貴州省全民所有土地資源資產(chǎn)儲備管理研究

摘要：土地資源是人類賴以生存的基礎(chǔ)資源，而可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、產(chǎn)權(quán)制度改革等理論是土地資源資產(chǎn)儲備管理的重要依據(jù)。本文結(jié)合貴州省全民所有（國有）土地資源資產(chǎn)儲備管理現(xiàn)狀，指出資產(chǎn)儲備管理存在的問題，分析國內(nèi)外資產(chǎn)儲備管理經(jīng)驗(yàn)，最后提出相應(yīng)對策，以推進(jìn)貴州省國有土地資源資產(chǎn)儲備管理。

關(guān)鍵詞：土地資源；資產(chǎn)儲備管理；全民所有；貴州省

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-9500（2023）05-00-03

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2023.05.019

Abstract： Land resources are the fundamental resources for human survival， and theories such as sustainable development， ecological civilization construction， and property rights system reform are important foundations for the management of land resource asset reserves. Based on the current situation of asset reserve management of land resource owned by the whole people （state-owned） in Guizhou Province， this paper points out the problems in asset reserve management， analyzes the experience of asset reserve management at home and abroad， and finally proposes corresponding countermeasures to promote the management of state-owned land resource asset reserve in Guizhou Province.

Keywords： land resources; asset reserve management; owned by the whole people; Guizhou Province

隨著自然資源部門的重組及職責(zé)的明確，我國自然資源管理呈現(xiàn)出新趨勢，土地資源資產(chǎn)儲備作為權(quán)益管理工作的一部分，逐漸成為土地資源資產(chǎn)化管理領(lǐng)域的新挑戰(zhàn)。根據(jù)《貴州省人民政府關(guān)于2021年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，截至2021年底，貴州省國有土地總面積約為1 023 533 hm2，其中，國有建設(shè)用地面積為380 933 hm2，國有耕地面積為43 467 hm2，國有園地面積為19 800 hm2，國有林地面積為336 733 hm2，國有草地面積為9 667 hm2，國有濕地面積為5 067 hm2，國有建設(shè)用地、耕地、園地、林地、草地、濕地分別占貴州省總面積的2.16%、0.25%、0.11%、1.91%、0.05%、0.03%。

1 貴州省國有土地資源資產(chǎn)儲備管理現(xiàn)狀

我國土地資源資產(chǎn)儲備管理走過探索、建立、發(fā)展、規(guī)范完善等4個(gè)階段，目前處于改革提升階段。2007年，原國土資源部等部門聯(lián)合制定了《土地儲備管理辦法》，倡導(dǎo)建立土地儲備制度，明確土地儲備工作的具體實(shí)施由土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，同時(shí)明確土地儲備范圍與土地儲備資金管理要求。2012年，原國土資源部等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號），明確提出建立土地儲備機(jī)構(gòu)名錄、融資規(guī)模控制卡等制度，規(guī)范土地儲備融資行為，加強(qiáng)儲備土地前期開發(fā)管理和土地收儲及管護(hù)。2018年，原國土資源部等聯(lián)合修訂了《土地儲備管理辦法》，明確儲備土地入庫標(biāo)準(zhǔn)，增加了前期開發(fā)、管護(hù)與供應(yīng)及監(jiān)管責(zé)任的要求和方法等內(nèi)容。2018年，財(cái)政部等聯(lián)合印發(fā)《土地儲備資金財(cái)務(wù)管理辦法》（財(cái)綜〔2018〕8號），明確了土地儲備資金來源渠道、土地儲備資金使用范圍、監(jiān)督檢查等內(nèi)容。該辦法明確指出，土地儲備資金是指納入原國土資源部名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定征收、收購、優(yōu)先購買、收回土地以及對其進(jìn)行前期開發(fā)等所需的資金。土地儲備資金實(shí)行專款專用、分賬核算，并實(shí)行預(yù)決算管理。

當(dāng)前，貴州省土地資源資產(chǎn)儲備制度在儲備范圍、入庫標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金管理等方面比較規(guī)范完善，政策法規(guī)日益健全。2018年，原貴州省國土資源廳等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)〈土地儲備管理辦法〉的實(shí)施意見》（黔國土資規(guī)〔2018〕4號），對土地儲備三年滾動計(jì)劃、實(shí)施年度土地儲備計(jì)劃、入庫儲備土地規(guī)定、強(qiáng)化保障措施和監(jiān)管等方面提出明確要求。2022年，貴州省自然資源廳轉(zhuǎn)發(fā)了《自然資源部關(guān)于升級土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)的通知》，并結(jié)合本省實(shí)際，對土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)管理提出具體的工作要求。目前，貴州省已經(jīng)成立省市縣三級土地儲備機(jī)構(gòu)，全省納入自然資源部《土地儲備機(jī)構(gòu)名錄（2020年版）》的土地儲備機(jī)構(gòu)共有89家（省級1家、市級9家、縣級78家、新區(qū)1家）。土地儲備流程主要包括征購、儲備和供地三個(gè)環(huán)節(jié)，如圖1所示。

2 貴州省土地資源資產(chǎn)儲備管理存在的問題

貴州省土地儲備工作經(jīng)過十余年的摸索和發(fā)展，逐步走向規(guī)范，取得一定成效，但對比新時(shí)代、新形勢對土地儲備轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，仍然需要積極探索。當(dāng)前，貴州省土地資源資產(chǎn)儲備管理存在部分突出問題。

2.1 土地儲備規(guī)劃引領(lǐng)待加強(qiáng)

現(xiàn)有規(guī)劃對區(qū)域發(fā)展預(yù)計(jì)不足，貴州省尚未建立多規(guī)合一的“一張圖”監(jiān)督信息系統(tǒng)，土地收儲時(shí)序無法把控，收儲工作存在一定困難。

2.2 土地儲備資產(chǎn)家底不清

多年來，貴州省通過開展各類自然資源調(diào)查工作，已基本掌握自然資源的權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、用途和分布等實(shí)物量家底情況，為開展資產(chǎn)清查奠定基礎(chǔ)。但是，因反映自然資源資產(chǎn)家底的價(jià)格、收益和使用權(quán)情況等資產(chǎn)信息不全，自然資源資產(chǎn)價(jià)值評估和資產(chǎn)核算仍處于探索階段。

2.3 國有土地收儲制度未形成

部分國有土地閑置，無法有效實(shí)現(xiàn)從資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本，不能很好地體現(xiàn)所有者權(quán)益。

2.4 土地儲備資金短缺，來源狹窄

根據(jù)《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號）要求，禁止土地儲備機(jī)構(gòu)向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉債融資[1]。目前，貴州省大部分地區(qū)缺乏土地儲備資金，主要原因是地方財(cái)政資金緊張，土地收儲的財(cái)政資金有限。

2.5 監(jiān)管系統(tǒng)有待完善

土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)與土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)未能實(shí)現(xiàn)市縣強(qiáng)制關(guān)聯(lián)，土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)的內(nèi)容復(fù)雜，再加上基層業(yè)務(wù)人員對系統(tǒng)的理解和操作熟練度不夠等原因，使得信息錄入不完整，管理部門難以掌握完整的儲備土地信息。

3 國內(nèi)外土地資源儲備管理的經(jīng)驗(yàn)

3.1 國外土地資源資產(chǎn)儲備管理經(jīng)驗(yàn)

荷蘭土地資源極其短缺，為了解決這個(gè)問題，荷蘭政府很早就推行土地儲備管理。1896年，首家土地銀行在荷蘭的阿姆斯特丹成立[2]。1971年，荷蘭開發(fā)土地的83%由當(dāng)?shù)卣峁：商m的城市土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括3個(gè)部分，分別是土地補(bǔ)償、地上建筑物補(bǔ)償和其他補(bǔ)償。荷蘭的“土地銀行”模式通過統(tǒng)一收購或征用業(yè)主的土地進(jìn)行重新規(guī)劃，再通過工程手段，按照規(guī)劃確定的土地用途重新利用或開發(fā)。一方面增加了生態(tài)用地，另一方面整合土地資源。法國的土地儲備模式又被稱為項(xiàng)目式土地儲備，通過嚴(yán)格的項(xiàng)目開發(fā)流程完成土地儲備。項(xiàng)目式土地儲備的特點(diǎn)是做好頂層設(shè)計(jì)，制定嚴(yán)格的項(xiàng)目開發(fā)流程；與規(guī)劃銜接，緊緊圍繞城市規(guī)劃開展；基于公共目的，保證了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[3]。

3.2 國內(nèi)土地資源資產(chǎn)儲備管理經(jīng)驗(yàn)

杭州市政府通過系統(tǒng)謀劃，在一個(gè)片區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌好產(chǎn)業(yè)、居住、生態(tài)空間，兼顧公共配套、文脈保護(hù)、地下開發(fā)等，能有效調(diào)整城市空間布局，帶來城市人居環(huán)境改善、營商環(huán)境優(yōu)化，助力實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。杭州市土地儲備特點(diǎn)是市區(qū)范圍內(nèi)土地由政府統(tǒng)一收購和儲備，再經(jīng)過儲備中心前期開發(fā)成為熟地后統(tǒng)一進(jìn)行出讓[4]。上海市新一輪土地儲備規(guī)劃的編制緊緊圍繞“規(guī)劃引領(lǐng)、重點(diǎn)分級、資源統(tǒng)籌、科學(xué)計(jì)劃、供儲聯(lián)動”的工作思路展開。規(guī)劃內(nèi)容主要包括土地儲備的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展定位、資源分布、布局結(jié)構(gòu)、空間導(dǎo)向、資金需求、儲備機(jī)制和實(shí)施策略，同步開展重大項(xiàng)目土地儲備、戰(zhàn)略留白區(qū)土地儲備機(jī)制等相關(guān)研究，并在此基礎(chǔ)上形成分區(qū)引導(dǎo)，具體指導(dǎo)市、區(qū)兩級土地儲備機(jī)構(gòu)開展土地儲備專項(xiàng)規(guī)劃以及三年滾動計(jì)劃和年度計(jì)劃的編制和管理，充分發(fā)揮規(guī)劃的導(dǎo)向作用。

2021年11月，為促進(jìn)國有土地良性開發(fā)，為廣西高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障，廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范自治區(qū)本級國有土地資產(chǎn)管理工作的通知》（桂政辦發(fā)〔2021〕123號）。廣西通過收儲盤活國有閑置土地，在法律法規(guī)允許的情況下，改變土地用途，提高土地價(jià)值，加大了國有土地收儲盤活的力度[5]。2022年6月，海南省“土地超市”開張，政府將土地?cái)[上“貨架”，供市場主體挑選，促進(jìn)項(xiàng)目“簽約即拿地”“拿地即開工”。海南省“土地超市”特點(diǎn)是打造便捷智慧的信息平臺；注重建好“后倉”，持續(xù)動態(tài)更新，確保“貨源”充足；閑儲置換，破解“項(xiàng)目等土地”和“土地曬太陽”共存的困境。

4 結(jié)論

本文重點(diǎn)分析了貴州省全民所有土地資源資產(chǎn)儲備管理，然后針對存在的問題，提出相應(yīng)對策。一是加強(qiáng)規(guī)劃的銜接。研究發(fā)現(xiàn)，法國和上海市、浙江省、江蘇省的土地儲備模式都是緊緊圍繞規(guī)劃開展。建議在編制土地資源儲備利用計(jì)劃及儲備區(qū)規(guī)劃時(shí)，與相關(guān)規(guī)劃有效銜接。二是開展自然資源資產(chǎn)清查工作。按照“實(shí)物量+價(jià)值量，實(shí)物量為重點(diǎn)”的工作思路，開展全民所有土地資源資產(chǎn)清查，進(jìn)一步完善資源權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、用途、分布、價(jià)格、使用權(quán)、資產(chǎn)收益等調(diào)查成果，建立土地資源資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫，為自然資源資產(chǎn)儲備工作提供數(shù)據(jù)支撐。三是強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)考核評價(jià)。建立健全評估制度，將土地儲備全生命周期管理情況納入各履職部門和人員的考核體系，規(guī)范土地儲備行為，組織開展實(shí)施中期評估和終期考核，同時(shí)加強(qiáng)對年度目標(biāo)實(shí)施情況的考核。四是加快建立省級國有土地的處置權(quán)管理方法，積極開展國有土地收儲盤活工作。目前，貴州省未對省級國有土地的處置權(quán)進(jìn)行規(guī)定，造成省級代理所有者權(quán)益無法落實(shí)，要加快明確省級國有土地的管理和處置權(quán)。為促進(jìn)國有土地高效配置和良性開發(fā)利用，堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則，先選取部分省屬單位的國有閑置可盤活的土地開展試點(diǎn)，同時(shí)通過規(guī)劃銜接，盤活省級土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有土地統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一處置。五是逐步完善現(xiàn)有政策體系，構(gòu)建和完善土地“批-征-儲-供-用”全生命周期管理鏈條，建立土地儲備定期分析風(fēng)險(xiǎn)的工作機(jī)制，自然資源部門建立以儲備土地為核心的資金臺賬，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)閉環(huán)管理，確保所有者權(quán)益得到全面落實(shí)和保障。

參考文獻(xiàn)

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5 曾建明，鄧昀松，陸新繪.對廣西自治區(qū)本級國有企業(yè)事業(yè)單位土地資產(chǎn)管理工作的思考[J].南方國土資源，2021（5）：45-47.