度，有利于緩解中國用水緊張的態(tài)勢，保障國家水安全[2]，因此，新時代農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革[3]。深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革，是社會的熱點問題，也是水利改革和農(nóng)村改革的難點[4]，改革的主要任務(wù)是要建立用水管理組織、形成農(nóng)業(yè)水價精準補貼和節(jié)水獎勵等機制，達到農(nóng)業(yè)節(jié)水的目的。但受地區(qū)因素、經(jīng)濟條件等影響，需要細致分析影響農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的各類因素，制定有效的解決方案，才能取得農(nóng)業(yè)水價綜合改革的較好成效[5-6]。推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，對促進農(nóng)業(yè)節(jié)水、提高用水效率、優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，具有十分重要的意義。

云和縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作于2018年開始，在省、市有關(guān)部門的精心指導(dǎo)和縣委縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，通過縣發(fā)改局、財政局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、水利局等縣級“四部門”的密切配合，成立了縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組，因地制宜地對10個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）71個行政村進行了農(nóng)業(yè)水價綜合改革。通過改革，水利工程設(shè)施得到了提升完善，灌區(qū)管理能力明顯增強，節(jié)水、節(jié)電成效較為顯著，獲得了省市有關(guān)部門對云和縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的好評。本文對如何促進農(nóng)業(yè)節(jié)水、保障節(jié)水工程良性運行以及改革推進情況等方面進行了論述，重點論述了4項機制的建立和運行情況，尤其是不同作物的用水定額，為全縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革提供了參照及依據(jù)。

1 研究區(qū)域

云和縣地處浙江省西南部，位于東經(jīng)119°21′～119°44′，北緯27°53′～28°9′之間，東鄰蓮都區(qū)，南接景寧縣，西倚龍泉市，北連松陽縣。南北長47 km，東西寬38 km，總面積978 km²，素有“九山半水半分田”之稱。云和是山區(qū)縣，境內(nèi)以高丘及低、中山為主，地勢自西南向東北傾斜，南部有洞宮山脈，北部有仙霞嶺山脈，海拔千米以上山峰有184座，多分布在西南部，最高峰白鶴尖，海拔1 593.1 m。云和縣屬中亞熱帶季風(fēng)氣候，多年平均氣溫17.6 ℃，最熱月（7月）平均氣溫28.4 ℃，最冷月（1月）平均氣溫6.3 ℃，極端最高氣溫40.9 ℃，極端最低氣溫-8.3 ℃，年平均降水量1 465～1 969 mm，無霜期240 d，日照1 774.4 h。云和縣已建成各類蓄水工程300余座，總庫容2 360萬m³，其中中型水庫1座，總庫容1 185萬m³，小型水庫16座，總庫容966萬m³，1萬～10萬m³山塘69座，總庫容144萬m³，0.05萬～1萬m³山塘200余座，總庫容65萬m³。已建成各類取水工程600多座，其中引水工程633座，灌溉泵站12處，裝機容量80 kW。

2 改革推進情況

2.1 健全組織機構(gòu)

云和縣委縣政府高度重視農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，多次召開專題會議，并于2018年4月成立了云和縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，并建立了農(nóng)業(yè)水價綜合改革聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、行政村均成立農(nóng)業(yè)水價綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。

2.2 落實年度計劃

組織編制云和縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案，并通過縣政府批復(fù)。在此基礎(chǔ)上，圍繞年度改革目標任務(wù)要求，由縣府辦牽頭開好“四部門”聯(lián)席會議，商定年度改革實施總體計劃，縣財政局、水利局等聯(lián)合發(fā)文，將年度農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施面積、任務(wù)、資金安排等分解到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）和行政村，落實農(nóng)業(yè)水價綜合改革的具體工作計劃及要求，確保資金到位，推進改革進程。

2.3 深入推進改革

云和縣通過推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，不斷加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與管理，進一步提高農(nóng)業(yè)灌溉用水效率、實現(xiàn)綠色發(fā)展，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供基礎(chǔ)支撐與保障。2018年重點抓好3個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）的5個試點灌區(qū)建設(shè)，以試點為引導(dǎo)、夯基礎(chǔ)，完成106.72 hm³（0.16萬畝）改革試點任務(wù)。2019年農(nóng)業(yè)水價綜合改革完成了4 715.69 hm³（7.07萬畝）的改革任務(wù)，并以“示范村”建設(shè)為抓手，重點實施崇頭鎮(zhèn)梯田灌區(qū)51.23 hm³（768畝）示范村建設(shè)，以此來引領(lǐng)推進全縣的總體改革。

2.4 建立評價機制

為加快推進全縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革，進一步落實改革主體責(zé)任，充分發(fā)揮評價工作的導(dǎo)向激勵作用，云和縣2018年制定了《云和縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價辦法（試行）》，以信息管理平臺為依托，做好日常運行維護和管理，根據(jù)種植結(jié)構(gòu)、成本水價等變化情況，對灌區(qū)用水測算參數(shù)進行必要的調(diào)整、完善，及時更新、上傳日常運轉(zhuǎn)的動態(tài)信息，形成完整數(shù)據(jù)，為兌現(xiàn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、行政村精準補貼和節(jié)水獎勵提供有力支撐。在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）績效自評的基礎(chǔ)上，縣發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、水利等部門，統(tǒng)籌做好改革實施的年度糧食安全、鄉(xiāng)村振興、資金分配、水資源管理等各項考核工作。

3 四項機制運行情況

3.1 農(nóng)業(yè)水價形成機制

3.1.1 加強供水價格管理

云和縣農(nóng)業(yè)水價成本由日常運行過程中產(chǎn)生的維修養(yǎng)護費、灌排電費和人員經(jīng)費組成，采用典型調(diào)研的方式，選擇5片典型灌區(qū)開展農(nóng)業(yè)用水運行管理的成本、各級獎補資金及用水主體上交的水費等資料，依據(jù)《浙江省水利工程維修養(yǎng)護定額標準（試行）》《浙江省農(nóng)業(yè)用水定額》等開展水價成本測算，為全縣制定糧食作物、經(jīng)濟作物的分檔水價提供基礎(chǔ)依據(jù)。

3.1.2 明確分檔水價

選擇的5片灌區(qū)覆蓋了云和縣現(xiàn)有的灌溉模式、種植結(jié)構(gòu)、管理現(xiàn)狀等特性，可以充分反映全縣的農(nóng)業(yè)灌溉現(xiàn)狀。5片典型灌區(qū)的農(nóng)田水利工程（渠道自流高效節(jié)水）、人員費用（管水員工資）、運行公共費用（電費、管水組織經(jīng)費）和灌區(qū)基本情況（面積、種植緒構(gòu)）進行實地調(diào)研。根據(jù)典型灌區(qū)分類水價的計算，代表云和縣各種作物水價的平均水平。確定渠灌糧食作物和經(jīng)濟作物為每畝33元，高效節(jié)水經(jīng)濟作物每畝66元（1畝=0.066 7 hm²）。

為進一步推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，促進節(jié)約用水，提高群眾節(jié)水意識，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)“節(jié)水減排”，以“不明顯增加農(nóng)民負擔、不斷激勵農(nóng)戶節(jié)水”為原則，合理制定農(nóng)業(yè)用水分類定額，確定糧食作物、經(jīng)濟作物等用水定額。在定額管理的基礎(chǔ)上，研究制定了超定額累進加價制度，對農(nóng)業(yè)灌溉超過定額實行梯級水價，逐步推行分檔水價。具體分為兩個階梯，階梯幅度設(shè)定為超定額20%以內(nèi)（含20%）、超定額20%以上，對應(yīng)水價為成本水價的1.0，1.5倍，超額幅度與節(jié)水成效考核直接相關(guān)，與精準補貼和節(jié)水獎勵掛鉤。

3.2 精準補貼和節(jié)水獎勵機制

3.2.1 建立獎補長效機制

為保障水價綜合改革成果持續(xù)發(fā)揮效益，農(nóng)田水利工程能夠良性運行，確保村級農(nóng)田水利工程維養(yǎng)經(jīng)費穩(wěn)定，云和縣人民政府制定出臺《云和縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革精準補貼及節(jié)水獎勵辦法（試行）》。辦法規(guī)定農(nóng)業(yè)用水精準補貼的對象為農(nóng)業(yè)水價改革灌區(qū)所在的村集體。農(nóng)業(yè)用水精準補貼標準：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）考核合格，按照每畝15元進行補貼，考核不合格者，不補貼。精準補貼資金優(yōu)先用于小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護。通過設(shè)置不同的補貼標準，逐步引導(dǎo)用水管理組織節(jié)約用水，加大重視農(nóng)田水利工程運行管理。

按照實際用水量與灌區(qū)綜合控制定額的差額確定獎勵標準，分為3個檔次。為了提高主動節(jié)水的積極性，只有考核結(jié)果為第3檔以上的灌片才有資格獲得農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵，獎勵金額為每畝6元（第1檔次）、每畝4元（第2檔次）、每畝2元（第3檔次）。獎勵程序按照行政村基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、村級組織公示與申報，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）審查上報縣級有關(guān)部門審查后進行資金撥付。獎勵對象為促進節(jié)約用水管理者。

3.2.2 及時兌現(xiàn)獎補資金

為有效推動全縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，保障各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村級順利開展改革工作，2019年云和縣兌現(xiàn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革精準補貼和節(jié)水獎勵資金28.92萬元。2020年下達精準補貼和節(jié)水獎勵資金81.69萬元，用于云和縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革精準補賠、節(jié)水獎勵及其他相關(guān)項目費用支出。

3.3 工程管護機制

云和縣現(xiàn)狀農(nóng)田水利設(shè)施管理以屬地村集體為主，水價綜合改革實施以后，以現(xiàn)有村集體管理模式作為起點，在此基礎(chǔ)上完善終端管水組織，組建“村級用水管理小組”，承擔農(nóng)業(yè)水價綜合改革要求的田間用水管理及工程日常管護職責(zé)，提升工程管理和放水管理能力。據(jù)統(tǒng)計，全縣成立用水管理組織71個，管水員71名，覆蓋率100%。

全縣通過對所有小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)化，明晰了水閘、渠道等各類小型水利工程的所有權(quán)，落實工程管護責(zé)任。小型水利工程維修養(yǎng)護實行“分級管理、分級負責(zé)”和“誰受益、誰負責(zé)”。同時根據(jù)工程維修養(yǎng)護特點，推行市場化、物業(yè)化、專業(yè)化等維修養(yǎng)護模式。結(jié)合水利工程管理“三化”管理模式，進一步深化全縣水利工程產(chǎn)權(quán)改革，落實水利工程管護責(zé)任主體。

3.4 用水管理機制

3.4.1 實行用水總量控制

云和縣水資源豐富，導(dǎo)致地方節(jié)水意識淡薄，嚴格控制農(nóng)業(yè)灌溉用水總量，可以促使地方形成節(jié)水意識，營造“水資源有價”的氛圍，對促進縣域水資源合理配置和社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。2020年云和縣水資源管理控制總量為3 230萬m³。

依據(jù)確定的云和縣農(nóng)業(yè)灌溉用水總量，為進一步加強全縣農(nóng)業(yè)用水實行“總量控制、定額管理”，促進全縣農(nóng)業(yè)節(jié)水減排，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，云和縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室按照面積將農(nóng)業(yè)用水總量指標細化分解到各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）進一步將用水量細化分解到71個涉農(nóng)行政村。

3.4.2 用水定額管理

為進一步推進節(jié)約用水、提高群眾節(jié)水意識，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)“節(jié)水減排”，云和縣按照多年平均降雨情況，分類確定全縣農(nóng)業(yè)用水定額，見表1。

根據(jù)確定的不同作物用水定額，云和縣制定了全縣在農(nóng)業(yè)水價綜合改革過程中遵照執(zhí)行的文件。

4 改革主要成效

4.1 實現(xiàn)灌溉用水全計量

通過配套建設(shè)，全縣共安裝計量設(shè)施9套，其中超聲波明渠水位流量計7套、超聲波水表1套、水尺1套，全縣實現(xiàn)在線直接計量，同時配套建立云和縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革管理平臺，在線實時監(jiān)測典型灌區(qū)灌溉情況，為全縣實行總量控制、定額管理奠定堅實基礎(chǔ)。通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革信息化管理和考核平臺，實現(xiàn)了灌溉用水全計量。

4.2 節(jié)水成效

云和縣堅持因地制宜、先易后難、示范帶動、循序漸進的推進思路，以節(jié)水灌溉工程建設(shè)為基礎(chǔ)，工程產(chǎn)權(quán)制度改革和運行管護機制建設(shè)為抓手，建立完善工作推動和督導(dǎo)檢查機制，節(jié)水工作扎實推進。云和縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革通過一系列廣泛宣傳，營造良好的農(nóng)業(yè)水價綜合改革氛圍，大大提高了當?shù)剞r(nóng)民的節(jié)水、節(jié)電意識。經(jīng)測算，2019年云和縣農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水量253萬m³，節(jié)電量6.5萬kW·h。

4.3 養(yǎng)護成效

（1） 管護工作組織化。通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革，全縣成立用水管理組織71個，已完成各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、行政村管水組織建設(shè)，用水管理組織覆蓋率達100%。特別是每個村都成立了村級用水組織，確定了管水員，通過節(jié)水獎勵到管水員的機制，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水專人負責(zé)制，確保灌溉設(shè)施的有效使用，解決了過量灌溉、邊灌溉邊排水的現(xiàn)象，灌溉用水保證率得到了提高，同時有效減少農(nóng)時用水矛盾，保障灌溉到位。

（2） 獎補機制常態(tài)化。通過改革，全縣已建立農(nóng)業(yè)水價綜合改革績效考評機制，每年年末，依據(jù)考評辦法，縣水利局聯(lián)合財政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)等部門成立考核組，查閱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）臺賬，按30%比例抽查村維養(yǎng)成效，節(jié)水情況直接采用計量數(shù)據(jù)或用電量進行核算。按照實際用水量與控制定額的差量，對管水員進行獎勵，引導(dǎo)用水管理者節(jié)約用水。獎補程序：各灌區(qū)采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、村級申報公示、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）級審查上報、縣級核準撥付。2019年，全縣兌現(xiàn)精準補貼、節(jié)水獎勵資金10.94萬元，極大地激勵了群眾節(jié)水的熱情。

（3） 終端管理制度化。制定出臺合作組織章程、資金管理辦法、放水管理制度、管水員管理制度、工程維修養(yǎng)護制度等一系列制度辦法，規(guī)范組織運作，實現(xiàn)終端管理制度化。日常運作過程中，村級用水管理小組依據(jù)各類規(guī)章制度，制定灌溉用水記錄本、維修養(yǎng)護記錄本等日常運行管護記錄臺賬，規(guī)范了灌溉、運維等行為。

5 改革難點和深化改革計劃

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項系統(tǒng)工程，其特點是要統(tǒng)籌建立用水管理、工程建設(shè)與管護、農(nóng)業(yè)水價精準補貼和節(jié)水獎勵等機制。通過機制，促進農(nóng)田水利工程可持續(xù)利用和管理，讓農(nóng)田水利工程發(fā)揮長遠效益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。雖然云和縣在農(nóng)業(yè)水價綜合改革中不斷探索，取得了一些成效，但仍然存在難點問題需要進一步深化。

5.1 改革難點

（1） 用水計量不夠精準。加強農(nóng)業(yè)灌溉監(jiān)管，促進灌溉節(jié)約用水是開展水價綜合改革的重要目標。現(xiàn)階段，全縣是通過典型灌區(qū)計量設(shè)施，以典型灌區(qū)為參照系，按就近原則測算其他灌區(qū)，核算全縣農(nóng)業(yè)灌溉用水。但全縣山區(qū)、丘陵、平原等地形地貌俱全，城市化又加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，情況比較復(fù)雜，而且不同的灌溉排水要求不同，導(dǎo)致用水計量數(shù)據(jù)不夠精準，需要進一步深化研究。

（2） 用水定額不夠細化。云和縣的農(nóng)業(yè)用水考核到典型灌區(qū)，由于典型灌區(qū)內(nèi)種植結(jié)構(gòu)多樣，每年變化，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，各類新型種植模式也在不斷涌現(xiàn)。目前，用水定額按照糧食、蔬菜、水果等幾大類綜合確定，與實際存在偏差，需要后期完善不同作物用水定額數(shù)據(jù)，為灌溉管理提供可靠的依據(jù)。

（3） 減排監(jiān)測不夠完善。節(jié)水減排是農(nóng)業(yè)水價綜合改革成效的重要體現(xiàn)，現(xiàn)階段“節(jié)水”已量化，但“減排”還需要用數(shù)據(jù)說話，需要后期進行環(huán)境監(jiān)測，設(shè)置監(jiān)測方案，采集水樣化驗。同時，隨著管理組織、管理方式改變，農(nóng)田水利工程維養(yǎng)成效檢查、考核等，也需要制定更為全面、符合實際的方法。

5.2 深化改革計劃

下一步將進一步建立、加強、完善農(nóng)業(yè)水價綜合改革“四項機制”，完成“八個一”村級改革全覆蓋。同時，針對存在的難點問題，開展不同灌溉排水要求的用水計量方法研究，進一步細化不同作物的用水定額，尤其是要設(shè)置總磷、總氮、COD等排放量的監(jiān)測，促進當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境走向良性循環(huán)。通過不斷調(diào)整完善農(nóng)業(yè)水價綜合改革任務(wù)，力爭“平臺運維常態(tài)化”“用水定額科學(xué)化”“節(jié)水減排數(shù)字化”和“管護機制長效化”。

6 結(jié) 語

云和縣通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革，安裝了用水計量設(shè)施，實現(xiàn)在線直接計量，同時配套建立農(nóng)業(yè)水價綜合改革管理平臺，在線實時監(jiān)測典型灌區(qū)灌溉情況，為實行總量控制、定額管理奠定了堅實基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水、節(jié)電顯著，水稻、水果和蔬菜等增產(chǎn)，農(nóng)民增收，取得了較好的成效。

隨著農(nóng)業(yè)水價綜合改革向前推進，云和縣將進一步深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革，針對存在的難點問題，全力做好下階段農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，以期取得更好的成效。

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（編輯：李 晗）