和諧社會視域下寧夏社區治理法治化建設對策研究

劉桂麗

（寧夏警官職業學院,寧夏 銀川 750021）

2021年3月7日下午，習近平總書記在參加青海代表團審議時強調，全面推進依法治國，推進國家治理體系和治理能力現代化，工作的基礎在基層。要不斷夯實基層基礎，加強基層黨的領導，引導群眾積極參與，帶動群眾知法、尊法、守法，指出了社區治理法治化的重要性，文章運用法治思維分析寧夏社區治理法治化面臨的困境，探尋實現寧夏社區治理法治化的實踐路徑。

1 問題的提出

課題組走訪了寧夏回族自治區8個社區，通過問卷調查、訪談、實地調研等方式，總結出寧夏社區治理法治化主要存在以下問題：第一，在寧夏社區治理法治化進程中，黨的領導作用有待加強。社區黨員整體責任意識不高，在社區治理法治化過程中未充分發揮黨員模范先鋒作用，黨建引領在社區治理中的力度有待進一步落實，嚴重影響到社區治理法治化的進程。第二，寧夏社區治理法治化的立法并不完善[1]。《中華人民共和國憲法》僅規定了社區的居民委員會是基礎群眾性自治組織，關于自治權的內容及自治權如何行使，權力如何監督等未做詳細規定。而《中華人民共和國城市居民委員會組織法》于1989年通過，內容過于陳舊，2018年也僅對居委會的換屆選舉進行了修訂，其他內容未做大的改動。三十多年來社區規模不斷擴張，出現了許多新情況新問題，該法的許多內容已無法適應當今社會社區的發展需求。寧夏回族自治區民政廳于2020年7月份起草并提請印發了《自治區黨委辦公廳 自治區人民政府辦公廳關于完善社區治理體系提高治理能力的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），共9部分32條，對社區治理工作進行了全面部署和系統安排[2]。《實施意見》明確了黨在社區治理中的領導地位，突出了以人民為中心的服務理念，通過“六個增”硬舉措，全面強化治理工作基層基礎。但是《實施意見》中規定的政務代辦，加重了社區居委會的工作負擔，使社區變相成了政府機關的下級部門，違背了社區居委會的自治初衷。且《實施意見》中更多的是義務性規定，沒有關于社區居委會自治權的規定和權力監督的規定。第三，社區居委會的自治權不能完全獨立行使。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《居民委員會組織法》）第二條明確規定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。然而，現實生活中居委會卻變成了當地政府部門的下屬機關，居委會的工作幾乎全部圍繞政府部門的指令展開，其本身的自治權被大打折扣。第四，社區工作人員的人數與社區居民人數比例失衡，社區職能無法正常發揮。近年來大量農村人口涌入城市，社區人口激增，規模不斷擴大，《居民委員會組織法》第七條規定社區一般在100～700戶的范圍內設立。而課題組調研的8個社區最少戶數為1 894戶，最多的有4 284戶，與《居民委員會組織法》中規定的社區設立戶數相差較大。而現實生活中與之相對應的居委會成員人數卻與《居民委員會組織法》中規定的5～9人相差無幾。社區工作人員的數量與社區居民人數比例懸殊，導致許多社區工作無法順利開展，影響了社區自治權的行使。第五，社區缺少專業法律人才。由于社區居委會加班多，待遇較低，一些高學歷的專業性人才不愿到社區工作，作為基層社區，由于法律人才匱乏，在矛盾糾紛的化解過程中缺少專業知識的指導，只能打感情牌，和稀泥，導致社區治理的法治化進程緩慢，為基層矛盾糾紛埋下隱患。第六，多部門聯合解決矛盾糾紛機制不健全，綜治中心的作用發揮不明顯。綜治中心的成立初衷是通過多部門聯動，實現基層矛盾糾紛的快速化解，進而實現維護當地社會穩定的目的。然而，由于匹配人員不足，行政事務繁雜，綜治中心在協調各部門的工作方面做法有待改進，將矛盾糾紛的化解工作任務移交社區，要求社區每月至少上報一起矛盾糾紛化解典型案例。社區上報后本應由其他部門介入的矛盾糾紛最終還是分給社區，比如小區周邊停車場的問題，需要當地公安交通管理部門、城市規劃部門和小區物業共同協調解決，但面對此類矛盾糾紛，綜治中心仍將其交給社區，而社區作為自治性組織，沒有執法權，更難以將上述部門召集起來共同解決問題。久而久之，社區就只上報自己能解決的糾紛，自己解決不了的就要求居民報警或者訴至法院，這種做法對于基層矛盾糾紛的化解和社區治理法治化的實現非常不利。第七，社區居民法治意識不強，參與社區治理法治化的積極性不高。課題組通過發放調查問卷的方式對部分社區居民進行了調研，在被問及是否參加過社區治理法治化的相關活動，比如參加社區法治宣傳活動、聆聽社區普法講座、參加社區法律志愿服務隊、擔任社區人民調解員等，有56.5%的居民表示從未參加過，27.8%的居民表示偶爾參加（每年參加上述活動3次以下），15.7%的居民表示經常參加（每年參加上述活動3次以上）。綜上所述，寧夏社區治理法治化是十分必要的。

2 寧夏社區治理法治化的內涵

習近平總書記強調，堅持全面依法治國，是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優勢[3]。作為基層治理的神經末梢，社區是不同社會關系的交織領域，是不同群體的聚居地，社區治理法治化是國家治理法治化的重要基石。

亞里士多德在其著作《政治學》中提出：“邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實現法治”[4]，首次將法治思想與居民生活結合起來，是社區治理法治化的最早理論依據。

法治化治理作為社區治理的一種方式，與人治相比，法治具有穩定性、程序性、行為的可預測性等優勢。季衛東提出，構建法治秩序并有效建設法治，可以保障國家的發展，維護國家的基本權利[5]。

2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上再次指出，圍繞建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的總目標，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以解決法治領域突出問題為著力點，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，為全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力法治保障[6]。

綜上所述，所謂社區治理法治化是指以建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家為總目標，以化解基層矛盾糾紛，解決基層法治問題具體目標，把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來，使基層治理體系和治理能力的現代化真正走上法治軌道。

3 寧夏社區治理法治化之實證研究——以X社區為例

課題組走訪了8個社區，調研了兩個派出所（文昌路派出所和北京西路派出所），一個法院（西夏區法院），兩個司法所（文昌路司法所和北京西路司法所），兩個綜治中心（文昌路綜治中心和北京西路綜治中心）。以X社區為研究對象，對寧夏社區治理法治化進行實證研究。

3.1 X社區工作者結構

X社區為北京西路街道轄區內的一個社區，該社區管轄6個小區，包括2個老舊小區（建筑年代為20世紀90年代），4個新小區（建筑年代為近十年內）；常住人口3 884戶，合計89 672人；流動人口856戶，合計1 742人；社區工作人員共計12人，其中包括委員7人（含社區書記1人，副書記1人，副主任1人，專職網格員1人，其他專干3人），公崗5人。

社區工作人員的人員構成存在以下問題，不利于社區治理法治化的實現。一是社區工作繁雜，經常加班，工作壓力較大。12名社區工作人員中有9人一人身兼3個崗。新冠肺炎疫情期間，這12名工作人員還需要分擔抗疫任務。比如近期因該社區有兩棟樓里居住著新冠肺炎疫情確診者的密切接觸者，需要對這兩棟樓進行封閉性管理，社區需抽調工作人員對這兩棟樓進行24 h值班監管。每棟樓每天至少需要抽調3名工作人員，兩棟樓就需要抽調6名工作人員，而被抽調的這6名同志的工作就落到了社區另外6名工作人員身上目前來看，疫情防控已經成為一種常態性工作，抽調工作會經常發生，社區工作的壓力較大。二是與繁重的工作任務相比，社區工作人員的收入普遍偏低。近兩年，自治區調整了社區工作人員的工資收入。在工資調整前，社區委員的工資水平3 000元/月，工資調整后，社區委員的工資與該社區的考核相掛鉤，比如五星級社區的社區委員工資最高可以拿到約4 500元/月，評定的星級越低工資就越低，一星的社區委員平均工資仍約為3 000元/月。與之前相比，社區委員的工資水平確實有所提升，且與社區考核相掛鉤，可以調動社區委員的工作積極性。但是，目前的工資水平與社區工作人員付出的辛苦勞動仍然不成正比。此外，社區工作人員除了社區委員外還有公崗，公崗人員的工資是固定的，不與社區考核掛鉤，每月的工資僅1 666元，扣除三險一金后，到手僅1 300元，這也是銀川市的最低工資收入標準。在實際工作中，不會因為公崗的工資低而干得少，他們同樣身兼數職，和社區委員干一樣的工作，工資卻只有社區委員的一半甚至三分之一，導致公崗的工作人員流動性大，最短的只干了一個月就因為加班多待遇低而辭職，最長的也只干了三年就另謀出路了。人員流動性大顯然不利于社區工作的開展，更不利于社區治理法治化的實現。建議進一步加大財政投入，提升社區工作人員的工資水平和福利待遇，讓社區留得住人才。三是社區工作人員性別比例失衡，女性偏多，男性偏少。不可否認，女性耐心細致，情感細膩，在開展社區工作、化解矛盾糾紛的過程中有著天然優勢，但是男性的優勢也不可忽視，比如開展黨團活動，進行法治宣傳，組織社區防疫、社區維穩等工作中，男性在思維方式、體力值等方面都具有天然優勢。因此，適當增加男性工作人員更有利于社區工作的開展。四是社區工作人員的學歷普遍偏低，且專業不對口，缺少社區治理法治化急需的法律人才。該社區12名工作人員中僅有一人的專業與法律相關占社區工作人員總人數的8%。而課題組調研的其他7個社區情況類似，最多只有2人是法律相關專業，最少0人，沒有通過司法考試的法律專業人才。法律人才缺乏對于社區治理法治化造成了較大阻礙，需要采取人才引進措施為社區配備法律專業人才。

3.2 X社區治理法治化方式

近幾年，自治區政府高度重視運用法治思維推進社區治理法治化進程，課題組對8個社區的社區治理法治化方式進行了調研。綜合來看，寧夏社區治理法治化的方式主要包括以下6種。一是開展各種形式的法治宣傳，比如利用消費者權益日、國際禁毒日、國家安全日、國家憲法日，通過發放宣傳手冊、舉辦普法晚會、開展普法講座、進行法律知識競賽等方式進行法治宣傳。二是充分利用社區廣播、微信群等信息化手段，定期推送一些普法小知識，提升社區居民的法治意識。三是采用政府購買法律服務的方式，簽約社區律師，律師向社區提供法律服務，比如協議中約定律師每月至少需要進一次社區，一次的服務時間不少于8 h，律師每年需要為社區開展6～10次的普法講座，居民有法律問題可以通過社區工作人員向律師進行咨詢等。四是社區加強與法院的聯系，比如西夏區法院與西夏區的多個社區有合作，法官進社區，現場提供法律咨詢、化解居民糾紛；開展防范非法集資和電信網絡詐騙及禁毒宣傳等普法活動。五是加強社警合作，建立社區警務室，居民之間發生矛盾糾紛可以第一時間到社區警務室尋求幫助，社區民警也可以配合社區工作人員開展相應的社區工作，社區民警的加入，對于化解社區矛盾糾紛、維護社區治安、保障法律的實施，推進社區治理法治化具有重要意義。六是組建多元調解團隊，邀請社區民警、司法所工作人員、綜治中心工作人員、工商聯工作人員、社區調解能人和社區律師共同組成調解團隊，開展多元化的調解工作，實現將矛盾糾紛化解在基層的法治化目標。

4 寧夏社區治理法治化的完善路徑

4.1 強化黨建引領，發揮黨員在社區治理法治化中的模范先鋒作用

社區黨組織需積極發揮在社區治理法治化中的引領作用，始終堅持把黨的政治建設擺在首位，以黨建帶動社區治理法治化，正確認識黨的大政方針與國家法律之間的關系，積極開展各種形式的黨建活動，增強社區黨員的凝聚力，以習近平法治思想為指導開展法治宣傳工作，讓社區居民認識到依法治國、依法治區是黨的重大戰略部署，是社會主義優越性的重要體現。此外，要通過帶領社區黨員重溫入黨誓詞、學習黨的光輝歷史、宣傳優秀黨員的先進事跡等方式增強社區黨員的責任意識和服務意識，使社區黨員積極投身到社區治理法治化建設中來。要發揮黨員的模范先鋒作用，調動更多的黨員做有利于解決社區矛盾糾紛的實事，有利于社會和諧穩定的好事，才能使黨建引領下的社區治理法治化真正落到實處。

4.2 完善立法，使社區居委會自治權落到實處

《憲法》明確規定社區的居民委員會是自治組織。《居民委員會組織法》第二條也明確規定居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。然而，現實情況卻是街道有多少項業務，就在社區設置了多少個專干，權力下放社區，實際上是把工作壓到了社區，社區由于人手不足，不得不一人身兼數職。調研結果顯示，社區工作人員每天投入政府行政工作的精力占到了80%以上，社區中雖然有一名工作人員是專職網格員，但其主要工作也是按照上級部門的要求維護網站、收集整理數據、上報各種材料等。其他網格員都是兼職，由于行政工作纏身，真正用于定期走訪住戶、宣傳法治思想、化解矛盾糾紛的時間少之又少。

建議完善《居民委員會組織法》及地方立法，明確政府和社區居民委員會之間的關系，即指導和被指導的關系，而不是命令與被命令的關系，還社區居委會以自治權；此外，增加對社區居民委員會的賦權性規定，減少義務性規定，減少社區居委會的行政工作壓力，使社區工作人員全身心投入社區網格工作，定期走訪住戶，了解網格中的居民信息，掌握網格的相關動態，通過談心、宣講等方式讓社區居民了解習近平法治思想的內涵和社區治理法治化的重要性，從而使社區網格化管理真正發揮其效能。

4.3 人才引進+專業培訓，加強社區治理法治化隊伍建設

社區治理法治化，離不開專業化的法律人才，政府部門需加大社區人才引進力度，比如增加福利待遇，在社區服務滿三年參加當地公務員或者事業單位考試可以適當加分等優惠政策吸引法律專業人才。此外，還要加大對社區工作人員的法律專業培訓力度，目前每月一次的社區講座遠不能滿足社區工作需求，建議每周開展一次培訓，具體可聘請派出所民警、法院法官、律師、大學內的法學教師就社區經常用到的法律知識開展專業培訓，少講理論，多講案例，多講貼合社區實際工作的法律問題，提升社區工作人員的法律意識和法治思維，為社區治理法治化培養一支優秀的法律隊伍。

4.4 拓寬法治宣傳渠道，提升社區居民法治意識

費孝通先生在《鄉土中國》中提到：“公民意識為國家制度、法律制度提供著合法性信仰、有效認同和服從，這種信仰和服從為法制和現代政治文明進程提供著強大的內在驅動力”[7]。

作為社區治理法治化的主體，社區居民的法治意識直接決定了社區治理法治化的實施效果，可通過以下途徑增強社區居民的法治意識。一是充分利用現代信息技術，加強普法宣傳，除了利用社區廣播進行普法宣傳外，還可以通過拍攝普法微電影，在微信群、QQ群等平臺定期推送普法小知識，通過網絡大數據分析社區治理法治化難題，利用騰訊視頻會議等線上方式開展普法講座或者其他法治宣傳活動，擴展法治宣傳的覆蓋范圍，提升法治宣傳的實效性。二是整理普法案例，將其編寫成小冊子或者張貼在社區法制宣傳欄，通過鮮活的案例引導居民自覺守法，遇事找法，學會用法律的武器解決身邊的矛盾糾紛，維護自身的合法權益。三是充分挖掘社區內的法律人才，黨員帶頭成立法治宣傳小組，以“網格”為單位開展法治宣傳活動，鼓勵社區內的法律人才積極解決社區治理法治問題，為社區治理法治化添磚加瓦。

4.5 減負與增員雙管齊下，最大限度發揮“網格”+“警格”在社區治理法治化中的作用

社區與公安機關聯合打造的“網格”+“警格”的警網融合社區治理模式對于矛盾糾紛的化解及社區治理法治化的實現有較大的推動作用。因此，可減少社區居民委員會的行政職能，同時增加社區網格員和派出所社區民警的人員配備，實現社區網格員和社區民警專職化。同時，建立考核激勵機制，制定月度考核細則，考核結果與工資掛鉤，定期開展社區間“網格”+“警格”治理的經驗分享會，以激勵社區網格員和社區民警投身社區治理法治化建設中，最大限度地發揮“網格”+“警格”在社區治理法治化中的作用。

4.6 充分利用綜治平臺，完善部門聯動糾紛解決機制

2021年5月份起社會治安綜合治理平臺逐步在各個社區正式投入使用，該平臺通過互聯網專門通道，將市、區、街道、鎮、社區（村）五級有關單位進行信息聯網，通過系統實現信息互享；通過網絡平臺進行上傳下達，協調統一，增強部門之間的配合協作；服務平臺可以為群眾提供反映問題的途徑，協助政府各職能部門及時做好源頭治理、落實前端防范，提高化解各種矛盾糾紛水平，減少群體性事件。

綜治平臺的應用對于加強部門聯動，完善社區糾紛解決機制，實現社區治理法治化具有重大的推動作用。然而，目前該平臺使用率不高，究其原因主要是社區工作人員對平臺使用不熟悉，綜治中心對平臺使用指導不到位，各部門對平臺使用的重視程度不高。因此，需通過舉辦平臺使用專題培訓班、開展平臺使用宣傳活動、在各部門廣泛推廣應用社會治安綜合治理平臺等方式，使各級政府部門、社區工作人員、廣大社區群眾認識到社會治安綜合治理平臺在社區治理法治化中的重要作用，綜治中心也要充分利用平臺把各級力量調動起來，真正發揮平臺在掌握社區動態、化解矛盾糾紛、維護社會穩定中的積極作用，逐步實現“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”，創新社區治理法治化途徑，創造平安和諧的社會環境。

4.7 通過成立興趣小組、推行積分制等方式調動社區居民參與社區治理法治化的積極性

社區居民參與社區治理法治化的積極性不高，可采取以下措施，一是大力培育發展社區社會組織，通過共同的興趣愛好將居民凝聚在一起，讓每位居民不出社區就能找到適合自己的社區社會組織，把陌生人變成熟人，鼓勵社區居民積極參與到社區治理法治化的各項活動中來。二是以“網格”為單位推行“積分制”，將居民參加社區治理法治化的活動次數及在其中的表現換算成積分，在社區內設立積分超市，社區居民可以憑借積分兌換相應的商品，以此吸引社區居民積極參加社區治理的法治化活動，提升社區居民的法律意識和道德素養，從而推動社區治理的法治化進程。

5 結語

社區治理是關系國計民生的頭等大事，必須堅持以民為本，一切從人民的利益出發，把服務居民、造福居民作為出發點和落腳點。法治化是社區治理的有效手段，法律面前人人平等，要通過加強法治宣傳、完善法律制度、強化社區法治隊伍建設、完善部門聯動糾紛解決機制等方式，教育引導社區居民自覺守法、遇事找法，養成崇尚法律的意識和習慣，從而達到“小事不出小區，大事不出社區，矛盾就地解決”的社區治理目的，為社會主義和諧社會的構建添磚加瓦。