猴子巖水電站工程移民安置工作實踐

摘要： 提高移民管理協(xié)調(diào)水平，滿足新時期移民安置工作的要求是當(dāng)前工作的重點，針對西南地區(qū)水電工程移民安置工作中存在自然條件惡劣、經(jīng)濟水平落后等問題。介紹了猴子巖水電站建設(shè)移民工作開展情況，總結(jié)了猴子巖水電站移民安置工作實踐的6條經(jīng)驗，以期為今后西南地區(qū)水電建設(shè)移民安置工作的開展提供參考。

關(guān)鍵詞： 水電工程; 移民安置; 猴子巖水電站; 四川省

中圖法分類號：D632 文獻標(biāo)志碼：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2022.S1.022

文章編號：1006 - 0081（2022）S1 - 0074 - 04

國家“十二五”規(guī)劃明確指出“在做好生態(tài)保護和移民安置的前提下積極發(fā)展水電，重點推進西南地區(qū)大型水電站建設(shè)”“加強金沙江中下游、雅礱江、大渡河、瀾滄江中下游、黃河上游和雅魯藏布江中游等重點流域水電開發(fā)”[1]。西南地區(qū)大量的水電站建設(shè)帶來了突出的移民問題。水電工程建設(shè)能否順利進行，不僅是工程技術(shù)問題，更重要的是能否妥善安置好移民問題，移民安置已經(jīng)并將繼續(xù)成為水電工程建設(shè)的重要制約因素[2]。猴子巖水電站工程在移民工作中堅持“以人為本”，主動與地方政府開展合作，創(chuàng)建了企地協(xié)同機制;以可持續(xù)發(fā)展思想做好移民長期規(guī)劃，有力推進征地移民工作的順利進行，確保征地移民進度，為電站按期下閘蓄水發(fā)電奠定了堅實基礎(chǔ)。本文以猴子巖水電站移民安置工作為基礎(chǔ)，總結(jié)移民安置中存在的主要問題以及管理措施，以期為今后西南地區(qū)水電建設(shè)移民安置工作的開展提供參考。

1 工程概況

猴子巖水電站是大渡河干流水電規(guī)劃推薦22級開發(fā)方案的第9個梯級水電站，壩址河段位于康定縣孔玉鄉(xiāng)，部分庫區(qū)在丹巴縣和小金縣境內(nèi)。電站規(guī)劃主要送電范圍為四川電網(wǎng)，并參與“西電東送”。水庫最大壩高223.5 m，為世界第二高混凝土面板堆石壩。正常蓄水位1 842.00 m，總庫容7.06億m³，調(diào)節(jié)庫容3.87億m³，具有季調(diào)節(jié)性能，電站裝機容量170萬kW（4×42.5萬kW）。

猴子巖水電站征地移民涉及甘孜和阿壩兩州的康定、丹巴、小金3縣4個鄉(xiāng)18個村，主要涉及527戶，2 267人，遷復(fù)建學(xué)校2所、工礦企業(yè)11家、省道S211公路41.5 km、莫玉及汗牛2座跨大渡河特大橋梁。

2 移民安置中的主要問題

2.1 外遷安置困難

猴子巖水電站位于西南典型的高山峽谷區(qū)域，耕地資源短缺，環(huán)境資源容量少，因此移民安置點較為分散，不利于產(chǎn)生聚集效應(yīng)和規(guī)模效益[3]。一方面，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟較為落后，貧困人口眾多，水電建設(shè)淹沒破壞了原有的生產(chǎn)生活秩序，影響了當(dāng)?shù)匾泼竦氖杖雭碓矗斐梢泼裨毨c次生貧困疊加;另一方面， 猴子巖水電站移民大多是邊遠貧困的山區(qū)農(nóng)民，習(xí)慣于從事土地耕作和相關(guān)體力型勞動，勞動技能單一，勞動力整體素質(zhì)不高。移民安置會調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，而由于移民中人才短缺，難以支撐起新的支柱產(chǎn)業(yè)，完成經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，就算是發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，也難以同移民具體情況相匹配。因此，猴子巖水電站移民貧困面大、程度深，就業(yè)受限多、難度大，后期可持續(xù)發(fā)展困難，需要針對移民生產(chǎn)、生活、生計制定明確的規(guī)劃，保障長遠可持續(xù)生計。

此外，猴子巖水電站建設(shè)征地移民涉及到康巴藏區(qū)等少數(shù)民族聚集地，少數(shù)民族比重大，各民族之間社會發(fā)育程度不一致，生活水平與習(xí)俗差異較大，民俗宗教各不相同。這也是移民安置過程中需要解決的突出問題之一[4]。

2.2 管理協(xié)調(diào)難度大

2006年國務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，提出了“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”的移民管理辦法，在實際實施中，由于各級政府制定的政策法規(guī)不統(tǒng)一，再加上不同地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣差異，加大了安置工作的難度[5]。

在移民安置過程中，政府、水電業(yè)主以及相應(yīng)的設(shè)計、監(jiān)理單位均參與進來，由于各方利益與立場各不相同，在實際移民安置工作中，難以做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理，從而引發(fā)各種矛盾，影響水電工程建設(shè)的順利實施。

同時，移民群體處于被動、非自愿的地位。其信息溝通不順暢，政策理解不充分，當(dāng)其自身利益與水電業(yè)主及地方政府產(chǎn)生沖突時，三方之間的這種“不對等”信息就會進一步激化矛盾，影響工程的順利開展。因此，如何在保證業(yè)主利益、維護國家和地方政府利益的同時，確保移民利益不受損失，是移民安置成敗的關(guān)鍵[4]。

此外，在移民安置工作具體落實的過程中，大量涉及到與各級政府工作協(xié)調(diào)情況，如果協(xié)調(diào)工作不到位，就會出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不統(tǒng)一、缺乏有效組織領(lǐng)導(dǎo)等情況，降低了移民安置工作的效率;對于移民安置的設(shè)計變更，需報原審批機關(guān)審批，這一過程也會影響移民安置工作按期完成。

3 猴子巖移民安置工作實踐

3.1 因地制宜開展移民安置

移民安置規(guī)劃需要充分考慮當(dāng)?shù)氐乩砦恢谩⑸鐣h(huán)境及經(jīng)濟水平等因素，做好移民前期深度調(diào)研，在此基礎(chǔ)上科學(xué)制定移民安置規(guī)劃報告。猴子巖水電站移民存在土地資源匱乏、人地矛盾高度集中，少數(shù)民族區(qū)域性強，民族文化特色濃郁，外遷安置困難等特點。業(yè)主單位高度重視移民問題，聯(lián)合當(dāng)?shù)卣皩I(yè)規(guī)劃機構(gòu)，通過大量實地調(diào)研、政策研究，充分征求當(dāng)?shù)厝罕娨庖姡可泶蛟炝撕镒訋r水電站的《移民安置規(guī)劃報告》，以集中安置與分散安置（包括投親靠友、自謀職業(yè)、自謀出路）相結(jié)合的方式，圓滿完成了猴子巖移民安置工作，移民滿意率高達到90%，遠超一般水電站水平。例如，在康定縣孔玉鄉(xiāng)尼洛村移民安置過程中，業(yè)主單位從可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，結(jié)合藏區(qū)特色，幫助尼洛村實施社會主義藏族新農(nóng)村建設(shè)，制訂了3 a規(guī)劃，從特色經(jīng)濟發(fā)展、村民技工隊伍培育以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面入手，將該村建設(shè)成具有大渡河特色的藏族新農(nóng)村[5]。

3.2 建立三方共贏模式

水利水電移民安置工作關(guān)系到移民、地方政府和項目業(yè)主三方利益之間的相互博弈，推進其順利進行的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)好各方的利益關(guān)系。業(yè)主單位應(yīng)當(dāng)樹立“服務(wù)主體，全面參與，依靠地方、協(xié)同推進”的指導(dǎo)思想與工作思路，積極協(xié)調(diào)配合地方政府開展好各階段的移民工作，建立移民、地方政府和項目業(yè)主共贏模式，是協(xié)調(diào)工作的重要基石。

在猴子巖水電站的移民安置工作中，業(yè)主單位從開工起即會同康定、丹巴、小金3縣政府共同成立猴子巖水電工程綜合協(xié)調(diào)管理委員會，成立移民工作指揮部，并實行移民工作目標(biāo)責(zé)任制。建立移民工作月度“四方會”協(xié)調(diào)機制，及時處理企地分歧，讓移民政策和方案更具操作性，實現(xiàn)企地雙方的無縫對接，有效增強移民工作效率。移民工作中充分發(fā)揮“縣為基礎(chǔ)”的作用，最大限度地調(diào)動縣級人民政府的積極性，把工作重點放在縣一級，移民資金直接兌付到縣級政府，減少中間流通環(huán)節(jié)。省、市移民主管部門由業(yè)主單位分別與其簽訂協(xié)議，規(guī)定其所承擔(dān)的工作任務(wù)和責(zé)任，省、市、縣之間不發(fā)生協(xié)議關(guān)系。這樣不但加快了現(xiàn)場征地和移民安置規(guī)劃設(shè)計工作，而且為業(yè)主單位贏得了工作空間，便于有效組織實物指標(biāo)調(diào)查和移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)定的編制報批工作，也為正式實施和快速完成移民搬遷安置工作創(chuàng)造了有利條件。

3.3 拓展協(xié)調(diào)工作空間

移民安置點基礎(chǔ)設(shè)施、移民房屋和專業(yè)項目建設(shè)是移民搬遷安置工作的重要組成部分，直接關(guān)系廣大移民群眾的切身利益。地方政府作為移民項目實施主體，在移民安置工程項目管理方面難以滿足移民項目的進度要求，委托業(yè)主單位“統(tǒng)籌代建”已成為移民安置工程的大趨勢[6]。業(yè)主單位在移民安置協(xié)調(diào)工作中積極、主動開展移民安置工程和移民建房的“統(tǒng)規(guī)代建”工作，能夠為業(yè)主單位的移民安置協(xié)調(diào)工作創(chuàng)造更大的空間。在猴子巖水電站工程中，業(yè)主單位執(zhí)行“統(tǒng)規(guī)代建1+5”方案，積極協(xié)調(diào)各級地方政府，主動承擔(dān)移民工程和移民房屋的建設(shè)工作。以學(xué)校、政府辦公樓為突破口，安全、優(yōu)質(zhì)、快速地推進供水供電等基礎(chǔ)設(shè)施和部分移民住房建設(shè)，引領(lǐng)了移民基礎(chǔ)設(shè)施和住宅建設(shè)，對促進移民搬遷、推動快速建設(shè)起到了關(guān)鍵作用。尤其是學(xué)校等公共建筑的建設(shè)，樹立了移民工程的良好形象，獲得了廣大移民的認可、信任，增強了移民對搬遷的決心，對后期整體搬遷的成功起到了非常重要的促進作用。

3.4 建立設(shè)計變更處理快速反應(yīng)機制

在移民安置過程中，由于各種原因，移民設(shè)計變更在所難免。對于設(shè)計變更的確定，在不突破國家審定的實物指標(biāo)和投資概算前提下，可經(jīng)過移民主管部門同意后，由水庫涉及市（州）總負責(zé)，市（州）移民局、實施主體縣政府、項目業(yè)主、移民綜合設(shè)代、移民綜合監(jiān)理共同組成移民安置實施決策機構(gòu)，由各實施縣政府召集，以會議形式對移民安置實施過程中出現(xiàn)的問題進行討論、決策，并形成會議紀(jì)要，作為實施的依據(jù)。遇到需要重新進行規(guī)劃設(shè)計的項目，由各縣政府組織設(shè)計方案，在征得項目業(yè)主、移民綜合設(shè)代、移民綜合監(jiān)理的意見后，報市（州）移民局組織審查。在編制猴子巖水電站移民安置規(guī)劃設(shè)計變更專題報告時，項目業(yè)主委托電站主設(shè)單位，對實施過程中各方以會議紀(jì)要形式共同認可的處理方案和意見，以及市（州）移民局組織審查的移民安置項目，進行匯總。待移民安置工作結(jié)束后，形成專題報告，最終報省移民局組織審查。猴子巖水電站移民搬遷安置快速決策機制，是猴子巖水電站移民搬遷安置得以順利實施的重要保障，也為移民安置過程中如何處理設(shè)計變更探索了一條新路徑。

3.5 加強宣傳工作

在移民安置工作中，業(yè)主單位應(yīng)當(dāng)積極與地方政府協(xié)調(diào)溝通，加大移民搬遷工作宣傳力度，充分利用多種媒體加強移民工作的宣傳，讓移民了解相關(guān)政策，樹立業(yè)主良好形象，為協(xié)調(diào)工作造勢。猴子巖水電站移民量大，從分布上呈現(xiàn)“大分散小集中”的特點，移民政策和安置方案容易以訛傳訛，在移民中產(chǎn)生誤會，埋下了不穩(wěn)定隱患。針對電站移民的特殊情況，業(yè)主單位積極加強宣傳工作，與地方各級政府一起，通過宣傳冊、報紙、廣播、電視新聞、電視專欄節(jié)目、移民手機報、標(biāo)語標(biāo)示、入村入戶等方法，全方位宣傳猴子巖電站移民工作，讓移民知曉移民政策，達到逐漸理解、支持移民工作的目的。同時注重企業(yè)形象，移民工作人員以逐村逐戶的方式下到基層，爬4 000 m海拔的高山為移民介紹猴子巖電站建設(shè)、國家的相關(guān)政策等，讓移民群眾了解猴子巖水電站;通過發(fā)起“風(fēng)雨無情人有情”捐助庫區(qū)困難群眾，展現(xiàn)參建各方負責(zé)任社會形象，獲地方政府及庫區(qū)百姓首肯，在一定程度上提高了移民主動支持電站建設(shè)的自覺性，為猴子巖水電站移民搬遷安置工作營造了良好氛圍。

3.6 創(chuàng)新維穩(wěn)機制

業(yè)主單位在移民安置協(xié)調(diào)工作中，應(yīng)當(dāng)把移民的社會穩(wěn)定放在重要位置，完善信訪維穩(wěn)防控機制，加強社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，依法依規(guī)處理有關(guān)訴求，維護好和諧穩(wěn)定。在維穩(wěn)工作上積極研究創(chuàng)新，目的是為電站建設(shè)營造一個良好的建設(shè)環(huán)境。在猴子巖水電站建設(shè)過程中，因多種因素誘發(fā)，阻工現(xiàn)象時有發(fā)生，維穩(wěn)工作壓力巨大。業(yè)主單位和地方政府應(yīng)共同開展庫區(qū)維穩(wěn)的創(chuàng)新機制，主要措施有：① 由地方政府組織民兵、村民小組長等組成維穩(wěn)隊伍，業(yè)主單位解決部分維穩(wěn)資金;② 由業(yè)主單位組織施工單位成立安保隊伍，保障施工區(qū)的安全生產(chǎn)，通過加大日常巡邏防范力度、配合地方整治社會治安等措施。這些措施在猴子巖水電工程建設(shè)中取得了明顯效果，治安案件同比下降42%，保證了移民工作的正常開展，也為電站建設(shè)營造了良好的環(huán)境和秩序。

4 結(jié) 語

猴子巖水電站在移民安置工作中，按照“服務(wù)主體、全面參與、依靠地方、協(xié)同推進”的指導(dǎo)思想和工作思路，采用集中安置與分散安置相結(jié)合的方式，通過科學(xué)謀劃，因地制宜地開展移民安置，推進征地移民工作順利進行;建立移民工作月度“四方會”協(xié)調(diào)機制，主動向地方政府通報工作進展及需要協(xié)調(diào)的問題，構(gòu)建和諧穩(wěn)定環(huán)境;強化主動作為，積極加強與設(shè)計、監(jiān)理、施工單位各方的溝通交流，確保征地移民進度;始終堅持以人為本的思想，注重移民的切身利益與發(fā)展，樹立了移民工程的良好形象，為電站按期下閘蓄水發(fā)電奠定了堅實基礎(chǔ)。

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（編輯：李 晗）