農業農村部《關于實施新型農業經營主體提升行動的通知》解讀

吳 昊 鄭浩彬

（廣東外語外貿大學土地法制研究院 法學院，廣東 廣州 510420）

2020年農業農村部印發《新型農業經營主體和服務主體高質量發展規劃（2020—2022年）》明確新型農業經營主體是未來現代農業經營的必然趨勢，必須大力推動農業高質量發展，新型農業經營主體從高速發展轉變為高質量發展。為適應階段性轉變，2022年農業農村部發布《關于實施新型農業經營主體提升行動的通知》（下稱《通知》），決定實施新型農業經營主體的提升行動，由新型農業經營主體的數量增長轉向量質并舉。

1.總體要求

在指導思想上，《通知》實施的主要目的在于為全面推進鄉村振興，加快實現農業現代化提供有力支撐。對此，新型農業經營主體的提升行動應當堅持以現代農業經營體系的加快構建為工作主線，將素質和能力提升作為工作重點，著重把握家庭農場和農民合作社這兩類主體的培育，以基礎制度的完善、主體能力的加強、對接服務的深入以及指導服務體系的健全為提升行動的主要著力點，致力于實現新型農業經營主體由數量增長向量質并舉的轉變。

主要目標方面，《通知》提出到“十四五”的期末時，要力爭實現更加健全的管理服務制度，全面提升的能力以及全面建立的指導服務機制。實現小農戶和現代農業發展有機銜接，主體培育質量的穩步提升。基本建成以家庭經營為基礎，社會化服務為支撐，依托新型農業經營主體的現代農業經營體系。實現鄉縣基層指導服務體系的基本建立，全國輔導員名錄庫入庫人數超過3萬，分別建成20萬家縣級及以上示范社和家庭農場。

1.1 建立健全管理服務基礎制度

1.1.1 構建規范化農民合作社管理機制

農民合作社是聯結小農戶與現代農業的必要紐帶，然而現實中存在著大量“空殼社”“僵尸社”，真正運營良好的合作社少之又少，因此農民合作社的規范管理問題成了工作重點。《通知》指出要建立合作社的規范化管理機制。首先，突顯章程作用，強化合作社章程自治功能；其次，健全合作社的治理結構，形成有效發揮“三會”職能的治理模式；再次，建立合理的利益分配制度，保障成員收益權，搭建收益權救濟通道；然后，完善市場管理制度，遵循市場主體登記管理的統一規范對合作社進行管理，合理化合作社的退出管理制度。最后，防范非法集資假借合作社“下鄉進村”，加強監測預警能力和普法宣傳教育。

1.1.2 健全農民合作社財會制度

隨著新型農業經營主體的規模擴大化和高質量發展，財會制度的建立對農民合作社的生產運營管理愈加重要。《通知》提出要健全農民合作社的財務和會計制度。首先，規范合作社的財會基礎工作，加強內部合規控制，防范政府補助資金使用不當、貪污浪費等現象；其次，基于數字技術，推進財會制度的信息化建設；最后，鼓勵缺乏財會職能的合作社依法依規委托中介機構代理記賬，使其將經營重點及精力放在提高效益上。

1.1.3 構建家庭農場“一碼通”機制

全面推進鄉村振興，對家庭農場提出了高質量和可持續發展的要求，而這離不開科技和信息化的支持。《通知》結合數字時代的發展，提出構建“一碼通”管理服務機制。首先，建立統一的數字化管理平臺，賦予家庭農場以唯一標識碼，將主體信息納入名錄系統進行統一管理；其次，利用信息化平臺，實現主體間數據共享互通，為家庭農場銷售渠道的拓寬、產業鏈的聯動、融資保險的便捷等提供便利服務。

1.1.4 促進家庭農場規范運營

囿于較短的發展歷史，我國家庭農場在運營中仍存在許多不規范的做法，這勢必對農業現代化建設造成阻礙。《通知》指出要規范家庭農場的運營制度。首先，從財務管理規范化入手，向家庭農場免費提供“隨手記”記賬軟件，完善基本財務制度。最終，通過財務活動的規范化、生產經營的數字化等手段，實現家庭農場的規范運營。

1.1.5 構建指導服務體系

現實中新型農業經營主體在農業、技術、經營等知識上的匱乏，與應然層面對這些知識把握的脫鉤，易致農業生產計劃不切實際、運營管理不規范等問題。《通知》指出要推動新型農業經營主體指導服務體系建設。在尊重市場規律、避免政府過度干預的前提下，充分發揮輔導員和服務中心的積極作用。同時，兼顧各地發展不平衡的問題，在堅持因地制宜的原則下，采取針對性指導服務。

1.2 促進能力的全面提升

1.2.1 推進主體帶頭人的培育工作

全面推進鄉村振興，實現農村的三產融合，勢必需要一定的人才支撐，然而人才短缺卻是當前農村地區所面臨的突出問題，這也將導致新型農業經營主體的現代化發展舉步維艱。

《通知》強調要加強對新型農業經營主體帶頭人的培育。首先，加強人才培訓，每年培育3.5萬名帶頭人，通過扶持計劃提高帶頭人的素質能力，發揮帶頭人的輻射和示范引領作用；其次，堅持針對性、創造性地開展培育工作，分級建立人才庫，加大對青年農場主的支持；最后，鼓勵農民合作社的創辦，引入職業經理人等現代經營管理體系，完善合作社內部治理，實現決策權與經營權分離，避免“內部人控制”問題。

1.2.2 促進主體多元融合發展

推動新型農業經營主體多元融合發展。小農戶通常以生產方式單一的分散經營為主，農業生產集約化程度低，導致市場競爭優勢較弱，農戶利益難以保障。為此《通知》指出要促進主體融合發展，構建利益銜接、功能互補、梯度推進的現代農業產業組織體系。首先，鼓勵規模和質量的提升發展，推動家庭農場、農民合作社的建立，促進生產經營服務的統一開展；其次，在發展較為滯后的地區，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，鼓勵村黨支部領辦農民合作社；最后，鼓勵建立家庭農場聯盟、農民合作社聯合社及產業協會、聯盟等加強交流與聯合，通過緊密的利益聯結和組織機制，增強市場競爭力。

1.2.3 引導農民合作辦公司

農民合作社雖能取得一定規模效益，但在現代市場競爭中仍存在決策效率、融資困境以及聯動合作等方面不足。為此，《通知》鼓勵農民合作社辦公司，以適應市場競爭。首先，鼓勵農民合作社根據自身需要，采取獨立或合作的方式辦公司，形成健全的企業化經營管理機制以解決效率、融資以及合作等方面問題；其次，規范農民合作社所辦公司的組織架構，明晰財產權責，確保合作社與公司進行獨立核算，協調利益分配機制，實現運行機制市場化、經營方式自主化。最后，加強對農民合作社辦公司的研究，推廣先進經驗，發揮示范引領作用。

1.2.4 促進大豆油料擴種

我國大豆當前的對外依存度為83.7%，提高大豆自給率的現實需求迫在眉睫。《“十四五”全國種植業發展規劃》提出，到2025年，要力爭將大豆播種面積達到1.6億畝左右，產量達到2300萬噸左右，提升大豆自給率。《通知》為促進大豆自給率的提升，在新型農業經營主體的提升行動中開展大豆油料擴種的專項行動，在特定擴種省份擇優遴選新型農業經營主體，鼓勵其承擔大豆擴種任務，并給予政策、人才、資金等要素的支持。

1.2.5 鼓勵參與鄉村發展與建設

傳統農戶自身積累能力有限，缺乏籌資渠道，難以擔當農業基礎設施建設的主力軍，對鄉村發展與鄉村建設貢獻乏力。為此，《通知》指出要鼓勵新型農業經營主體參與鄉村發展與建設。首先，推動農村新產業新業態的形成，引導產業鏈延伸發展，培育壯大農業“新六產”；其次，支持農村冷鏈物流基礎建設，提升行業整體運作能力，降低農產品運輸成本；最后，支持新型農業經營主體參與鄉村建設，通過政策激勵及投融資渠道的拓寬，提高新型農業經營主體主動承擔土地整治、高標準農田建設等任務的積極性。

1.3 深化社企對接工作

1.3.1 進一步擴大社企對接范圍

進入全面推進鄉村振興的新時代，“三農”問題所面臨的任務更艱巨、形勢更復雜，更需要用好社企對接這一有力抓手、有效平臺，促進小農戶和現代農業發展有機銜接，推進鄉村產業振興。

《通知》指出要擴大社企對接范圍。首先，促進雙向合作，鼓勵各類優質企業下鄉，為新型農業經營主體提供信貸保險、技術服務、產銷對接等服務，實現優勢互補。其次，推進數據資源開放共享，創新培育引導方式，提升社企對接效能。

1.3.2 遴選社企對接重點縣

在糧食主產省及大豆油料擴種地區確定一批社企對接推進的重點縣。為了回應提升大豆自給率的現實需求，助力大豆油料擴種專項工作的展開，《通知》指出要遴選150個社企對接重點縣。聚焦農民合作社、家庭農場擴種大豆油料的共性需求，在產銷渠道、物流倉儲、品控技術、融資渠道等方面提供配套服務指導和支持。

2.保障措施

2.1 推動農民收入持續增長

發揮新型農業經營主體的營利功能，讓農民持續合理分享增值收益。當前，新型農業經營主體已成為農民收入增長的新亮點。然而，農民收入的提升仍面臨著供給效益低、勞動力受教育程度低、運營方式落后等現實阻礙。為此，其一要推動農產品供給升級，發揮新型農業經營主體的統籌規劃作用。其二，大力培育新型農業人才，發揮新型農業經營主體對農民增收和就業的福利效應。其三，創新農業運營方式，發揮新型農業經營主體的聯農帶農作用。

2.2 健全農業社會化服務體系

發揮新型農業經營主體的服務功能，完善農業社會化服務體系。農業社會化服務與新型農業經營主體互為支撐、相互促進。然而，我國農業社會化服務體系卻面臨服務體系效率低、水平低以及發展緩慢等問題。對此，其一應協調政府與市場的關系，發揮政府的引導作用，通過引入市場主體，充分釋放市場活力。其二，提高農業社會化服務質量，實現主體多元化、方式專業化以及范圍擴大化，助推新型農業經營主體高質量發展。

2.3 促進產業深度融合發展

推動產業深度融合發展，為新型農業經營主體提供業態保障。新型農業經營主體是推動農村產業深度融合、培育壯大“新六產”的主力軍。然而我國農村產業融合處于探索階段，仍存在生產要素流動不暢、第三產業融合不足、利益聯結機制失調等問題。對此，其一，應促進生產要素流動，健全農村產業融合要素保障機制。其二，探索農村第三產業融合的創新發展模式，大力發展農村第三產業。其三，完善利益聯結機制，充分發揮政府與市場的調節作用。