財政支持鄉村振興的路徑探索*

楊志銀 ， 李青松

（貴州財經大學，貴州 貴陽 550025）

我國是一個農業大國，農業經濟是國民經濟的重要組成部分。雖然我國經濟已進入由高速增長逐步向高質量增長的過渡期， 但“三農”問題一直是困擾農業經濟增長的重大難題。為解決“三農”問題所帶來的經濟阻礙，黨的十九大報告提出了鄉村振興的國家戰略，目的就是要激發鄉村經濟的內生動力，在2050年實現全面鄉村振興，破解“三農”問題的發展短板，為解決“三農”問題提供總方向。雖然脫貧攻堅戰已經取得了全面性勝利，全面小康社會已基本建成，但從現實情況來看，“三農”問題仍然在農業供給端、農村環境以及農民物質文化水平等方面顯現出不平衡、不充分等問題。財政作為鄉村振興戰略實施的重要保障，能有效解決上述問題，使農業更強、農村更美、農民更富。基于此，課題組從財政支持鄉村振興的現實基礎出發，分析財政支持鄉村振興所面臨的阻礙與現實基礎，探索財政支持鄉村振興的有效路徑。

1 財政支持鄉村振興的研究現狀

1.1 鄉村振興戰略的實施背景

鄉村振興戰略的實施是建立現代化國家、解決“三農”問題的必然選擇，是建立新時代農業農村的必要措施。改革開放以來，農業農村的發展一直是政府關注的重點工作，也取得了不錯的成績。從農業方面來看，政府不斷推行現代化農業政策，科學技術等不斷應用于農業生產，農業豐收效果顯著。據統計，2021年我國糧食播種面積達1.176億hm2，糧食產量達6.828億t，創下歷史新高。從農村方面來看，我國城鎮化率不斷提高，城鄉收入差距逐漸縮小，城鄉一體化發展效果顯著。城鄉居民的基本養老保險覆蓋面也在不斷提升，對農村基礎設施、便民服務設施等的投入力度也在不斷加大，農村居住環境得到了進一步優化。這些已取得的成績為我國實施鄉村振興戰略提供了有力保障。

實施鄉村振興戰略，是有效解決城鄉矛盾的主要手段，是實現“兩個一百年”奮斗目標的必然選擇。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，雖然農業農村已取得了歷史性的發展，已全面建成小康社會，脫貧攻堅戰也取得了全面性勝利，但由于鄉村歷史遺留問題較多，城鄉之間發展不平衡、不充分問題仍然突出，鄉村仍然是當前最大的工作任務和最棘手的挑戰之一。

1.2 財政支持鄉村振興的負向邊際影響

自2013以來，政府對農業的一般公共預算支出累計已達10萬億元，年均增長率接近10%[1]。財政對鄉村振興戰略的不斷支持，很大程度上提高了農村土地資源利用率、農業勞動生產率，增加了農產品產出，在農村基礎設施建設方面也有了很大改善。雖然以財政支持鄉村振興戰略取得了很大成就，但也存在諸如對投入財政資金缺乏監管、財政資金投入標的不明確、財政支農機理不清楚等問題。

1.2.1 缺乏對鄉村振興專項財政資金的有效管理

從資金支出部門來看，財政支持鄉村振興的支出部門繁多。農業農村部、財政部、國家發改委等部門都可以投入資金支持鄉村發展，導致各財政支出部門對投入資金管理分散；從資金應用項目上來看，資金應用在農業、林業、扶貧等支出項目之間存在交叉重復，各個項目支出內容重疊。此外，各支出部門沒有形成對財政資金的聯合管理機制，專項財政資金挪用、擠占、資金不配套等問題時有發生。同時，也缺乏對支出部門的績效考核機制，難以準確把握資金的使用效率。

1.2.2 對財政資金支持鄉村振興標的不明確

自實施鄉村振興戰略以來，政府出臺了諸多財稅政策以支持鄉村脫貧及鄉村振興，希望達到保障低收入農村居民群體的生活、提升教育質量等目的。雖然取得了較為全面性的勝利，但仍存在財政支出未精準落實到需要政策支持的弱勢群體中的現象。例如，在以財政支持精準扶貧這一階段，政府給農村貧困人口給予了一部分資金支持，也為這一部分貧困群體明確了資金的用途，并給他們配備了適當的財政、稅收、金融等優惠政策，旨在幫助貧困人口通過自身努力實現脫貧。但在這一過程中出現了對貧困戶的識別存在誤差、冒名頂替甚至平分財政資金補助等不良現象，導致確實需要政策支持的群體并沒有得到相應的照顧，最終導致財政支持鄉村振興的方向偏移[2]。

1.2.3 對財政支農機理不清楚

一是受讓財政資金的政府與市場的關系模糊。受讓政府更多是將受讓資金用于城市房地產、土地等具有較強競爭性和營利性的領域，而真正需要財政支持的農村基礎設施、教育、醫療等方面被嚴重忽略，導致對農村的財政支持在數量和質量上的力度都不夠。此外，用于鄉村振興的財政支持基本上屬于無償支出，而且支出標的不明確，市場機制難以有效發揮作用。二是政府不同層級之間的事權與支出責任不清晰。在鄉村振興的背景下，地方承擔了主要的財政支出責任，但地方財政收入來源有限，稅收權力也很小。三是財政轉移支付制度不完善。地方財政由于承擔了大量財政支農資金，導致自身提供本級政府公共設施保障的能力下降，并且資金在政府各層級間存在滯留問題，很難有效滿足地方真實需要的資金缺口，影響財政支持鄉村振興的效果。

1.3 財政支持鄉村振興的正向邊際影響

財政支持是鄉村振興戰略取得優異成績的基礎保障。首先，財政能夠為鄉村產業發展提供后續保障。鄉村建設，最重要的是保證道路、醫療、教育、養老等基礎社會服務得以實現，而這在很大程度上依賴于財政支持。其次，財政支持能夠推動脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接[3]。脫貧攻堅取得優異成績后，“三農”工作重心要向鄉村振興轉移，以推進脫貧工作穩定前行。脫貧攻堅工作任務以就業幫扶、特色農產品銷售幫扶等手段為主，而鄉村振興不僅需要在前者基礎上進行，更要注重政策普惠性、財政支持度等條件，并且要解決貧困地區低收入人群的財政依賴問題。再次，財政是實施鄉村振興戰略的基礎性政策工具。財政能夠通過稅收、公共產品、金融補貼等政策手段保障鄉村振興戰略實施過程的資金集中度，保障社會資金、金融等各種資金向“三農”領域聚集，并提高鄉村振興戰略的后勤保障質量。最后，財政能夠為鄉村振興提供制度性保障。財政，關系到市場與政府間初次分配與再分配的過程，是社會公共產品、財力基礎、鄉村基礎設施等得以保障的主要源頭，更是實施鄉村振興戰略的制度性保障。因此，實施鄉村振興戰略，既要厘清市場與政府的關系，也要將兩種要素結合起來共同推進鄉村振興。

2 財政支持實現鄉村振興的現實基礎

2.1 從農業角度來看

我國不僅是人口大國，更是農業大國，農業是保障我國社會經濟增長的基礎，是實現國家現代化的前提。在已取得的脫貧攻堅戰與建成小康社會的全面性勝利中，農業生產發揮了不可或缺的保障性作用，在接下來建成社會主義現代化國家的進程中，農業更需要跟上進程，實現現代化，保障、穩固小康社會的偉大成就。農業、農村、農民是實現現代化強國的根本保障。因此，必須推動農業農村的發展，保障農業農村基本設施。新中國成立初期，農業基礎為推進我國工業化的發展進程提供了強有力的保障；改革開放后，又為城鎮化建設提供了要素支撐。但這也消耗了農業庫存，使得“農民苦、農村窮、農業老舊”[4]。自2006年取消農業稅以來，為彌補農業經濟的缺失，政府加大了以工業反哺農業、工農協作、促進農業農村煥發新機的政策力度。但這一系列政策的實施反而加劇了農村工業化的速度，導致原本的農用土地、農村勞動力流失，農村的教育、醫療等基礎設施仍未得到改善，城鄉之間的差距也并未有效縮小。與此同時，農村環境也由于農機、農膜、農藥等的應用，以及原生生活垃圾等諸多問題而變得不容樂觀。

2.2 從財政職能角度看

農業作為基礎性產業，其內在穩定機制較弱，容易受到外部因素的干擾，因此需要財政給予一定的支持。財政主要通過資源分配、收入分配以及穩定經濟等職能來調節農業生產所受到的外部影響。改革開放以來，我國經濟發展非常迅猛，但經濟高速增長的同時也暴露了兩個問題：一是財政資源分配不平衡。城鄉發展的斷層問題嚴重，城市的發展基本上挖空了農村的基底，農村勞動力、農村土地等資源要素向城市流動，嚴重扭曲了城鄉經濟發展之間的平衡，在一定程度上惡化了農村經濟。二是城鄉居民收入差距加大。2014年以來，城鄉居民之間的人均可支配收入差距已接近30 000元[5]。進入社會主義新時代后，我國的主要矛盾已經變成人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。其中，不平衡主要是城鄉發展之間的不平衡問題，不充分主要體現在農村發展不充分。解決這一矛盾，不僅需要政府調節，還需要財政職能得以應用。

3 財政支持實現鄉村振興的路徑探索

3.1 構建財政支持鄉村振興戰略的保障機制

一是確保財政支出傾向農業農村發展領域。財政支出要保障農業農村的基礎設施與公共服務配套設施，主要包括農用土地整改、農田設施整治、優化教育和醫療等基本社會保障措施。同時，財政資金應向重度貧困人口和重度貧困地區偏移，進而有針對性地縮小區域間的差距。二是發展財政與金融相結合，形成財政、金融、社會與農村居民的多元合作機制[6]。運用基金式的管理方式，發行鄉村振興專項債券。以財政發揮杠桿效應，將金融、社會資金引向農業農村流動，形成多元化的投資格局。三是優化財政支持鄉村振興的財政路徑。整理現有的財政支持鄉村振興政策，合并其中重疊部分并彌補政策缺失，建立財政支持鄉村振興的政策清單，處理好市場與政府的關系，落實農業農村供給端。四是加強對財政資金的專項管理。財政涉農資金要形成持續性的管理，明確中央與地方政府的事權與支出責任，形成各支出部門的統一領導，建立財政支出資金的明細臺賬。與此同時，以財政支持效果為績效考核，合理衡量財政支出中存在的問題，增強財政資金的利用效果[7]。

3.2 鞏固和完善脫貧攻堅與建成小康社會全面性勝利的財稅政策

脫貧攻堅與建成小康社會的全面性勝利，給鄉村振興戰略提供了很好的本土借鑒經驗。一是當前處于打贏脫貧攻堅戰與實施鄉村振興戰略有序銜接的過渡期，應當鞏固這一階段的脫貧成果與脫貧政策。二是有選擇性地對脫貧地區或者實現小康生活地區實施鄉村振興戰略，在原有的財政支農政策上，進一步重點幫扶，在土地、人才等方面集中支持。三是針對脫貧地區繼續實施消費幫扶，以政府為橋梁，稅收優惠政策為工具，建立社會資本與農村經濟的有效銜接，鞏固現有的財稅政策并為加強財政支持鄉村振興戰略提供支撐。

3.3 建立城鄉一體化的發展機制

一是要自上而下明確各級政府的事權與支出責任，厘清上下級政府之間的關系。增強基層政府提供公共服務的財力與能力，各級政府間通過轉移支付制度，在橫向和縱向兩方面使政府事權與責任支出均等化，進一步縮小城鄉差距，提升財政支持鄉村振興效率。二是改進財政收入的再分配職能。政府應從宏觀上掌控各區域之間的經濟差距，加大對窮、苦、難發展地區的財政保護力度[8]。三是完善基礎便民服務設施，特別要注重提高農村教育質量，留住服務于鄉村振興的專業型人才。然后，加快農業農村機制建設，建立城鄉、區域、農業與工業的流動性補償機制，共享農村經濟發展成果。最后，推進農業人口市民化轉向，保障其合法享有城鎮居民應有的權益。

3.4 適當釋放稅收權力以增加地區收入

堅持地區發展的理念，擴大本地區稅源征收范圍。一是在保證農村經濟穩步向上的條件下，適當擴展現代化行業等稅收收入貢獻率較高的企業[9]。二是優化社會資本注入農村的營商環境，盤活農村經濟活力，加大財政對鄉村振興中實體經濟來源的支持，提高農村中小企業的生存能力，使其更好地助力鄉村振興。

4 結語

現階段，鄉村振興戰略是有效解決“三農”問題的總抓手，財政支持鄉村振興是必不可少的手段。當下，財政支持鄉村振興存在缺乏對財政支持鄉村振興資金的有效管理、對財政資金支持鄉村振興標的不明確、對財政支農機理不清楚等問題。但是，更應該看到，財政能夠為鄉村產業發展提供后續保障、財政支持能夠有效推動脫貧攻堅與鄉村振興的銜接、財政是實施鄉村振興戰略的基礎性政策工具、財政能夠為鄉村振興提供制度性保障[10]。基于此，課題組梳理了實現財政支持鄉村振興的現實基礎，并在此基礎上提出應構建財政支持鄉村振興戰略的保障機制、鞏固和完善脫貧攻堅與建成小康社會全面性勝利的財稅政策、建立城鄉一體化的發展機制、適當釋放稅收權力以增加地區收入等實施路徑以確保財政支持鄉村振興取得勝利。