淺述如何加強瀾滄江自然保護區(qū)管理體制建設的構想

劉蘭學

（云南省臨滄瀾滄江自然保護區(qū)雙江管護分局，云南 雙江 677300）

生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的大計，是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內容。隨著中國進入新的發(fā)展階段，生態(tài)文明建設持續(xù)推進，加快完善自然保護區(qū)體制建設，對切實保護好區(qū)域中現(xiàn)存有的珍稀野生動植物資源具有重要的推動作用。臨滄瀾滄江省級自然保護區(qū)是以中山濕性常綠闊葉林、半濕潤常綠闊葉林和季風常綠闊葉林為主體的生物多樣性森林生態(tài)系統(tǒng)，屬于自然生態(tài)系統(tǒng)類別的大型自然保護區(qū)。近年來，保護區(qū)在持續(xù)推進區(qū)域內自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，改善物種生存環(huán)境，落實山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的管護工作上做了大量的工作，在工作中一直堅持人與自然和諧共生，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，筑牢生態(tài)安全屏障，全力推進生態(tài)文明建設。

1.研究區(qū)概況

1.1 地理位置

臨滄瀾滄江省級自然保護區(qū)于1999年經云南省人民政府批準成立，位于臨滄市臨翔區(qū)、云縣、鳳慶、雙江、耿馬五縣（區(qū)）境內，涉及 33個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）643個行政村，總面積89504hm2，其中：國有82886.8hm2，集體6617.2hm2。臨滄瀾滄江省級自然保護區(qū)位于云南省西南部，東部及東南部與普洱市相鄰，北部與大理白族自治州接壤，西北部靠保山市，南部與緬甸相望。地理坐標處于東經99°40′34″～100°22′01″，北緯23°17′52″～24°57′28″之間，保護區(qū)由8個片區(qū)組成，分布情況如下：鳳慶萬明山-云縣大宗山片，面積1659hm2；鳳慶五道河片，面積8537hm2；鳳慶小灣-云縣黃竹林片，面積12640hm2；臨翔大雪山-云縣大朝山片，面積19078hm2；臨翔馬臺-平村片，面積2291hm2；臨翔-雙江-耿馬邦罵雪山片，面積34005hm2；云縣漫灣片，面積3970hm2；雙江馬鞍山片，面積7324hm2。

1.2 生物資源

1.2.1 動物資源。保護區(qū)內已采集和記錄到的哺乳動物111種、鳥類396種、兩棲爬行類92種。列入國內外重點保護的野生動物有76種。其中國家Ⅰ級保護12種、Ⅱ級保護61種、云南省級保護3種。被列入瀕危野生動植物種國際貿易公約（CITES）的物種有4種；列為國際自然與自然資源保護聯(lián)盟（IUCN）“易危”等級的物種有3種。保護區(qū)保護以虎Panthera tigris、蜂猴Nycticebus coucang、黑頸長尾 Syrmaticus humiae、綠孔雀 Pavo muticus等為代表的珍稀瀕危動物。

1.2.2 植物資源。保護區(qū)內有野生種子植物1051種，隸屬于428屬及136個科。其中：裸子植物2科，3屬，4種；被子植物134科，425屬，1047種。在種子植物428屬中，屬于熱帶分布有208屬，溫帶性質的屬有185個，中國特有屬12屬。在1051種種子植物中，中國特有種有501種，云南特有種183種，保護區(qū)特有3種。保護區(qū)保護以云南紅豆杉 Taxus wallichiana、水青 Tetracentren sinense、峨 眉 含 笑 Michelia wilsonii、 普 洱 茶 Camellia sinensis var.assamica、滇山茶 Camellia reticulata、紅花木蓮 Manglietia insignis等為代表的珍稀瀕危植物。

1.2.3 植被情況。保護區(qū)的植被類型主要有季風常綠闊葉林、半濕潤常綠闊葉林、中山濕性常綠闊葉林、山頂苔蘚矮林、高山草甸。其中以常綠闊葉林為主，保存有完整的中山濕性常綠闊葉林森林生態(tài)系統(tǒng)。保護區(qū)植被共劃分8個植被型、14個植被亞型、25個群系和36個群叢。

1.3 保護區(qū)類型和保護對象

1.3.1 保護區(qū)類型。臨滄瀾滄江省級自然保護區(qū)屬于自然生態(tài)系統(tǒng)類別，森林生態(tài)系統(tǒng)類型的大型自然保護區(qū)。

1.3.2 保護對象。主要保護對象為以中山濕性常綠闊葉林、季風常綠闊葉林為主的森林生態(tài)系統(tǒng)；以黑長臂猿（滇西亞種）、印支虎、黑頸長尾雉、綠孔雀和以云南紅豆杉、長蕊木蘭、紅花木蓮、野生古茶樹等為代表的珍稀瀕危動植物種群及其棲息地。轄區(qū)內還分布有“海拔最高、面積最廣、密度最大、保存植被最完整”的1.2萬畝野生古茶樹群落。

2.管理體制

2.1 體制管理上。臨滄瀾滄江省級自然保護區(qū)在臨滄市人民政府駐地設管護局，作為臨滄市林業(yè)和草原局直屬管理的副處級事業(yè)單位，由臨滄市林業(yè)和草原局作為直接管理，管護局具體負責日常管理工作。五縣區(qū)分別設管護分局，作為管護局直屬派出機構，在各縣區(qū)落實林區(qū)資源管護工作，在管理模式上，實行四級管理，即：“市林草局—管護局—管護分局—管護站。”

2.2 機構設置上。保護區(qū)管護局設置在臨滄市林業(yè)和草原局內，機構級格為事業(yè)副處級，內設3個副科級職能科室（綜合辦公室，資源保護科，社區(qū)管理科）；管護分局分別在五個縣（區(qū)）林業(yè)和草原局駐地設置，機構級格為副科級。其中：臨翔、鳳慶、云縣、雙江管護分局內設3個職能股室（綜合辦公室，資源保護股，社區(qū)管理股），耿馬管理分局內設2個職能股室（綜合辦公室，資源保護與社區(qū)管理股）；同時管護分局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)服務中心或是國有林場內共設置15個基層管護站。

2.3 保障運轉上。保護區(qū)管護局在市級層面，由市林業(yè)和草原局作為內設處級科室給予全面保障。下設五個縣（區(qū)）的管護分局，作為管護局的直屬派出機構，由管護局給予相應保障。目前，管護局在保障五個管護分局的工作運轉上，落實最基本辦公運轉都相當困難，保障工作相當吃緊。

3.現(xiàn)管理體制存在的困難和問題

3.1 體制建設管理落實不健全。目前，市級管護局設置為副處級管理機構，各科室和五個管護分局設置副科級管理機構，但在實際管理運行中，很多工作都是落實到管護分局一級開展，而管護分局由于受自身機構級格所限和其它客觀因素所致，工作橫向協(xié)調不順暢，縱向推進難度大，困難障礙比較多，工作阻力很大。加之，管護分局由于沒有完善的班子建設，沒有配備相應的副職領導，使得管護分局在落實“一崗雙責”“三重一大”工作決策和森林資源管護工作中，權力運行風險比較高，科學決策、統(tǒng)籌運作的態(tài)勢上有較大差距。

3.2 機構隸屬運轉落實不到位。管護局在直接領導管護分局，指導實際工作中，由于受管理體制及其它因素所致，其研究破解困難的方法不多，辦法不管用，工具箱中管用的辦法不夠用，工作推進力度比較孱弱。其次，管護分局在屬地與各縣（區(qū)）林業(yè)和草原局之間并無隸屬關系，但在工作開展上又必須依托當?shù)亓謽I(yè)主管部門，致使管護分局在履行管護工作職責，開展森林資源管護工作中，遇到的工作阻力比較大，時常孤立無助，困難重重。

3.3 保障體系建設落實有缺口。管護局下設的五個管護分局，15個管護站，沒有直屬辦公場所，無健全完善的辦公設備（施），當前，辦公場所和辦公設備、設施通過協(xié)調其它部門資源或是租借（用）的方式，落實開展日常辦公。其次是管護分局在開展專項工作時，無專項經費保障，在落實森林資源保護、林區(qū)巡護、社區(qū)管控工作時，交通出行無保障，特別是基層管護站，為落實林區(qū)森林資源管護工作，完成工作任務，一直在使用私家車輛，不可控的風險比較高。

3.4 專項管護資金落實不到位。瀾滄江保護區(qū)在1999年批準建設中，圍繞主要保護對象和珍稀物種分布地，在國有林場經營的范圍內進行搶救性保護建設，致使同一個管護區(qū)，存在管護分局、國有林場、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)服務中心等多個重疊并行的管理機構。而在管護資金使用上，基于各種客觀原因，保護區(qū)中涉及的所有項目資金，包括林區(qū)管護、森林防火、資源監(jiān)測、公益林管護基金都由縣林業(yè)主管部門對應劃撥到的國有林場或是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)服務中心。導致管護分局在履行工作職責開展森林資源管護工作時，主動力性受阻，工作比較被動。

4.工作對策

4.1 加快完善管理體制。一是正視困難和問題。要對當前瀾滄江自然保護區(qū)管理工作遇到的矛盾和困難要迎難而上，面對危機挑戰(zhàn)挺身而出，面對瓶頸制約敢于改革突破，強化自我革命的勇氣，深刻反思，認真查找體制建設方面存在的問題。二是要持續(xù)解放思想。面對現(xiàn)實困難和問題，敢于擔當，努力改進工作作風，堅決克服官僚主義和形式主義，以嚴實的工作態(tài)度，切實加快完善自然保護區(qū)管理體制建設工作。三是要從機構設置完善上下功夫。管護局在市級層面，機構設置上仍然是副處級事業(yè)單位，要設置為獨立法人；管護局在內設科室和下設管護分局的機構上，要設置為正科級事業(yè)單位；同時，管護局在下設管護分局領導職數(shù)的設置上，要按一個正科兩個副科級的領導職數(shù)進行配備，真正搭建和完善起管護分局的領導班子建設，為保護區(qū)管護工作提供強有力的組織保障。

4.2 協(xié)調明確機構管理。一是要堅持黨的集中統(tǒng)一領導。必須堅持和加強黨的全面領導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用。把黨的領導始終貫穿于生態(tài)環(huán)境保護和自然保護區(qū)管護工作中的各領域各方面各環(huán)節(jié)。全面落實黨中央、國務院決策部署，不折不扣地推動政策措施落地見效。二是要協(xié)調當?shù)丶{入發(fā)展規(guī)劃。自然保護區(qū)建設是一項社會公益事業(yè)，在建設管理上也是當?shù)卣块T的一項重要職責和任務。市級林業(yè)主管部門和管護局要積極爭取地方黨委和政府對自然保護區(qū)建設管理工作的支持，使自然保護區(qū)發(fā)展建設納入當?shù)亟洕鐣l(fā)展規(guī)劃。三是要落實管護分局機構管理。按照“管護分局的人員實行雙重管理，以市管為主”的精神，切實把自然保護區(qū)的生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護擺在更加突出的位置。將管護分局的主要領導納入到當?shù)乜h（區(qū)）林業(yè)主管部門的黨組（委）管理，任黨組（委）成員。屆時，將當前自然保護區(qū)的各項工作上升到當?shù)攸h組（委）、政府的重要工作，擺到議事日程，著實加強和改善保護區(qū)的建設工作。

4.3 健全完善工作機制。一是要推動建立上下聯(lián)動，橫向協(xié)調順暢，縱向推進順達的市、縣級部門聯(lián)系機制，明確保護職責，協(xié)調工作對象，保障工作成效。二是要統(tǒng)籌協(xié)調各方、上下聯(lián)動，打破要素和區(qū)域界限，對保護區(qū)中的生態(tài)系統(tǒng)實施統(tǒng)一保護和監(jiān)管，切實增強保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)性的完整性。三是要推動建立健全縣內協(xié)調機制，理順機構與職責設置，健全管護制度，加大保護工作支持力度，著實開展生物多樣性保護、生態(tài)修復、生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測等工作。四是要強化人員管理和專業(yè)技術人才保障，通過崗位培訓、鼓勵在職學習，不斷提高人員素質；通過選調或招錄優(yōu)秀大學生、研究生等方式，改善人才隊伍結構，多渠道加強技能人才培養(yǎng)，切實做好保護區(qū)人才基礎保障工作。

4.4 統(tǒng)籌落實管護資金。一是要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，保持加強生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略定力，久久為功，以生態(tài)環(huán)境高水平保護推動經濟高質量發(fā)展，多渠道籌集資金，加大投入力度，統(tǒng)籌推進野生動植物保護和自然保護區(qū)建設。二是解放思想，大膽創(chuàng)新，結合本地區(qū)、本部門、本區(qū)域的實際，細化工作方案，研究具體措施，做到工作方法和工作措施真正管用，確保工作落到實處。三是要明確落實森林生態(tài)效益補償基金的分配使用，將涉及自然保護區(qū)范圍內的生態(tài)效益補償基金額度單列給管護局或者按年度指標由縣（區(qū)）林業(yè)主管部門直接劃撥給各管護分局，同時將及其它林業(yè)重點工程、森林防火、病蟲害防治等資金對應支持自然保護區(qū)的發(fā)展和建設。

4.5 持續(xù)強化宣傳工作。一是要深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想和習近平總書記考察云南重要講話精神，堅持把生物多樣性保護作為生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護工作的一項重要內容。二是要加強部門、民間團體、公眾群眾共同參與保護宣傳的工作力度。三是要不斷增強保護生物多樣性的自覺性和主動性，持續(xù)推進生物多樣性保護工作，妥善處理好保護區(qū)建設管理與當?shù)亟洕鐣洕l(fā)展及居民生產生活的關系，管護好保護區(qū)內重要的生物多樣性寶庫。四是要以COP15為契機，進一步加強生物多樣性保護，努力開創(chuàng)自然保護區(qū)工作新局面，為建設重要的生物多樣性寶庫和西南生態(tài)安全屏障作出新的努力和貢獻。

4.6 切實加大國家扶持力度出臺優(yōu)惠政策

國家的大力支持和鼓勵，是有效管理自然保護區(qū)重要基礎條件。自然保護區(qū)多數(shù)處于偏僻地區(qū)，不但交通不便，而且居住環(huán)境較差。因此，國家應該切實加大支持和鼓勵力度，出臺優(yōu)惠政策，吸引更多的從業(yè)人員參與保護區(qū)管理建設。如，優(yōu)化家屬安置政策，提高福利待遇，同時，還可以從政策性引導，強化宏觀管理等，鼓勵自然保護區(qū)管理工作與地方經濟和環(huán)境實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展和共同發(fā)展。

5結論

綜上所述，要實現(xiàn)自然保護區(qū)的有效性管理，對于保護自然環(huán)境至關重要。它不但與研究物種生態(tài)系統(tǒng)密切相關，更是維護生態(tài)系統(tǒng)平衡的必須性選擇需要。要做到這一點，需要各方面積極配合與共同努力，需要在實際工作中，與時俱進，不斷改善方式方法。我們相信，只要在這項工作中方法得當，管理有效，未來的自然保護區(qū)建設工作一定會達到新目標，取得新突破，達到新高度。