山洪地質災害防治氣象保障工程項目管理優化研究

摘要：基于山洪地質災害防治氣象保障工程（以下簡稱“山洪工程”）項目管理實踐，針對其作為大型復雜氣象工程項目建設周期長、規模大等特點，堅持理論與實際問題相結合，從項目群管理角度出發，運用系統論觀點和方法，將項目管理工作看作一個系統，綜合分析相應的管理要素及其相互聯系和相互作用等整體性問題，逐步摸索出以項目管理支持平臺、項目管理運行機制、項目群風險管理為主要內容的項目管理優化解決方案，為推進實現“宏觀有序、執行規范”總體管理效果提供有效支撐，并付諸實施，取得了較好的應用效果。

關鍵詞：山洪地質災害防治；氣象保障工程；項目群；管理優化研究

0 引言

山洪工程是《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防御和綜合治理總體規劃》（以下簡稱《總體規劃》）中明確的一項具有重大減災效益的山洪地質災害防治非工程措施，屬于氣象基礎設施中央預算內投資專項項目。在實施過程中，其進度控制目標按年度進行分解，2011年至2022年累計投資近百億元，逐年先后共轉/下達4000余項年度建設項目[1]。

年度項目按照單項目管理方法實施管理，項目管理方式基本穩定固化，由各建設單位分別組織完成。首先，根據工程建設總體進度控制目標，組織分解落實逐年轉/下達的年度建設項目目標任務，以及質量、進度和投資等管理目標任務，履行年度建設項目的日常監管責任。其次，各建設單位作為年度項目的責任主體，負責組織實施年度項目全過程管理。在項目啟動階段，根據下達的分年度建設任務，負責年度建設項目可研報告審批及報備；在項目實施階段，負責組織實施單位按照批復的建設內容、規模、標準和工期等開展項目建設；在項目收尾階段，負責組織竣工驗收、評價及文檔報備，并負責項目交付和使用等[2]。

山洪工程與其他大型氣象工程類似，屬于具有高度集成性的系統工程，整個工程分別由氣象監測系統、預報預測系統、風險管理系統、信息網絡支撐系統、裝備保障系統5個既相對獨立又相互關聯的分系統構成。其中，每個分系統包括多個年度建設項目，組成山洪工程項目群，具有統一目標、統一制度和管理要求，以及累計動態性等項目群基本特點。根據上述特點，山洪工程項目群管理的核心內容主要是：以年度項目管理為基礎，圍繞總體目標控制、項目進度跟蹤和管理信息共享等基本管理要素，向建設單位提供管理支持，為所有年度項目全過程管理提供良好執行環境，實現對所有年度項目的協調管理。

為全面貫徹落實《總體規劃》目標任務，在中國氣象局統一部署下，全國各省（自治區、直轄市）、地區、市、縣四級氣象部門絕大部分單位參加了工程建設和管理，按照《山洪工程項目管理辦法》（以下簡稱《項目管理辦法》），與工程建設所有參與方共同保障工程的順利實施[3]。2019年，由專業機構出具的《中期評估報告》指出，由于在山洪工程項目管理中引入項目群管理、風險管理等項目管理理論與方法，明顯提高了工程總體管理水平和效率，實現了“宏觀有序、執行規范”的管理效果，對山洪工程的順利推進起到重要作用，項目管理總體成功[4]。經過所有參加者共同努力，目前已進入收尾階段，各建設單位陸續組織完成或正在完成年度項目竣工驗收。

在山洪工程項目管理復雜性和工程技術復雜性并存的背景下，本文提出切實可行的項目管理優化方案，闡述逐步形成項目管理優化的過程及其重要性，以期引起重視和討論。

1 項目管理優化基本思路

1.1 問題的提出

如上所述，山洪工程項目管理是在傳統的單項目管理基礎上增加一層項目群管理，其重點和難點在于如何通過項目管理支持平臺及有效的規則、制度和方法進行縱橫兩向的溝通與協調，具體可歸納為以下兩個比較突出的問題：

（1）面對累計投資規模近百億元的超大型氣象工程項目，無成熟項目管理經驗可借鑒，如何順應現代項目管理發展大勢，在現有的項目管理經驗和優勢的基礎上，正確選擇和運用匹配度和實用度更高的項目管理工具、方法進行有效的管理[5-7]。例如，如何進一步解決項目管理各環節信息碎片化、脫節等問題，通過構建綜合性項目管理支持平臺，為建設單位項目管理提供一個具有數據支撐能力，可促進整體互動，主動參與管理，相對寬松的管理環境；如何進一步通過構建相應的運行管理機制，實施統一協調管理，引導項目管理制度和流程的執行，壓實年度建設項目質量、進度和投資等管理目標，確保在長周期工程建設過程中依靠建設單位對年度項目目標任務的實現程度，推進全面落實總體規劃目標任務。

（2）在跨三個“五年規劃”的長周期工程實施過程中，如何根據發展環境變化，適時關注可能造成管理風險的原因及其影響程度，采取相應的風險防范措施，最大限度地避免在實際執行過程中由于對相關技術發展把握出現偏差，不能及時進行調整，造成與總體規劃目標相偏離等項目管理風險[8]。例如，由于山洪工程建設過程幾乎伴隨著我國云計算、大數據、物聯網、移動互聯網、人工智能等新一代信息技術高速發展時期，當初已完成的規劃方案設計和審批工作與快速發展的新一代信息技術之間存在銜接問題，涉及由氣象監測系統、預報預測系統、風險管理系統、信息網絡支撐系統、裝備保障系統五大分系統組成的山洪工程整個核心功能體系，使項目管理復雜性和工程技術復雜性疊加；如何采取正確的應對措施，控制和管理相應的變更審批程序，最大限度地避免項目管理風險發生。

1.2 管理優化基本思路

針對山洪工程項目管理過程中暴露的突出問題，首先要貫徹落實相關法規、標準、制度及《項目管理辦法》等有效文件，推進工程建設實施，作為日常項目管理的基本工作內容，通過計劃、組織、控制等管理，使達到年度項目質量、進度和投資目標；其次，堅持理論與實際問題相結合，從項目群管理角度出發，運用系統論觀點和方法，把山洪工程項目管理工作看作一個系統，綜合分析相應的管理要素及其相互聯系和相互作用等整體性問題，逐步摸索出以項目管理支持平臺、項目管理運行機制、項目群風險管理為主要內容的項目管理優化解決方案，為推進實現“宏觀有序、執行規范”總體管理效果提供有效支撐（圖1）[9-13]。

實踐表明，溝通是山洪工程項目群管理的關鍵環節，貫穿于長周期項目管理的始終。項目管理支持平臺是與建設單位進行溝通的重要渠道；管理運行機制、風險管理是保障有效溝通，以及項目管理優化的基本舉措。項目管理支持平臺、管理運行機制、風險管理“三管齊下”，實現了與建設單位的全面互動交流，因此把落實總體規劃目標任務融入項目管理過程。通過項目管理優化，原有的管理制度不再僅僅是一種約束，而是對建設單位的賦能，形成項目管理的內生動力，明顯提高了整體工程項目管理效率。總之，伴隨著山洪工程實施過程，通過項目管理優化較好地解決了類似的大型復雜氣象工程項目管理制度框架的有效性與適用性問題，避免了管理風險可能導致的管理失效，順利推進工程建設實施。與傳統的項目管理相比，項目管理優化舉措明顯具有管理手段現代化、管理方法和工具先進性等優勢，經逐步總結凝練形成山洪工程項目管理經驗，經過多年實踐日臻完善。

2 項目管理支持平臺是集成的項目管理環境

項目管理支持平臺是建設單位規范項目管理行為的必備工具，也是山洪工程完備的、集成的項目管理環境，其主要目的是保證所有項目成員能隨時獲得所需信息，主要包括三部分內容：一是基于《項目管理辦法》，以項目管理流程為主要內容的《山洪工程項目管理手冊》（以下簡稱《項目管理手冊》）；二是以年度項目管理狀態可視化、數據化為主要內容的《山洪工程項目管理數據分析報告》（以下簡稱《數據分析報告》）；三是在山洪工程項目群管理方法研究成果基礎上形成的項目群信息集成管理方法，以及山洪工程項目管理輕量級大數據分析系統（PMDatahoop）等（圖2）。

項目管理支持平臺的作用主要體現在兩個方面：一方面是用于共享項目管理信息，提高項目群管理的整體協調能力，避免發生項目監管弱化；另一方面是便于組織落實《項目管理辦法》等制度文件，以及有關工作總體部署，確保根據總體目標要求，“建設一批、驗收一批、發揮效益一批”，高質量、高效率地完成山洪工程建設任務。

實踐表明，通過構建項目管理支持平臺，將年度項目從啟動到驗收等各階段的管理流程，以及針對項目管理鏈中各環節的狀態信息加工形成的數據分析結論等進行信息集成，整編成《項目管理手冊》《數據分析報告》等實用操作文件，并隨年度項目更新，將年度項目質量、進度和投資等管理目標任務落實到建設單位。在此基礎上，與建設單位共享更新的項目整體狀態，動態管控項目管理效果，避免管理錯位或相互重復，以此提高項目管理信息價值，提高項目管理效率，有效組織、控制和協調管理活動[3]。

2.1 落實項目管理辦法，優化項目管理流程

山洪工程項目管理流程主要是按照《項目管理辦法》的要求，明確分工，即落實由誰來做、如何去做、做完了傳遞給誰等，保證在某個節點能迅速找到責任人，遇到問題時能及時處置，將各管理環節的活動聯為一體，使其運作流暢、高效，實現協調與合作，共同完成項目目標。在相關政策及《項目管理辦法》框架下，結合山洪工程項目特點，對質量、進度和投資等管理要素進行梳理及整合，找到項目管理中部分交叉工作分工不明確、可能存在的管理缺位等，畫出“隱性”的管理流程，加以分析和比較，給出從啟動到驗收等各階段的實際可操作流程，以及流程節點上誰承擔什么角色、范圍如何確定、每階段應交付什么成果等，用以規范各環節的詳細管理過程。

通過簡捷的流程圖規范逐年轉/下達的年度項目管理程序，讓管理人員知道要在何時完成什么工作，實現高效的任務協作。使各建設單位項目管理人員從繁復、低效的管理文檔處理中徹底解脫出來，無須更多文字解析，便能更好地學習、理解和貫徹落實《項目管理辦法》，起到“一圖勝千言”的效果，并以此作為《項目管理手冊》的主要內容，達到提高項目管理效率和可執行性的目的，用于完善制度體系[14]。

2.2 應用數據分析結果，提高項目管理效率

數據分析主要是以《項目管理辦法》為依據，在項目群信息集成管理的基礎上，從質量、進度和投資等多個維度，實時掌握項目、任務的關鍵數據，是構建項目管理支持平臺的關鍵技術和主要內容。

通過數據分析，將項目管理狀態清晰化、數字化，反映逐年累積形成的年度項目的管理過程，即以項目進度跟蹤、管理信息共享，以及總體目標控制管理數據分析為主要內容，逐年修訂、補充、完善《數據分析報告》。其主要目的是，通過逐年進行項目管理數據收集與處理，為山洪工程建設全過程管理提供客觀翔實的數據分析結論，使整體工程自然累積形成必要的數據分析文檔，使項目管理者能集中更多精力圍繞重點、難點問題，開展工程管理與協調，用分析數據并結合現場檢查判斷建設單位是否全面、準確地傳達和落實中國氣象局對山洪工程建設的總體部署，確保完成工程建設任務。一方面，明顯減輕項目管理的煩瑣性和復雜性，彌補項目管理工作臨時性，克服管理人員數量不足等問題，有效避免項目管理忙亂和無序，提高管理效率；另一方面，讓管理人員從質量、進度和投資等多個維度實時掌握項目、任務的關鍵數據，避免在工程結束時出現管理數據追溯困難等情況[15]。

2.3 研發數據分析系統，實現項目群信息集成管理

山洪工程建設期間，每年新增400余項年度項目，原有項目管理信息系統的數據分析效率難以滿足數據分析需求。通過項目群信息集成管理主要解決由于建設周期長、規模大，項目系統構成復雜、涉及單位多等特點造成的年度項目管理信息傳遞效率和有效性低，無法實現信息共享等問題。

為提升數據分析效率，通過應用數據分析技術，實現項目群信息集成管理，建設單位年度項目管理數據導入，以及數據統計、數據展示應用落地方式等一系列管理流程。與此同時，選擇以輕量級大數據分析系統為基礎，研發并構建由2臺PC機Hadoop集群組成的PMDatahoop系統，實現項目群管理數據存儲、數據管理、數據統計分析、可視化分析，以及所有年度項目投資、建設任務、執行情況、驗收情況，固定資產情況數據分析等，使項目群信息集成管理成為打造高質量項目管理、構建項目管理支持平臺不可缺少的基礎性工作[15-16]。

3 項目管理運行機制是落實管理目標任務的關鍵制度

山洪工程項目管理運行機制是一套與年度項目管理相關的管理制度，目的是引導和制約項目管理活動高效運行，有序推進工程建設，保證項目管理目標任務真正實現，主要包括三方面內容：一是在《項目管理辦法》中明確建設單位是年度項目責任主體、壓實主體責任，作為責任機制的主要內容；二是通過項目管理支持平臺，將管理信息和溝通方式進行整合，形成信息溝通閉環，構建向建設單位提供項目管理支持的溝通協調機制；三是通過構建年度項目管理效果自評價和第三方評價相結合的評價機制，促進相對客觀的評價管理效果，三者共同構成山洪工程項目管理運行機制（圖3）。

實踐表明，通過構建以年度項目主體責任機制為核心的山洪工程項目管理運行機制，引導和制約項目管理各環節相關活動規范有效運轉，并在長周期建設過程中及時完善、修改或補充項目管理支持及管理效果評價內容，明顯提高了總體協調管理能力，成為落實執行與監管責任的重要保障[17]。

3.1 明確責任主體，健全管理責任機制

根據《項目管理辦法》的責任界定劃分，強化項目建設單位工程管理責任，履行項目法人的主體責任，負責對山洪工程年度項目的組織領導、全過程管理、工程實施和項目監管等職責，形成山洪工程項目管理責任機制。

實踐表明，在項目管理責任機制下，建管職責與責任界定清晰，責任主體明確。一方面，在年度項目實施過程中，通過逐年印發《項目管理手冊》《數據分析報告》等項目管理措施，既將項目管理要求全覆蓋落實到每個項目，使建設單位獲得項目管理支持，又推進了項目管理標準化，確保年度項目管理責任可追溯，實現了年度項目管理權與責的權重對等；另一方面，將總體目標任務分解成年度建設目標任務，通過責任主體對年度項目全過程管理負總責，全面履行主體責任，形成層層傳遞的監督和制約責任機制，順利推進工程建設，明顯提高建設單位年度項目成功率。經過10余年的項目管理實踐，證實了這一責任機制對于確保實現年度項目投資目標的重要性[4]。

3.2 依托項目管理支持平臺，構建溝通協調機制

構建和完善溝通協調機制主要是指在現場交流與溝通的基礎上，通過項目管理支持平臺，將管理信息和網絡溝通方式進行整合，形成信息溝通閉環，向建設單位提供項目管理支持等。即通過逐年修訂編印《項目管理手冊》《數據分析報告》等作為實操文件，并統一發給所有建設單位，促進實現《項目管理辦法》及相關法規執行落地，以及年度項目全過程的動態監管、提醒，使國、省兩級項目管理人員都能通過管理支持平臺知道自己該干什么，及時關注并處理相關流程及信息，為中后期項目管理提供良好的執行環境。

以項目管理支持為主要內容的溝通協調機制主要作用體現在以下三方面：一是通過項目管理支持平臺，實現項目進度跟蹤和管理信息共享，以及總體目標控制，對相互關聯的所有年度項目進行協調管理；二是通過項目管理支持平臺接通與各建設單位間的項目管理通道，形成項目管理各階段各環節信息相互連接，自然形成對山洪工程年度項目的中后期溝通協調機制，建設單位不僅知道應該怎么做，而且清楚為什么要這樣做，由此起到事半功倍的管理效果；三是將各建設單位項目管理信息置于項目管理支持平臺監管之下，既實現了項目管理人員有效溝通、有章可循、有據可依，又使項目管理方式通過有針對性的線上線下結合，實現管理扁平化、層次簡化。這些做法已成為項目群管理的常態，其作用在疫情防控期間尤其得以彰顯[18]。

3.3 委托專業機構參與，健全管理效果評價機制

在山洪工程長周期建設過程中，通過完善年度項目管理綜合自評價流程，邀請第三方機構進行竣工財務決算審計，委托專業機構進行第三方中期評估，以及向專業機構提供評估所需數據信息及檢索技術支持等舉措，構建了自評價和專業機構第三方評價互為補充的項目群管理效果評價機制，并將這一機制的運用融入日常項目管理，產生了明顯效果[4，15]，主要體現在以下兩個方面：

（1）要求各建設單位在組織完成年度項目業務驗收后，按照基本建設項目竣工驗收管理的內容、程序和職責等規范及時組織年度項目竣工驗收，嚴格審批竣工財務決算和資產交接管理工作，根據批復的竣工財務決算，及時做好固定資產移交和財務入賬及資產登記手續。其中，特別強調須邀請第三方機構進行竣工財務決算審計，出具審計報告，給出項目執行與投資概算核對的審核內容等，加強對投資使用及其效果的客觀評價，確保年度項目資金合法和安全使用，保障年度項目竣工驗收質量。

（2）建立基于PMDatahoop系統的管理效果評價系統，提供年度項目管理綜合自評價與影響程度分析數據依據，為專業機構分析年度項目的實際執行情況與預期差距、總結經驗得失等提供參考，以便于第三方專業機構獨立、客觀地對已下達的所有年度項目完成情況、項目管理，以及建設效益等開展第三方中期評估，給出評估報告、業務系統分報告、效益評估分報告，以及氣象服務滿意度調查分析報告等綜合評價結論。

4 項目群風險管理是有序推進工程實施的首要措施

山洪工程建設周期長，建設過程中遇到技術因素、外部環境因素和人為因素的不確定性多，因此出現管理風險的概率也隨之增大。其中，最為突出的兩大風險包括：一是山洪工程建設全過程幾乎伴隨著我國新一代信息技術高速發展的時期，為了確保工程建設與快速發展的信息技術之間有效銜接，避免使其中一些建設項目因跟不上發展需要，建成即落后，造成資源浪費，解決好由此引發的變更導致的項目管理風險等成為亟待解決的突出問題；二是由于山洪工程是按自頂向下原則進行總體目標分解，分年度安排建設任務，為避免由于年度建設任務分解可能累積造成“碎片化、不成體系”，影響總體目標任務落實導致的項目管理風險成為又一個管理難題。為此，分析研究了項目管理風險發生的概率及后果，針對性地提出建設目標任務分解管理、工程完整性和先進性管理、項目責任主體管理、項目流程管理、整體工程文檔信息管理，以及整體工程宏觀管理等6個重要管理環節的風險防范措施（圖4）。

實踐表明，通過項目管理支持等風險防范措施為建設單位營造了一個宏觀管理的科學氛圍和環境，最大限度地減少了因信息溝通不暢等因素可能造成的管理風險，為在長周期建設過程中確保實現工程總體目標提供保障，成為有序推進工程實施的首要措施，逐步積累并形成項目群風險管理經驗[19]。

5 結語

綜上所述，運用現代項目管理理論框架，基于系統觀點和方法，對“項目管理支持平臺、項目管理運行機制、項目群風險管理”等項目管理優化措施進行分析研究，并給出構建和完善山洪工程項目管理環境、關鍵制度和首要措施等方面的項目管理優化思路與做法、基本內容和重要性分析等。

總體來看，山洪工程項目管理雖已取得成功，順利推進了工程建設，但毋庸置疑，在現行管理體制下的項目管理實踐中仍存在一定局限性和弊端[17]。通過項目管理優化研究，從中發現和提出其中存在的薄弱環節和面臨的現實問題，有助于用項目管理實踐回答氣象工程項目群管理到底要管什么、怎么管、管成什么樣，以及對于解決如何規范項目管理流程、如何實現項目群信息集成管理、如何建立項目管理運行機制、如何防范和化解項目群管理風險、如何實現項目群協調管理等提供有一定參考價值的項目管理優化解決方案，希望作為項目管理理論與實踐相結合的典型案例，對于同類工程項目管理具有借鑒意義。

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收稿日期：2023-01-31

作者簡介：

陽艷紅（1979—），女，高級工程師，研究方向：項目管理、風險管理、統計綜合分析。

王玉彬（1952—），男，研究員，研究方向：氣象學。

張以剛（1979—），男，工程師，研究方向：氣象學、工程管理。