全過程人民民主的法治保障研究

一、全過程人民民主的憲法保障

（一）全過程人民民主的憲法確認

憲法是體現人民當家作主的根本大法，確認和體現了中國特色社會主義政治發展道路的核心思想、主體內容、基本要求，為發展全過程人民民主提供了根本法治保障。憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”這一規定為全過程人民民主提供了憲法依據，是全過程人民民主法治保障得以實現的前提。

（二）全過程人民民主的憲法保護

憲法對于全過程人民民主的保障具體體現在：第一，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”昭示了人民的主體地位，是深入貫徹全過程人民民主的前提和基礎，為全過程人民民主提供了根本性的憲法保障。第二，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”這一規定闡釋了全過程人民民主的具體形式，即憲法明確人民要在管理國家與社會各種事務的過程中當家做主，國家與社會各種事務的管理要體現人民的根本意志。第三，憲法的生命力和權威在于憲法的實施，全過程人民民主在宏觀方面體現為依憲治國，在微觀方面就是要依憲管理國家與社會的各種事務。在國家與社會的各種事務中嚴格和深入地實施憲法就是在貫徹全過程人民民主。第四，一切違背全過程人民民主的行為都是不符合憲法精神的，而與憲法相抵觸的行為也必然是違反法律規定的，因此違背全過程人民民主的行為會因為不符合憲法精神而受到法律的制裁。

二、憲法指引下的全過程人民民主法治保障

（一）全過程人民民主的立法保障

1.全過程人民民主的立法體現

要發展全過程人民民主，必須首先筑牢全過程人民民主的法制基礎，即在立法領域深入貫徹全過程人民民主。全過程人民民主的立法保障包括三方面的重要內容：一是憲法和法律所規定的公民民主權利。二是全過程人民民主的運行程序。三是全過程人民民主的實現程度，即全體公民對公共事務的參與程度。因此，立法必須確認公民的民主權利，明確規定公民民主權利的內容和范圍，指明公民民主權利遭受不法侵害的救濟途徑。立法必須規范民主權利依法行使的方式，不能光有實體性的內容和范圍，還必須有法定的、能夠嚴格遵循的程序。四是立法必須對全過程人民民主的有效運行進行保障。

2.全過程人民民主的立法保護

馬克思指出：“只有當法律是人民意志的自覺表現，因而是同人民的意志一起產生并由人民的意志所創立的時候，才會有確實的把握”。通過民主的程序保障民主立法，使立法體現人民的意志，是全過程人民民主的立法保障。正如《中華人民共和國立法法》第六條明確規定：“立法應當堅持和發展全過程人民民主，尊重和保障人權，保障和促進社會公平正義。立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”這一規定指明了全過程人民民主立法保障的兩項舉措：第一，通過立法體現人民的意志，確認和保障公民的民主權利，這是實體法的保障。第二，實體立法需要程序立法的保障，實體法與程序法缺一不可。因此，全過程人民民主的立法保障除了要確認和保障公民的基本民主權利外，還必須用民主的程序在立法領域保障全過程人民民主，才能加強立法的頂層設計，健全貫徹和保障全過程人民民主的各項法律制度，構建體現人民意志的、系統性的全過程人民民主立法體系。

具體而言，要實現全過程人民民主的立法保護：第一，需要制定和完善有關全過程人民民主的法律制度性文件，尤其要加強符合全過程人民民主特點的全國和地方性立法，充分發揮人大在全過程人民民主中的重要作用，積極提升有關全過程人民民主的法律制度性文件在社會主義民主建設中的指導地位。第二，全國各級立法機關制定和完善有關全過程人民民主的法律制度性文件時，必須確保立法的民主性與科學性。全過程人民民主意味著要把人民當家作主貫穿于選舉、協商、決策、管理、監督等各個環節，每一個環節都需要法治的推動和保障。因此，在立法的立項、起草、審議、修改、表決、決定過程中都要通過相應的程序規則深入貫徹全過程人民民主，尤其要遵循法定程序積極廣泛地征求和聽取本轄區人民的意見和建議。第三，全國各級立法機關應在《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》的指引下履行對立法的監督職能，增強對行政機關和司法機關在執行法律的過程中貫徹全過程人民民主的監督意識，認真行使監督權。監督權的行使不能僅停留在督促性地提一些意見和建議上，應當依照法律規定，切實維護人民群眾的根本利益，維護法律的權威。

（二）全過程人民民主的執法保障

1.全過程人民民主的執法體現

法律的權威在于實施，全過程人民民主不能僅僅貫徹于立法領域，還需要深入貫徹到執法領域，因為再好的法律如果得不到嚴格執行也是擺設。科學立法對全過程人民民主的保障需要在現實中得到嚴格執行，這就是嚴格執法對全過程人民民主的保障。因此，全過程人民民主的執法體現主要包括以下內容：一是通過嚴格執行立法關于行政權力和公民權利界限的規定保障公民行使民主權利時不會遭遇到行政權力的不法侵害，同時又能依法得到行政權力的保護。二是行政機關在日常執法工作中認真執行憲法和法律關于全過程人民民主的規定。三是行政執法機關在日常執法工作中需要提升公民的參與程度，又嚴格保障公民對于行政執法的民主監督，使全過程人民民主貫穿于行政機關執法實踐的全過程。總而言之，全過程人民民主的執法體現于行政執法的全方位、各環節、全過程，確保行政法治工作在各領域、各環節的執行都能實現全過程人民民主。

2.全過程人民民主的執法保護

與立法保障一樣，全過程人民民主的執法保障也分為實體法保障和程序法保障。從法理的角度來說，全過程人民民主的法治保障不僅是憲法實施的必然，也是實體與程序法治化的辯證統一。其原因在于憲法所規定的人民民主本身不僅是法治要保障的價值觀，也代表著憲法所要構建和保障的公民基本權利。對于執法的實體法治化保障來說，需要在立法執行中使人民的基本民主權利能夠通過法定的要求、遵循法定的程序得以體現，民主的法治保障就是民主價值觀與民主權利的實體法治。同時，民主也要貫徹到公民參與民主決策的形式、方法、環節和步驟之中，表現為一種民主的程序。民主的法治程序保障就是一種程序法治化。推進全過程人民民主的執法保障就是要在行政執法中嚴格保障人民行使當家作主的實體性權利，并嚴格遵循這些權力運行的法定程序。

進入中國特色社會主義新時代，執法也發生了新的變化，依照《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》的要求，必須完善行政執法程序。完善行政執法程序建立在創新行政執法方式的基礎上，創新行政執法方式就是要變剛性執法為柔性執法，更多地采取指導、協商等非強制性方式執法，而非強制性方式執法本身就是全過程人民民主在執法領域的貫徹執行。全過程人民民主的執法保障就是需要通過依法行政和嚴格執法來保障全過程人民民主，依法行政和嚴格執法的基礎是“法”，這里的“法”指的是關于全過程人民民主的憲法和法律規定。地方立法尤其是行政機關立法，不得與上位的憲法和法律關于全過程人民民主的規定相抵觸，否則會導致憲法和法律關于全過程人民民主的規定在執行上變成空文。建立在全過程人民民主基礎上的依法行政應成為政府工作遵守的最高理念，政府的行政行為必須以是否深入貫徹全過程人民民主的要求為依據，在其允許和授權范圍內進行。政府部門嚴格執法的關鍵是要嚴格貫徹全過程人民民主的要求履行執法程序，并接受廣大人民群眾的監督。具體來說，需要實施貫徹全過程人民民主要求的執法規范化建設，著眼于完善民主化的行政執法權運行機制，構建貫徹全過程人民民主要求的行政執法實體與程序的系統性制度體系，實現行政執法行為的民主化，保障行政執法質量和執法公信力不斷提高，保障社會公平正義。

（三）全過程人民民主的司法保障

1.全過程人民民主與司法公正

司法公正是現代民主政治的重要標志，其基本內涵是人民法院的司法審判活動必須體現公平正義的精神。司法公正的衡量標準就是能夠實現人民的正義，因此新時代司法最大的公平正義就是在司法工作中深入貫徹全過程人民民主。人民法院的司法審判活動必須能夠體現和保障全過程人民民主，才可以稱之為公平正義的司法。科學立法與嚴格執法都離不開公正司法，因為無救濟則無權利。要在立法與執法領域深入貫徹全過程人民民主，通過立法和執法保障全過程人民民主，必須把公正的司法作為全過程人民民主的最后一道保障，才能確保全過程人民民主的全過程法治保障，實現“人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”。就法律實施而言，司法活動也是保障立法全過程人民民主與執法全過程人民民主最重要和最有效的手段。

2.全過程人民民主的司法保護

司法保障是法治為全過程人民民主所筑牢的最后一道防線，作為維護社會公平正義的司法機關，人民法院要深入貫徹全過程人民民主，堅持司法為民、公正司法，充分發揮司法審判職能作用，依法妥善化解各類社會糾紛與矛盾，進一步完善行政訴訟機制。第一，司法機關為解決公民之間基于行使民主權利所產生的糾紛提供了居中裁決的公正途徑。第二，司法機關可以有效糾正行政機關在執法中對全過程人民民主不法侵犯所產生的錯誤后果，對行政機關危害全過程人民民主的不法行為能夠進行較好的威懾和遏制。第三，符合正當程序的司法機關工作全過程，尤其是對司法判決的公開與民主監督，本身就是對全過程人民民主的有力保障。通過嚴格公正的司法，人民法院可以支持全社會各項工作緊密圍繞著貫徹全過程人民民主的要求展開，不斷加大對行政權力的司法監督力度，監督行政機關依法行政，切實保護公民的基本民主權利，防范來自各方面對公民基本民主權利的不當侵害，在憲法的指引下通過公正的司法切實地保障立法和執法中的全過程人民民主，實現社會的公平正義。

三、結語

民主無法獨立于法治之外單獨運作，離開法治，全過程人民民主就是虛幻的“空中樓閣”。我國實現全過程人民民主需要社會主義法治的保駕護航，因此全面深入地推進全過程人民民主，就必須全面深入地推進依法治國尤其是依憲治國，切實保障人民有效地行使當家作主的民主權利。

基金項目：本文系2022年度連云港市社科基金項目“全過程人民民主的法治保障研究”（項目批準號：22LKT0082）最終成果。

責任編輯：陳文蘭 李 慧