政府投資項目設計管理對報批報建的協同路徑研究

摘要：政府投資項目報批報建與設計管理相互影響、相互制約。為加強政府投資項目報批報建與設計管理協同、實現提質增效，在分析政府投資項目報批報建管理內容的基礎上，從解析報批報建對設計及設計管理工作的影響、報批報建工作中需要設計單位配合的事項等方面，揭示政府投資項目報批報建與設計管理的聯系，并提出明確報批報建與設計管理配合要求、執行限額設計管理促進報批報建目標達成、借助計劃管理規避協同管理風險、加強報批報建和設計協同聯動等建議，為政府投資項目管理提升和提質增效提供參考。

關鍵詞：政府投資；報批報建；設計管理；協同管理

0 引言

在項目實施過程中，報批報建作為貫穿整個項目建設周期的一項重要工作[1]，對于項目合法合規、快速有效推進具有重要意義。尤其是政府投資項目，受屬地行政法規及政策影響較大，且需關注關鍵審批節點的經濟指標（如可研估算、設計概算、竣工結算等）控制，某些特殊或壟斷性行業的審批事項還受專家資源、當地優質分包資源的制約[2]，給政府投資項目的報批報建管理增加了一定的難度。

設計管理作為與報批報建密切相關的一項重要工作，與報批報建相互影響、相互制約。在項目實操過程中，設計管理人員及設計人員往往對報批報建工作缺乏了解，甚至會與報批報建專員就某項審批的前置資料何時提供、提供至何種深度等問題發生沖突，使得報批報建工作在執行層面困難重重。因此，設計管理應根據政府投資項目報批報建的需要，積極配合報批報建中與設計管理有關的工作，把握過程中的設計管理要點，通過對設計單位實施相關管理措施，為報批報建提質增效發揮應有的作用。

基于此，本文在分析政府投資項目報批報建與設計管理之間聯系的基礎上，基于設計管理方視角，提出設計管理對報批報建的協同路徑，為政府投資項目管理提升和提質增效提供參考。

1 政府投資項目報批報建與設計管理的聯系

1.1 報批報建的內容及分類

報批報建分為“批”和“建”兩個方面。其中，“批”可以理解為“批復”，泛指為實現開工建設和項目運營的各類行政審批文件的辦理，如項目立項、用地規劃許可證、開工證、房產證的辦理等。為取得此類文件，向審批機構進行申報，即“報批”。“建”可以理解為建設或建設條件，是指為使項目可以順利完成建設工作創造施工條件。例如，辦理場地“七通一平”、進行大市政管線的報裝、辦理項目屬地需要額外協調的占道和交通導行等事項均為“報建”。總之，報批報建就是指建設單位在從項目提出到建設完成的過程中，為了取得各種證照、許可或通過驗收，到政府各相關行政主管部門或其他社會機構辦理各種申報、審批等手續。即從行政審批和現場實施方面，同時為項目建設創造條件，保證項目順利實施。

根據國家及地方現行的法律法規及行政主管部門的行政發文，政府投資項目報批報建管理有兩種分類方法：

（1）按照階段劃分。王翔[3]將行政許可程序劃分為選址定點、規劃總圖審查及確定規劃設計條件、初步設計及施工圖審查、施工報建、建設工程竣工綜合驗收備案5個階段。喬楷等[4]將建筑工程前期報批手續界定為選址定點（6個事項）、規劃總圖審查及確定規劃設計條件（5個事項）、初步設計及施工圖審查（9個事項）、規劃報建圖審查（4個事項）、施工報建（3個事項）共計5個階段27個事項。李云飛[1]將房地產項目報建與開發流程聯系起來，將房地產開發項目分為3個階段：①前期策劃及總平報批階段，包括確定項目定位、確定項目的產品形態、組織方案設計、項目規劃方案報批；②深化設計及工程規劃證辦理階段，包括深化設計、工程規劃許可證辦理；③招投標及施工證辦理階段，包括招標文件編寫、施工合同的簽訂及施工證辦理。

（2）按照審批類別劃分。根據建設項目的審批流程，將政府投資項目報批報建劃分為投資審批、規劃審批、開工審批和附屬審批4類，具體如下：①投資審批主要是指按照政府投資相關流程，建設單位應向當地審批單位及發改部門依次申報項目建議書、可行性研究報告和初步設計概算；②規劃審批是指向規劃部門依次辦理規劃選址意見、用地預審意見、建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證等；③開工審批是指按照住建委相關政策，向建委部門依次辦理質量和安全檢查備案、工程施工許可證；④附屬審批包含根據上述三項審批情況，完成投資、規劃和開工之外的全部審批事項，包括但不限于社會穩定風險評估、節能評估、環境影響評價、交通影響評價、水影響評價、地震安全性評價、地質災害危險性評估、勘察和文物考古調查勘探等咨詢報告的審批備案。

1.2 報批報建與設計管理的聯系

1.2.1 報批報建對設計及設計管理工作的影響

報批報建與設計管理密不可分，相互影響、相互制約。具體來說，報批報建對設計及設計管理工作的影響主要有以下5點：

（1）報批報建取得的行政審批文件是設計輸入的前置條件。

（2）紅線圖、地形圖、控規要求及項目所在地的綠建星級要求、人防配建要求、海綿城市要求等影響設計的相關事項，需要在報批報建專員的協調下取得。

（3）外市政管線走向、接口標高及接入位置等市政條件信息，需要在報批報建專員的協調下取得。

（4）設計報審文件需要按照報批報建專員據實擬定的資料清單及圖樣要求提供。

（5）需要根據報批報建進度，及時調整設計進度及設計成果的提交時間。

1.2.2 報批報建工作中需要設計管理協調設計單位配合的事項

報批報建工作過程中需要設計管理協調設計單位配合的事項如下：

（1）根據前期工作計劃及報批報建計劃制訂相應的設計供圖計劃，以明確報批報建工作的資料提交時間節點。

（2）根據各階段報批報建所需資料清單及圖樣要求文件，提供相應圖樣、文本及其他相關資料。

（3）針對設計技術問題，配合報批報建專員參與和各行政審批單位之間的溝通和解釋。

（4）修改落實報批報建各階段審批部門提出的與設計相關的意見。

（5）參與報批報建工作中召開的涉及各類具體事項的協調會、工作推進會等。

由上述分析可知，報批報建與設計管理的相互影響、相互制約主要表現在：報批報建的順利開展需要設計管理協調設計單位出具相應的圖樣資料，并開展技術答疑及溝通解釋工作；設計及設計管理工作要順利開展，需要報批報建協調取得設計輸入條件，才能得到符合要求的設計成果文件。因此，在項目實操過程中，可指定設計管理專人對接設計單位及報批報建專員，高效完成資料整理和對接溝通工作，必要時與報批報建專員共同主動參與和行政主管審批部門的對接。合理設置設計單位提供報批相關文本的時間，甄別切實需要設計單位參與對接的技術協調會，減輕設計單位因工作前置及往來奔走造成的負擔與壓力。只有重視設計管理對報批報建的協同，打通協同路徑，才能促進報批報建提質增效。

2 設計管理對報批報建的協同路徑

2.1 明確設計管理對報批報建的配合要求

將報批報建工作按照與設計對應的情況進行分解列項[5]，分別列出設計成果要求及需設計配合的程度要求，以目標為導向明確工作要求及責任分工。設計管理協同報批報建的典型事項及成果要求見表1。

在設計執行過程中，設計管理團隊應積極跟蹤設計進度執行情況，密切關注圖樣審查過程、參與審查會議、反饋審核及修改意見，避免專業交流中產生誤解，減小對項目計劃、設計執行及成本控制產生的影響[6-7]。此外，建議在設計合約中對設計單位設置與報批報建相關的約束條款，明確設計單位應主要承擔和需要配合的工作，并在支付條件中有所體現，向設計單位傳導責任與壓力。

設計管理人員應熟悉與設計有關的報批報建事項要求，明確相關事項的設計成果要求，把握好需設計配合的程度要求。只有掌握了相關事項要求，才能在項目推進過程中，既能滿足報批報建專員的推進要求，也能合理安排設計單位的供圖時間，正確引導設計單位的配合積極性，最終更好地完成項目報批報建管理工作。

2.2 執行限額設計管理促進報批報建目標達成

根據《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）的相關規定，對于政府投資項目采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況不再審批開工報告，同時應嚴格把關政府投資項目的初步設計、概算審批工作。可見，政府投資項目報批報建管理中的關鍵節點仍聚焦于項目建議書和可研批復、初步設計及概算批復，以及單項工程結算審計等。

為了促使報批報建目標達成，對于這些關鍵節點的審批，應嚴格執行屬地固定資產投資標準的要求，避免因成本目標超出造成反復申報、審批。這就要求在設計管理中嚴格執行限額設計管理，設計開展前提前組織編制建造標準等相關要求文件，設計成果提交后組織技術經濟論證，確保在報批報建成果提交之前完成成本目標核查[9]。只有實現“可研估算滿足固定資產投資標準、初設概算不超可研估算、施工圖預算不超初設概算、完工結算不超施工圖預算”，才能促成相關報批報建工作的順利推進，并最終達到更好的綜合建設效果。

2.3 借助計劃管理規避協同管理風險

計劃管理是保證項目各項工作按期、有序開展的重要保障，是保證項目完成既定工期目標的重要措施。由項目負責人組織編制滿足整體工期要求的項目總體進度計劃，進而由成本招采、報批報建、設計管理、工程管理專業負責編制各專業細化的進度計劃，并按照項目要求進一步協調調整。對計劃的動態檢查、糾偏管理是規避協同管理風險的有效措施，具體如下。

2.3.1 保證設計與相關報批報建之間工作進度有效銜接，避免盲目前置設計工作

應保證土建主體設計、各專項設計與相關報批報建之間工作進度有效銜接，不提倡在相關報批報建要求未有效落實的情況下盲目前置設計，盡量規避因與相關部門的溝通不充分、對所在地區的行政審批政策收集不到位等造成的風險[6]，避免設計出現反復出圖、反復調整等工作量增加的協同風險。

2.3.2 根據實際調整情況及時組織評估，做好風險控制與應對

對于確實存在的相關規范條例發生更新、審批流程可能產生變更的情況，應及時組織相關單位啟動評估[10]，協調各方分析有關更新規范條例或法規流程變更對設計的影響，做好報批報建過程中的風險控制與應對。

例如，北京市某學校新校區建設項目，按照北京市相關委辦局的要求，報批報建過程中確定采用申報項目建議書方式立項。2022年1月，北京市發展改革委發布了《關于落實政府投資決策審批改革優化政府投資項目審批程序的通知》（京發改〔2022〕62號），提出可采用項目建議書代可研的方式申請立項。此審批流程的變化對設計方案深度要求產生了巨大影響：采取項目建議書代可研的審批方式，需在方案穩定的基礎上進一步深化各單體建筑及室外工程等分項設計方案，即需要明確的設計任務書、技術條件（規劃條件、市政資料、地勘報告等），需要明確學校每一棟單體建筑的歸屬及平面布局、房間功能、層高要求及設備設施要求，需要明確更加精準的建筑室內外裝飾材料及分區要求，并繪制建筑單體各層平、立、剖面圖樣。相關審批流程變更后，管理咨詢單位立即組織建設單位、可研編制單位、設計單位展開分析，并調整報批報建及設計、可研報告編制的工作計劃，以應對相關要求，規避報批報建與設計管理的協同風險。

2.4 加強報批報建和設計管理協同聯動

2.4.1 報批報建可利用優勢資源加速審批，需設計管理加速落實提供審批所需資料

政府投資項目報批報建的審批受政策影響大，具體表現在對報批文件的要求深度、審批進度等都不相同。以北京市實行的“一會三函”模式與常規“多規合一”模式為例：若能向主管部門申請將項目納入“一會三函”，從取得市長會會議紀要（一會）到拿到三函（施工登記意見書）現場開工，只需8～9個月。而按照傳統的“多規合一”模式，在各類報審文件均以最快速度審批的理想情況下，從項目立項到開工進場至少需要13～15個月。由此可見，兩種不同的審批模式，報批報建進度可相差6個月。

因此，報批報建管理可合理利用優勢資源加速報批，如可與業主高效聯動，爭取納入政府重大項目名冊，走政府審批綠色通道，提高報批報建效率。設計管理人員應積極協調設計單位，加速落實提供審批需要的設計相關資料；在與報批報建專員的溝通過程中，及時提供所需資料并按要求陪同對接溝通。

2.4.2 某些特殊或壟斷性審批事項受專家及分包資源制約，需設計管理提前對接解決問題

某些特殊或壟斷性審批事項受專家及分包資源制約，需設計管理提前對接解決問題，具體如下：

（1）可充分利用專家庫資源加速特殊專項審核進度，推動報批報建工作開展。對于某些專項的審批，如結構超限審查，可利用優質專家庫資源，在初步設計報審之前，由設計管理提前組織設計單位與行業專家就超限報告相關內容對接溝通，爭取提前解決問題，促使審查會快速通過，避免反復審查修改，為初步設計審批贏得時間。

（2）對于壟斷性行業或特殊審批事項，如大市政報裝類審批、消防工程驗收等，應充分利用當地分包資源，由其輔助跟進落實手續辦理事宜，可高效推進相關審批進展。在此過程中，設計管理應與當地優質分包資源高效聯動，掌握最新動向并及時反饋給報批報建專員，與報批報建協同聯動，促進報批報建工作提質增效。

3 結語

政府投資項目報批報建貫穿于整個項目建設周期，與設計管理、成本管理、工程管理等的互動必不可少[11]。其中，設計管理與報批報建管理的聯系尤為密切。在實際工作中如何將設計管理與報批報建進行有效協同、促進報批報建提質增效，是項目建設單位、項目管理單位面臨的重要任務。

本文在對政府投資項目報批報建管理內容進行分析的基礎上，從解析報批報建對設計及設計管理工作的影響、報批報建工作中需要設計單位配合的事項等方面，揭示政府投資項目報批報建與設計管理的聯系，并提出設計管理對報批報建的協同路徑。實際工作中報批報建因項目類型、屬地要求等各有差異，但不可否認的是，政府投資項目的報批報建對整個項目建設周期的影響巨大，應充分認識報批報建與設計管理的協同管理要點，采取積極舉措促進報批報建管理提質增效。

參考文獻

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