近年來我國大學治理結構研究述評

［摘 要］作為當前大學治理領域的一個研究熱點，學者們對于大學治理結構的研究取得了不少成果，但也存在一些問題。文章從大學治理結構的定義和特點、內外部治理機構、完善大學治理結構的措施等方面進行綜述，指出當前研究存在缺少對基本概念的劃分和界定、對大學內部治理結構的研究較多對大學外部治理結構的研究較少以及研究熱點分散、視角多樣等特點，并進行簡要的評價總結。

［關鍵詞］大學治理結構；高等教育；教育管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.04.067

［中圖分類號］G647 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）04-0210-05

1" " "大學治理結構的定義、特點

1.1" "大學治理結構的定義

現有定義按照其所強調的內容大致可以分為兩類：一類強調制度安排，另一類在制度安排的基礎上強調權力配置。

第一類：強調制度安排。這一視角側重把大學治理結構作為一種處理大學組織內外關系的制度安排。例如，張建初［1］認為協調大學內部關系的制度設計便是大學的內部治理結構。張維迎［2］的解釋更為細致，他認為大學治理結構不僅包括規范大學與政府關系的教育管理體制，也包括資金、督導、決策等的相關設置和安排。熊慶年和代林利［3］認為大學治理結構就是與大學組織有利益聯系的“群體的相互關系”，保障組織的運行、實現組織的目的是其功用。

第二類：強調權力配置。這種視角從制度安排的角度更進一步，側重認為這種制度安排的核心在于對大學內外部相關者權力的分配，尤其是決策權。周光禮［4］認為高校內部有關權力分配的安排便是大學治理結構。龔怡祖［5］認為大學治理結構本質上是一種決策權結構。管培俊［6］把它當作“決策機構的設置及其決策流程”。朱家德［7］認為大學治理結構本質上是一種大學利益相關者決策權的“配置模式”，這與肖金明［8］“各種決策權力的分配結構和制度安排”的表述無二。

1.2" "大學治理結構的特點

“任何的大學都是遺傳與環境的產物”［9］。大學的治理結構本質上是一種以權力分配為核心的結構安排，受到環境的顯著影響，不存在固定模式。關于這一點，學者們基本達成了共識。例如，苗紅慶［10］認為“學校治理結構沒有統一的模式”，應綜合考慮各方因素進行治理結構的設計。管培俊［6］指出好的大學內部治理結構具有歷史方位感，大學具有“堅固的民族和國家的根基”。

2" " "大學內部治理結構研究

大學的內部治理結構是對大學內部利益相關者的各種權力安排。學者們對這些權力的劃分有兩種類說［4］。三種類說［11］，如“學術、市場和政治權力”或“政治、行政和學術權力”［12］；抑或“行政、學術和學生權力”［13］及“學術、黨政、學生權力”［14］。四種類說，如“政治、行政、學術、民主權力”［15］。五種類說，如“政治、行政、學術、民主、咨詢監督權力”［16］。上述的“市場權力”并不完全屬于大學內部的治理結構，它主要存在于和教師、學生、畢業生有關的需求關系交換之中［2］。以下論述圍繞學術、行政和政治三種類說開展，并加上愈加重要的學生權力。

2.1" "學術權力

按照約翰·范德格拉夫［17］的觀點，學術權力是分層級的，其中教授權力是最基層的，官僚以及行政的權力也是學術權力的一種。這種觀點源于作者對7國教育體制的比較。周光禮［4］的觀點與其類似，他指出學術權力實質上是“大學的自治性行政權力”。我國學者對于學術權力的定義、運行、價值取向、層級、性質等展開了深入的研究。當今，受到客觀環境的影響，有關學術權力異化的研究也有不少，由于篇幅限制，就不再展開論述。

2.2" "行政權力

行政權力即由“政府職能和相關行政系統產生的約束力和控制力”［18］。大學是學術組織，“是控制高深知識和方法的社會機構”［19］。當今大學的內部管理與外部環境的復雜化，使得大學需要更多的管理專業人員［20］。這使行政權力在大學治理中所起的作用在逐步增強，對其他的權力形成了沖擊，特別是學術權力。當前，對行政權力的研究集中在學術和行政二者的矛盾及這種矛盾帶來的“學術權力行政化”“行政權力學術化”“學術權力的式微”“官僚化”“內部人控制”等問題上，其嚴重抑制了大學的發展活力［21-22］。不少學者將政學矛盾問題歸因于行政化，但也有部分學者認為“行政化”并不是我國當前大學治理中政學矛盾的癥結所在［18，21］。他們認為科層制及行政管理對大學而言是必要的，過度行政化導致的官僚化才是問題根本［20-21］。

2.3" "政治權力

除了行政和學術這一研究的熱點，不少學者也留意到行政權力和政治權力之間的矛盾。一般來講，學者所講的政治權力指的是來自我國大學領導系統中的黨委權力。由于我國大學實行的是黨委領導下的校長負責制，實際運作中容易產生摩擦和矛盾。孫天華從科層制理論出發，指出這種“雙子權力系統”并不完全符合科層制的要求，容易產生較大的摩擦，有可能造成機構臃腫—人浮于事—效率低下的惡性循環，而解決這個問題需要“制度設計上的突破”［18］。黨政聯席會議制度是我國高校內部政治權力參與的重要的治理實踐，因此其是不少學者在對政治權力進行研究時的焦點。

2.4" "學生權力

當前，對學生權力的研究集中在學生參與方面。學生群體是否應參與大學的內部治理？參與的理由、渠道、層次和內容為何？這些一直是學者爭論和研究的焦點。不同國家受其傳統的影響，做法并不相同［23-24］。我國傳統上強調的是對學生的管理，如現有《普通高校學生管理條例》［25］中并未有對學生權力的表述，未提及學生參與。出于對學生的主體地位以及治理的實踐需要，不少學者支持學生參與，并指出當前學生參與渠道少，僅有的渠道也未能有效滿足學生參與需要，并提出了相應舉措［26-28］。實際上，考慮到學生本身缺乏經驗，且缺少參與治理的足夠精力以及足夠的閱歷，其很難做出高質量且合理的決策，加之較弱的自我控制能力，其參與管理很難保障學校的質量和學校內部秩序的穩定［20，24］，這是傳統上反對學生參與的理由。除此之外，學生群體參與治理的途徑以及學生應該享有的治理權力等也是研究熱點。

3" " "大學外部治理結構研究

大學自誕生起，便受到政府和社會的影響。如何明確自身定位，科學合理地處理與政府和社會的關系，社會和政府應該在大學的發展中起到何種作用……這些都是大學外部治理結構所要回答的問題。當然，也有研究者認為大學的外部關系另有其他，如萬麗娟［29］認為其應當是大學與企事業單位、其他大學和各級政府這三者的關系。不論如何劃分，大學和政府的關系始終是大學外部治理結構的核心。大學的外部治理結構的主要理論依據是公民社會治理理論［30］。

在我國，財政性的教育經費始終是絕大多數大學的重要經費來源，我國的大學受到政府的領導和規范，校政關系受到行政權力的影響，大學雖然擁有不小的學術行政自主權，但這種權力在實踐中容易與政府權力重疊，使得大學發展喪失自身的自主權［1］。因此，政府應該通過何種方式來合理分權、逐步擴大大學的自主辦學權，同時界定清楚自身和大學的權力邊界，實現對大學的合理宏觀調控，是政學關系研究的重點［31］。

校社關系也是大學外部治理結構的重要組成部分。社會為大學的發展提供了經費、市場、人力、土地等資源，影響著大學專業和學科的設置，相對應地，大學也應當承當起服務社會的功能，主要是服務地方經濟社會發展的功能。“威斯康星思想”［32］所強調的就是如此，即大學服務社會的功能。反之，大學為社會的有序運行提供了人才和知識，大學的科研工作在極大程度上又影響著社會的發展。就大學而言，如何正確看待、處理、維護和發展這種自身與社會之間的互動關系，并合理界定這種關系，事關自身的存在與發展，是極其重要的。

我國學者對于大學與社會關系的探究并不多，主要集中在校社關系對大學發展的影響，大學應如何回應社會的需求或是增加與社會的互動以及如何調整與社會的關系等層面，體現出較強的實踐導向性；不少研究是從其他研究領域引申而來的，專門探究二者關系的較少［33］。前者如徐高明［34］是在對課程改革的研究視角下提到了校社互動；后者主要體現在探索如何建立完善大學的治理結構，不少學者會提出諸如完善社會中介組織、發揮社會組織在教育評價等方面的作用、完善學術市場、引入市場力量、建立完善的校長遴選機制等從社會借力的措施［35］。

4" " "完善大學治理結構的措施

大學治理結構是環境的產物，我國當前的大學治理結構實質上是對我國以中央集權管理為特點的教育管理體制環境的反映［36］。因此，我國的大學治理結構便帶有兩個顯著的特征，一是行政權力影響巨大，二是獨特的“行政、學術、政治”三元主導的權力結構。實際上，隨著社會中介組織逐步成熟、市場力量不斷壯大以及政府簡政放權進一步推進，這些來自外部的影響正在推動我國大學治理結構不斷變革，朝著適合我國社會環境、具有我國社會特色的完善的法人治理結構轉變［37］。

當前，高校在治理結構上存在的問題可總結為行政權力和學術權力之間的摩擦帶來的問題，高校管理中權力集中的問題和內部共同治理的問題，以及大學章程制定和實施中的問題、治理實踐中的其他問題［6，7，12，38-43］。

學者們給出的解決建議體現出一種從縱覽全局的系統設計視角出發、以章程和法律規章建設為重要前提，以約束行政權力，調節政學、政校之間的矛盾，壯大學術和民主權力，促進高校內部權力的平衡與相互制約為落腳點，以引入市場力量、界定政府邊界、發揮社會作用為重要舉措的特點。具體的舉措包括：加強相關法律法規建設，解決章程制定修改中的問題，發揮章程效力；進一步放權、推動自主辦學、推進管辦評分離、減少行政干預，完善宏觀政策調控，轉變管理方式；明確黨政學邊界，探索建立體現多元利益主體參與的決策機構；厘清行政和學術權力邊界，強化行政組織的服務功能；推動權力重心下移，探索實行學院自治；從法律層面保障教職工代表大會、學生組織的合法權利，加大對決策和執行機構的監督力度；尊重學術自由，建立以學術為本位的基層學術組織等［6，7，12，38-42］。

事實上，有學者指出，我國高校治理結構歸根結底來自“制度安排”，有什么樣的宏觀教育體制，就會有什么樣的學校內部體制［27］。我國在大學治理領域進行過多次改革實踐，因此也有學者從實踐探索角度進行的經驗總結，如許杰［37，39］對《教育規劃綱要》出臺的前3年及5年的實施經驗進行了總結；王一濤［43］對《民辦教育促進法》實施后的民辦高校董事會的設置運行狀況進行了研究總結，指出建立了完善的高校治理結構并不意味著就可以實現大學的飛躍式發展與進步。當然，也有學者從精神文化層面來考慮對策，如劉慶斌和劉愛生［44］對大學治理中的文化模式進行探討，顧建民［45］強調要重視“組織文化建設”以及“領導力提升”等非結構性因素在大學治理中的作用。

5" " "評價總結

當前，學術界對大學治理結構的研究有如下特點。

第一，當前的研究缺少對基本概念的劃分和界定，如大學治理中的結構、模式、體系。朱家德［7］認為大學治理模式是一種決策權配置，而這與大學治理結構的內涵實質上是一致的，是否可以認為治理結構和治理模式是同一概念？劉向東和陳英霞［46］在對大學治理結構進行探討時，提出了治理結構模式用以區分中、美、德三國大學的治理結構，但文中并未對治理結構模式與治理模式進行區分。管培俊［6］指出良好的大學治理結構應當具有歷史方位感，但對其進行論述時又提及了大學治理體系這一詞。這些概念有無區別？原因是什么？這需要學者們進一步探究。

第二，對大學內部治理結構的研究較多，對大學外部治理結構的研究較少。大學外部治理結構中，對大學與政府的關系研究較多，對大學與社會關系的研究較少。筆者認為這可能受到傳統上我國是一個強政府、弱社會的國家特點的影響。對大學與政府關系的研究也受制于我國當前政府行政管理改革，尤其是在教育行政方面的改革進展。此外，考慮到外部力量對大學的影響是通過對學校內部治理結構的影響來實現的，譬如設立新機構改革調整原有機構，就不難理解為何學者鐘情于大學內部治理結構的研究。除此之外，因為國外大學普遍具有自治的傳統，政府與大學的關系一直以來也較為明晰，所以國外對大學治理結構的研究主要集中于大學內部的治理結構，我國學者會受此影響，偏重內部治理的研究，這在通過比較視角進行大學治理結構研究的版塊較為明顯。

第三，研究熱點分散，視角多樣。熱點主要分散在大學章程、學術權力、教授治校、教授治學、二級學院治理、去行政化、行政與學術矛盾、校長負責制、學生參與、政校關系、社會參與、董事會制度、民辦高校以及高校人事制度等方面，而且研究視角和理論多樣，主要有利益相關者理論視角、比較高等教育視角、委托代理理論視角、制度變遷理論視角、公民社會治理視角、人力資本所有權理論視角、消費者權益保護理論視角、組織沖突視角、嵌入理論和網絡治理理論視角、激勵相容理論視角以及復合共治理論視角。除此之外，就文章內容來說，還存在著理論探索類的較多、實證研究較少的情況。

總體而言，當前我國學者關于高校治理結構的研究取得了較為豐碩的成果，開拓了一些較為創新的視角，為正在進行的高校內部治理改革提供了理論上的指導，對正確界定高校與政府的關系、推進大學治理體系和治理能力現代化具有較大價值。但其中也存在著概念混亂、實證研究較少的問題，需要引起學者的重視。未來，學者需要在基礎理論領域和難點問題上下功夫，如民辦高校中的資產增值部分產權的界定、章程修訂的程序、黨委領導和校長責任的協調等。

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