“十四五”期間的財政體制改革：形勢與趨勢

近年來，財政通過收入端減稅降費、支出端擴大支出，擴大赤字和債務，有力地抗擊疫情、兜底民生、促進科技創新，維護了經濟社會穩定。但是，對應的是經濟下行疊加減稅降費，財政收支矛盾突出，部分地方重回“吃飯財政”，各地財政運行壓力較大。在宏觀稅負下行、政府支出責任范圍擴大以及經濟社會風險財政化的作用下，財政緊平衡和收支矛盾加劇將是未來的常態。財政之難，難在多目標平衡：要實現發展與安全的平衡、穩增長和防風險的平衡、減稅降費和財政可持續性的平衡、短期經濟社會穩定與長期內生增長動力的平衡、民生福利改善與科技強國的平衡。本文在分析財政重要作用的基礎上，分析當前財政形勢及未來財政面臨的政治經濟新形勢，詳細闡述中央對未來財稅體制改革的定調，最后本文提出“十四五”期間財政避免陷入“財政困境”的系統性改革措施。

2022年財政形勢如何？

2022年一般公共預算收入低增長，稅收增速創半個多世紀以來新低，土地出讓收入減少約2萬億

2022年全國一般公共預算收入為203703億元，預算目標為210140億元，歉收6437億元，完成率為96.9%（圖1、圖2）。短收主要是因為經濟下行疊加大規模的減稅降費和留抵退稅。2022年新增減稅降費和退稅緩稅緩費超4.2萬億元，其中增值稅留抵退稅約2.46萬億元，為近年來歷年最大。2022年一般公共預算收入增速為0.6%，低于預算目標的3.8%，該增速為1977年以來（除2020年以外）的最低增速。

2022年稅收收入為166614億元，占一般公共預算收入的81.8%，為1994年分稅制改革實施以來的較低水平；稅收收入增速為-3.5%，為1969年以來即半個多世紀以來最低增速。新中國歷史上稅收收入負增長的年份有1955、1960、1961、1967、1968和2020年，分別為-3.6%、-0.5%、-22%、- 11.4%、-2.6%和-2.3%，主要受到大躍進等特殊時期的影響。由于稅收收入增速偏低，地方政府進一步挖掘非稅收入潛力，包括多渠道盤活國有資源資產，國有資源（資產）有償使用收入等增加較多，2022年非稅收入達到37089億元，增速為24.4%。

1994年分稅制改革以來，一般公共預算收入增速大部分年份高于GDP名義增速，但2015-2022年連續七年均低于GDP名義增速，主要是經濟下行疊加減稅降費。從各稅種構成看，2022年資源稅、國內消費稅增速較高，增速分別為48.1%和20.3%，資源稅增速高主要是煤炭等資源價格上升疊加保供穩價、確保能源安全背景下的產量上升；消費稅上升在于車購稅減半征收刺激汽車消費以及石油價格上行。

宏觀稅負持續下降：一般公共預算收入占GDP比重連續七年下降，土地出讓和社保收入占GDP比重均下行

以一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算收入之和，剔除重復計算部分如財政補貼社保，作為政府籌集的收入。2022年的宏觀稅負為30.2%，較2021年和2013年分別下降2.9和5.6個百分點（圖3）。該水平在國際上處于中等水平。

從分項看，以一般公共預算收入/GDP衡量的宏觀稅負在2015年見頂，從2015年22.1%下降到2022年的16.8%，相當于2005年的水平。以稅收收入/GDP衡量的宏觀稅負在2013年見頂，從2013年18.6%下降到2022年的13.8%，相當于2001年的水平，2020-2022年分別下降0.8、0.2和1.3個百分點，下降速度較快。由于房地產市場低迷，2022年國有土地使用權出讓收入為66854億元，較上年下降2萬多億元，下降23.3%，土地出讓收入占GDP的比重在2022年為5.5%，分別較2020和2021年下降2.8和1.9個百分點（圖4）。2022年社保收入（剔除一般公共預算補貼）占GDP的比重為6.4%，較上年略下降0.03個百分點。綜上，宏觀稅負下降主要是一般公共預算和土地出讓收入下降導致。

2022年一般公共預算收支差高達5.7萬億元，為歷史次高水平，考慮到專項債后的赤字率為7.7%

2022年年初預算報告中披露的財政赤字為“按照3.37萬億元安排”、赤字率為“按2.8%左右安排”。預算執行情況報告發布的財政赤字仍為3.37萬億元，但實際上的收支差為5.7萬億元，兩者差額2.33萬億元通過調入歷史結轉結余資金、政府性基金和國有資本經營預算收入解決。其中，從預算穩定調節基金、政府性基金預算、國有資本經營預算調入資金及使用結轉結余2.45萬億元，還有部分調出資金。由此可知，近年來財政運行對財政資源統籌能力要求上升。2019-2022年從預算穩定調節基金、政府性基金預算、國有資本經營預算調入資金及使用結轉結余的金額分別為22161、26133、11714、24541億元，2023年計劃調入資金及使用結轉結余等19030億元。

由于執行赤字為3.37萬億元，名義GDP為121萬億元，赤字率（赤字/GDP）為接近2.8%。考慮到未納入赤字的3.65萬億元專項債，赤字率高達7.7%。

2022年22省市一般公共預算收入負增長，東部省份受疫情和逆全球化沖擊大、資源型省份增速靠前

全國31個省（自治區、直轄市）中，吉林一般公共預算收入同比增速為-25.6%，排倒數第一；發達地區如江蘇、廣東、浙江、山東同比增速分別為-7.6%、-5.8%、-2.7%和-2.5%；四大直轄市天津、重慶、北京、上海均為負增長，增速分別為-13.8%、-8%、-3.7%和-2.1%，主要是受到疫情和逆全球化的負面沖擊。東部發達地區人口密度大，天然容易受變異病毒的攻擊，且一旦封控影響面更大；逆全球化加速，沖擊東部地區產業鏈供應鏈穩定；東部地區生產發達，增值稅留抵退稅的沖擊更大。反觀西部資源型省份，在俄烏地緣政治沖突引發全球大宗商品價格上行，以及國內保供穩價、能源安全重要性上升的背景下，西部地區資源產銷兩旺、量價齊升，財政收入增速靠前。山西、內蒙古、陜西、新疆同比分別達到21.8%、20.2%、19.3%和14.9%。

22個省份財政自給率不足50%，對中央轉移支付及債務的依賴度提高

2022年有22個省市的一般公共預算收入/一般公共預算支出低于50%，主要集中在西部和東北，其中西藏、青海、甘肅的一般公共預算收入/支出僅為7%、17%和21%；僅9個省市區財政自給率高于50%，主要是上海81%、北京80%、廣東72%、天津67%、浙江67%、江蘇62%、山西59%、山東59%和福建59%，且較往年明顯下降。

地方政府的收支不足主要靠中央的轉移支付和稅收返還以及地方政府一般債券彌補。要全面認知財政自給率指標，不能據此否定分稅制以及轉移支付存在的必要性。該指標只反映政府間關系的初次分配，考慮到大量的中央轉移支付和稅收返還給地方后的再分配效應，地方事實上的可用財力和滿足支出的能力將大幅提高。除專項轉移支付指定特定用途外，一般轉移支付與稅收返還根據常住人口、學生數量、海拔緯度等客觀因素計算，金額相對可預期，可作為地方政府統籌使用的財力。以2021年決算數據為例（2022年決算數據需2023年7-8月間發布），初次分配后，22個省份的一般公共預算收入/支出低于50%，考慮轉移支付和稅收返還后，所有省份的轉移支付后收入/支出在80%以上。其中，西藏、青海、甘肅、黑龍江、寧夏、新疆獲得的轉移支付分別為2246、1503、2980、3722、1019和3431億元，相當于其一般公共預算收入的10.42、4.57、3、2.86、2.22和2.12倍。因此，西藏、青海、甘肅獲得轉移支付后的收入/支出高達121.4%、98.8%和98.8%，遠高于自給率（初次分配）的10.6%、17.7%和24.8%；反而東部發達地區獲得的轉移支付相對較少，比如浙江獲得的轉移支付為954.8億元，相當于其一般公共預算的11.6%，遠低于西部地區，考慮轉移支付后的收入/支出為83.7%，還有16.3%的支出依靠債務及其他調入資金解決。

地方政府對中央轉移支付和土地出讓收入依賴度高，其中東部一般公共預算收入和土地出讓收入占比高，西部依賴中央對地方轉移支付及稅收返還

2021年全國財政（一般公共預算）收入為202555億元，中央財政收入91470億元，占全國比重45.2%，地方財政收入111084億元，占比54.8%；但是全國財政（一般公共預算）支出為245673億元，中央本級支出35050億元，占比14.3%，地方支出210623億元，占比85.7%（圖5）。為保證中央的宏觀調控能力以及促進各地基本公共服務均等化，中央掌握較多的財力并向各地轉移支付。中央對地方的轉移支付及稅收返還為82152億元，占全國收入的比重為40.6%，相當于地方收入的74%、地方支出的39%；即轉移支付后，中央、地方實際可支配收入分別為9318和193237億元，占全國比重分別為4.6%和95.4%。

經過這個分配過程后，中央政府的實際可支配收入與支出比為26.6%，仍有73.4%的支出需要發行國債、調入資金和使用歷年結轉結余彌補。但即使有中央的轉移支付，地方可支配收入仍難以滿足地方支出需要，兩者之比為91.7%（其中一般公共預算收入/支出為52.7%、轉移支付/支出為39%），仍有8.3%需要發行地方政府一般債券和調入資金等彌補。

地方政府的可用財力除地方一般公共預算收入外，中央對地方的轉移支付及稅收返還（含一般公共預算轉移支付、政府性基金轉移支付）、政府性基金收入（以土地出讓收入為主）是另外兩大主要來源，國有資本經營預算規模較小、社會保險基金預算類似“專款專用“。由于2022年中央對各省份的轉移支付具體數據發布時間在2023年7-8月，以2021年決算數據為例。在地方綜合財力的三大部分構成中，東部經濟發達、土地市場活躍，一般公共預算收入、土地出讓金收入占比較高；西部和東北地區一般公共預算收入占比偏低，自身財政能力較弱，依賴中央轉移支付及稅收返還。其中，西藏、青海、甘肅、黑龍江一般公共預算收入占比分別為8.6%、16.2%、21.8%和24.1%，中央轉移支付占比分別為89.6%、74.4%、65.2%、69.1%；此外，寧夏、新疆、吉林、云南、內蒙古的中央轉移支付占比均超過50%，分別為63.0%、60.9%、54.6%、53.8%和50.8%。東部地區對中央轉移支付依賴較少，除一般公共預算收入占比相對較高外，政府性基金收入（土地出讓收入）占比較高，如浙江55.8%、江蘇53.4%、山東43.4%、福建40.4%、重慶34.7%。

江蘇、浙江、山東、廣東和四川省的政府性基金收入、土地出讓收入均位居全國前五，江蘇、浙江、貴州和湖南等省份對土地出讓收入的依賴度高。2022年地方政府性基金收入為73755億元，其中國有土地使用權出讓收入為66854億元，占比90.6%。從各省份的政府性基金收入看，江蘇（11479億元）、浙江（10069億元）、山東（6080億元）、廣東（5196億元）和四川（4781億元）政府性基金收入居于前列，排名前5的省份的政府性基金收入占比為51%；寧夏（129億元）、青海（93億元）和西藏（35億元）政府性基金收入較少。從已公布的28個省份的2022年土地出讓收入看，江蘇（10690億元）、浙江（8336億元）、山東（5396億元）和廣東（4666億元）、四川（4297）和上海（3799）仍居前列。從對土地出讓金收入的依賴度看，江蘇、浙江、貴州、湖南、四川等省份的財政對土地出讓收入的依賴度較高，其土地出讓收入與一般公共預算收入的比值分別為1.16倍、1.04倍、1.03倍、0.95和0.88倍；北京、廣東、新疆、內蒙古和黑龍江等地對土地出讓收入依賴度相對偏低，其土地出讓金收入與一般公共預算收入的比值分別為37%、35%、21%、11%、8%。

社保對一般公共預算的依賴度持續攀升，對財政的壓力與日俱增

2022年我國人口總量較2021年減少85萬人，人口總量達峰的同時結構惡化，即老齡化、少子化加劇。2022年我國65歲以上老人占比14.9%，較上年上升0.7個百分點，而本世紀初的2000年老齡化率才7%；出生人口956萬人，新中國成立以來首次降至1000萬人以下（1959-1961年分別為1665、1381、1187萬人）。1962、1963年的人口生育高峰（分別為2491和3000萬人）意味著從2022年起我國將迎來人口退休高潮，這一方面導致繳納社會保險的人數減少，另一方面領取社保的人數激增，社保壓力巨大。

2022年全國社會保險基金執行收入為101523億元，其中一般公共預算補貼收入23682億元，占社保收入的23.3%，占一般公共預算支出的9.1%。根據預算安排，2023年社保預算收入109357億元，其中一般公共預算補貼收入上升為24950億元，占社保收入的22.9%，占一般公共預算支出的9.1%。

政府負債率提高，風險總體可控，但部分地區債務率較高，且2023-2025年到期金額高

經第十三屆全國人民代表大會第五次會議審議批準，2022年末全國地方政府債務限額為376474.3億元，其中一般債務限額158289.22億元，專項債務限額218185.08億元。

截至2022年末，中國政府債務為60.93萬億元，較上年增加7.19萬億元，負債率為50.3%，較上年增加3.4個百分點，低于國際通行的60%警戒線，風險總體可控。其中，中央政府債務余額25.87萬億，較上年增加2.6萬億元，占GDP的21.4%，較上年增加1個百分點。地方政府債務余額35.06萬億元，較上年增加4.59萬億元，占GDP的29%，較上年增加2.3個百分點，均控制在全國人大批準的限額之內。其中，一般債務143896億元，專項債務206722億元，專項債務余額大幅超過一般債務；政府債券348995億元，非政府債券形式存量政府債務1623億元。此外，與政府關系較為緊密的城投債余額13.2萬億元，相當于GDP的10.9%。

截至2022年末，地方政府債券剩余平均年限8.5年，其中一般債券6.2年，專項債券10年；平均利率3.39%，其中一般債券3.39%，專項債券3.39%。

未來財政體制改革面臨新的政治經濟形勢

當前中國處于百年未有之大變局，逆全球化和民粹主義甚囂塵上，面臨的形勢較以往更嚴峻。全面建成小康社會已取得勝利，全面建設社會主義現代化國家的新征程開啟。財稅體制要服從和服務于新的政治經濟形勢和國家戰略。

一是全球經濟下行具有周期性和結構性原因，逆全球化和脫鉤斷鏈等將對中國經濟造成較大沖擊。“十四五”期間的全球經濟從“低增長、低通脹、低利率和高債務”的三低一高模式轉變為“低增長、高通脹、高利率、高債務”。全球經濟面臨人口老齡化、貧富分化加劇和貿易摩擦的壓制，對中國的出口需求產生較大沖擊；脫鉤斷鏈等導致中國可能面臨供給沖擊，引發供應鏈的不穩定。

二是國內資源稟賦和發展階段發生重大變化，經濟增速將繼續下臺階，稅收收入和土地出讓收入增速都將下行，財政收入高增速時代已遠去。2022年我國人口見頂回落，將從需求端、供給端共同導致潛在經濟增速下降；同時，人口見頂回落意味著房地產市場不再擁有人口總量增加的增量需求，房地產市場下行拐點到來，影響房地產相關稅收收入和土地出讓收入。尤其是部分人口流出的區域，將面臨經濟增長乏力和財政收入不足的問題。中國經濟的發展邏輯將實現五大轉變：從先富轉向共富，從效率轉向公平，從速度轉向安全，從側重資本到保護勞動，從房地產繁榮走向科技強國。這種發展邏輯的轉變對經濟增長、稅基結構和支出結構都將產生重大變化。

三是政策間的合成謬誤對企業經營的沖擊，迫使減稅降費持續維持在較大規模，導致宏觀稅負持續下降，財政汲取能力下降。國家稅務總局數據顯示，“十三五”期間累計減稅降費規模達到7.6萬億元，規模力度較大。推出新的減稅降費成為市場主體遭遇內外部沖擊時的沖擊，不利于稅制運行的穩定，也不利于宏觀稅負的穩定。企業面臨的勞動力成本和能源、電力等壟斷性成本上升對沖了減稅降費帶來的成本下降。部分運動式、一刀切的政策導致企業預期和信心不振，此時的減稅降費推升了債務，卻因企業追加投資、居民擴張消費積極性不足，難以拉動相應的經濟增長。這就是非財政政策沖擊導致財政政策陷入“減稅降費陷阱”。

四是人口老齡化沖擊社保并產生財政壓力。人口老齡化速度加快以及養老金支出標準提高（通脹上升以及提高養老金水平）導致社保壓力較大。這種沖擊在“十四五“期間伴隨勞動年齡人口將更加顯著。

五是人口流動對財政體制產生沖擊。人口流動導致社保等公共服務提供必須從基于靜態和戶籍人口轉向基于動態和以常住人口為主要依據，與之對應的事權和支出責任劃分、轉移支付制度、基本公共服務提供要做出相應的調整。否則大量的轉移支付撥付到人口流出地區，一方面導致人口流出地的公共產品和服務的閑置浪費，另一方面導致人口流入地的公共產品和服務供應不足，不利于推進農民工市民化進程和以人為本的城鎮化。

六是數字經濟和服務業占比提高沖擊工業經濟時代的財稅體制。當前的經濟統計制度和財政制度更多是基于工業時代，數字經濟占比逐步提高并將在未來成為主導，相應的財政體制要做出調整，稅源、稅基要做新的界定。

七是經濟運行的不確定性和風險越來越高，對市場主體的沖擊越來越大，政府與市場邊界劃分清晰的難度加大，統籌發展和安全對財政提出更高要求。當市場主體面臨的風險越來越大、越來越多，并逐步演化為公共風險時，政府職能范圍擴大、支出責任范圍擴大，有演化為“無限責任“的趨勢。但這可能過度透支財政空間。提高發展的安全性，統籌發展和安全，財政既要支持產業鏈安全、突破“卡脖子”領域，又要維持財政可持續性、化解債務風險，確保財政自身的安全。財政政策力度必須為以后的不確定性預留空間，確保財政可持續性。

八是構建新發展格局、推動高質量發展等重大國家戰略對財政保障提出了更高的要求，更加考驗財政的統籌能力和服務保障能力。財政影響生產分配流通消費各環節、影響供需兩端、影響國內大循環和國際雙循環，財政必須在圍繞加快培育完整內需體系、加快科技自立自強、推動產業鏈供應鏈優化升級、加快農業農村現代化、改善人民生活品質、牢牢守住安全發展底線等方面做出貢獻。

中央如何定調“十四五”期間財稅體制改革？

黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于國民經濟和社會發展的第十四個五年規劃的建議》，明確指出了財稅體制未來的改革方向，即“建立現代財稅金融體制。加強財政資源統籌，加強中期財政規劃管理，增強國家重大戰略任務財力保障。深化預算管理制度改革，強化對預算編制的宏觀指導。推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理。明確中央和地方政府事權與支出責任，健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力。完善現代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優化稅制結構，適當提高直接稅比重，深化稅收征管制度改革。健全政府債務管理制度。”《國民經濟和社會發展的第十四個五年規劃》對此做了進一步部署落實。

黨的二十大報告提出：“健全宏觀經濟治理體系，發揮國家發展規劃的戰略導向作用，加強財政政策和貨幣政策協調配合，著力擴大內需，增強消費對經濟發展的基礎性作用和投資對優化供給結構的關鍵作用。健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系。“

上述每項要求都是復雜的系統工程，概要言之就是建立現代財稅制度，包括預算、稅制、中央與地方關系三個方面的內容。

預算方面，所有政府收入要納入預算管理，強化對支出標準和支出績效的管理，防范化解地方債務風險

第一，政府憑借政治權力的稅收收入和作為產權所有人的收入都應當全部納入預算管理。但是目前政府產權收入僅僅包括土地以及部分資源產生的收入，要進一步擴大到其他資源，減少國有所有的資源實質上成為個別地方享有的資源。

第二，在收入增速下行與支出剛性不減的環境下，預算管理要加強統籌財政資源。

第三，財政支出要標準化，提高財政支出績效，進一步優化財政支出結構、提高支出效率，把有限的財政資金用在刀刃上。政府收支尤其是支出體現國家戰略和政策方向，要加強對預算編制的宏觀指導，確保國家重大戰略落地。

第四，進一步擴大預算公開的范圍，提高公開的時效性和規范統一性，以促進納稅人更好地監督政府。當前省級政府預算公開有較大進步，但地市和區縣級預算公開還存在公開不及時、公開范圍不夠、公開內容不規范統一等問題。

第五，遏制隱性債務增量，化解存量，健全政府債務管理制度。

中央與地方關系方面，近年來針對基本公共服務等領域劃分了中央與地方的事權和支出責任，但共同事權規模仍較大，部分領域事權和支出責任要進一步明確

1994年分稅制改革主要劃分的是中央與地方的收入關系；2016年以來中央與地方事權和支出責任在基本公共服務、醫療衛生、科技、教育、交通運輸、生態環境等領域做了進一步的劃分，但是共同事權和支出責任以及專項轉移支付仍存在較大規模。國防安全、大江大河治理、收入分配等領域還部分地存在事權和支出責任下移的情況。部分省份如北京地域范圍內政務服務、國際交往等中央地方事權支出責任劃分還不夠清晰合理。

2022年6月出臺的《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，完善省以下財權與事權和支出責任劃分，進一步推進構建權責清晰、財力協調、區域均衡的省以下財政體制，但是如何實現統一規范與因地制宜仍是下階段的重大課題；部分省份越到基層，基本公共服務的保障越難。

稅制方面，健全地方稅、直接稅體系，優化稅制結構，適當提高直接稅比重

營改增后，由于調整了增值稅收入分配比例，地方政府一般公共預算收入占比總體平穩，約53%左右。但是，主要構成是增值稅、企業所得稅和個人所得稅的共享稅，地方稅不足。提高直接稅比重主要是財產稅和所得稅，在房地產稅尚未推出的情況下難度較大，同時個人所得稅改革增加了專項附加抵扣，納稅人群大幅減少。此外，提高直接稅需要良好的納稅意識。總體上，稅制改革有以下相對確定的方向：

第一，未雨綢繆考慮房地產相關稅種和土地出讓收入下行帶來的財政收入沖擊，因此房地產稅的推出是大勢所趨。鑒于當前房地產仍在緩慢恢復階段，待房地產企業逐步走出困境和居民部門信心逐步恢復后的適當時機，推動試點真正落地，發揮籌集財政收入、調節社會公平的作用。同時要做好與目前房地產相關稅種（房產稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、城鎮維護建設稅等）的整合工作。

第二，個人所得稅改革從分類與綜合相結合的征收模式徹底走向綜合征收。其中，非勞動所得（財產轉讓、偶然所得等）逐步納入綜合所得；免征額不能再大幅提高，必須確保一定規模的納稅人群，否則納稅人群大幅減少的結果必然是直接稅體系和納稅人意識難以真正建立；降低最高邊際稅率45%的稅率，提高稅收遵從度，寬稅基、低稅率、嚴征管是未來方向。

第三，改革消費稅，將消費稅征稅范圍從煙、酒、汽車為主拓展到高端服務業比如高端會所和酒店，征稅環節從生產環節后移至消費環節，并逐步下劃給地方，充實地方稅。

第四，提高資源稅、環境稅稅率，體現綠色發展理念和高質量發展導向。

第五，探索數字經濟和服務業經濟時代下的稅收問題。

如何解決財政困境，避免“財政危機”？

上述是從建立現代財稅制度角度的分析，是從國家治理體系和治理能力現代化的角度；但是如何化解財政緊平衡，增強財政可持續性是個更為現實的問題。短期要開源節流解決財政收支矛盾，但是不規范的開源節流可能導致惡化長期形勢，比如收過頭稅惡化經濟活力、弱化基本公共服務提供、債務攀升等。中長期要通過體制機制改革解決財政可持續性問題，避免陷入財政危機。站在更長遠的角度，財政必須站在國家治理和國家戰略的高度而非賬房先生的視角出發，要立足人口老齡化、促進共同富裕、高質量發展、構建統一大市場、推動科技強國建設、充分調動中央和地方、企業、科學家各方面積極性的角度構建新的財政和稅收制度。

從長期看，必須深化改革，理清政府與市場關系簡政放權、精兵簡政裁撤冗員、深化行政體制、財政稅收體制、社保制度改革。但是改革要觸動利益，不論是削減支出還是裁撤冗員，均需要考慮既得利益群體的反對，財政改革的“財”好解決，“政”是最難的，需要政治勇氣和魄力，也要講究藝術，妥善安置改革對象以贏得改革支持、減少改革阻力和陣痛。1998年國企改革導致的下崗，通過房改和加入WTO釋放的紅利吸收，未來的改革要同步匹配好尋找新的經濟增長點。

第一，厘清政府與市場關系，界定政府職責與規模。其一，深化行政事業單位改革，強化績效管理。如果政府長期大包大攬，家長制的大政府必然收支龐大。只有簡政放權，市場的歸市場，政府的歸政府，大量的事業單位要么回歸非盈利機構，要么走向市場自負盈虧。其二，對人口流出地區的區縣實施合并，減少財政供養人員，但是裁減冗員精兵簡政，必須配合市場化的改革，比如放開市場準入、改善營商環境，提高就業的吸納能力，否則改革將導致新的社會群體性問題。

第二，深化財政體制改革，處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系，逐步上收事權和支出責任至中央政府和省級政府。真正解決好中央和地方事權和支出責任的劃分，“辦多少事，花多少錢”；近年來，共同富裕、區域協調發展、構建統一大市場等越發重要，對于經濟發展和公平都有至關重要的意義，而這些往往是外部性較強的領域，應該由更高層級政府來履行相應事權和支出責任。強化預算績效管理，提高支出的效率和效果。優化支出結構，從發展財政轉向民生財政，更多體現“取之于民用之于民”，轉向教育、醫療、養老以及新型基建，增加對“人”的投資與消費，促進人口數量走向素質紅利。近年來我國用于社保就業、醫療的財政支出占比有所增加，用于交運、農林水等基建類支出占比有所下降，支出結構在優化，2022年社保就業、教育、醫療三者分別占財政支出比重為14.1%、15.1%和8.7%，合計占比37.9%，較2013年提高6個百分點，但仍遠低于美國、德國等發達經濟體。

第三，建立匹配多元目標治理體系下的政績考核激勵約束制度和財政評估制度，避免中央對地方多元目標考核導致地方支出責任持續擴張。

第四，建立政策出臺前評估和實施效果的問責機制，避免各領域風險蔓延至財政，避免風險財政化透支財政空間。政策出臺前后要同時考慮對財政收支的影響。

第五，深化社保制度改革，避免社保長期過度依賴一般公共預算補貼。問題的解決不在于提高社保繳費率加重企業負擔，而在于提高國有資產劃轉社保的比例和資產質量、發揮養老保障體系中第二（企業年金和職業年金）和第三支柱（商業保險）的重要作用實現多層次積累、提高養老保險基金的投資收益、盡快全面放開計劃生育、適時適當推遲法定退休年齡。

第六，盡快穩定宏觀稅負，減稅降費要從追求數量轉向效果，選擇對普通居民影響不大、但有利于推動綠色發展和縮小貧富差距的稅種進行結構性加稅。有必要重新反思和評估大規模減稅降費的效果，要從是否有利于新發展格局的構建、是否有利于科技創新，是否有利于市場的活躍和經濟社會穩定來落實減稅降費。

第七，優化債務區域結構，適度放寬都市圈城市群以及人口流入地區的舉債額度，但強化績效管理，負債與資產匹配、成本與收益匹配，在有優質現金流的資產項目上加杠桿，穩定杠桿率而非穩定杠桿絕對數。

第八，優化債務性質結構，實事求是面對風險。提高國債和一般債比重，降低地方債和專項債比重，發行長期建設國債。提高國債比重，一方面拉長債務周期、降低債務付息成本，緩解地方政府債務壓力，同時還能夠完善國債市場。提高地方政府一般債比重，降低地方政府專項債比重，將避免缺乏項目收益的項目被包裝為有現金流的項目，提前讓風險顯性化。發行長期建設國債支持外部性較強、受益范圍較大的重大基礎設施工程。由此，實現資金的投向與資金性質匹配，實現目的與手段的匹配，即地方政府公共服務的收支差由地方一般債支持，有專項收益的項目通過地方專項債支持，缺乏項目收益但屬于國家重大建設工程通過長期建設國債彌補。

第九，強化財政與金融配合。財政為主，貨幣金融環境從數量和價格支持財政，以更好發揮財政政策效果，避免財政政策單打一。